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論文關鍵詞：業績評價公共管理公眾滿意度定量指標定性指標

論文摘要：政府業績評價是對政府在公共管理過程中投入、產出和最終結果所體現出來的業績進行評判，旨在提高政府效率，降低行政成本，提供高質量的公共服務。目前我國政府業績評價存在著價值取向不合理、業績評價的指標缺乏全面科學性、評價指標權重設置不合理、業績評價主體單一化、實際評價結果偏離客觀現實等問題，應以科學發展觀為出發點引領業績評價體系的構建，根據政府職能科學構建業績評價指標體系，實現由單一評價主體向多元評價主體的轉變，建立信息溝通機制，完善業績評價方法等方面加以完善。

政府業績評價是對政府在公共管理過程中投入、產出和最終結果所體現出來的業績進行評判，旨在提高政府效率、降低行政成本，提供高質量的公共服務。其內容包括兩個方面：（1）對政府行為結果的評價，即對政府根據社會發展需要和公眾需要提供的公共服務進行的質與量的考核；（2）對政府與公眾關系的評價，即對政府行使公共權力的過程中形成的作為公共服務的供應者與作為公眾服務消費者之間關系的評價。政府業績評價的作用體現在以下幾個方面：（1）為考核政府職能的履行情況提供科學依據，促進政府工作的改進；（2）為考核政府行政服務效率，提高服務質量提供參考依據，促進政府組織結構的改善和管理系統的完善；（3）為評價政府與公眾關系，考核公眾滿意度提供具體的標準，引導政府行為不斷趨于合理；(4)為考核政府領導干部的工作業績提供科學的依據，促進領導干部在日常工作中進行科學決策、合理配置資源。

1政府業績評價體系的構建

政府業績評價體系應由評價目標、評價指標、評價方法、評價標準和評價主體等因素構成，其內在邏輯關系通過政府業績評價過程具體體現。業績評價過程表現為確立評價目標、設立評價指標體系、制定評價標準、選定評價方法、獲取評價信息、組織評價主體進行評價、反饋評價結果等一系列行為。政府業績評價的目標確定是實施評價工作的前提，是政府作為一個社會行為組織對其行為目標的基本價值判斷、確認和利益選擇，是政府工作的導向。由于政府的多元價值目標，決定了政府業績評價也存在多元價值標準。如美國政治學家阿爾蒙德認為政府業績評價的價值取向應當包括政府能力、人民參政情況、經濟增長和分配四個變量。西方公共管理學界流行“4E”價值體系，即經濟、效率、效益和公平。傳統上，政府業績評價的維度應包括政治、經濟、社會、文化、法律等各個方面，業績評價的目標則是對政府在各個維度的行為提出具體要求。

政府業績評價的核心問題是業績指標的設立。指標體系的構建作為政府業績評價工作的核心，受到了各國政府的廣泛關注，他們紛紛提煉出各自的指標體系，對政府工作的各個方面進行評估，為科學、合理地評價政府的工作業績，提高政府工作績效奠定了基礎。業績指標設立的科學與否，直接關系到政府業績評價的準確性和客觀性，應做到與政府行為目標相適應，易于為社會各界理解和認同，便于與其他同類型政府的比較分析。

政府業績評價標準的制定和方法的選擇是業績評價的關鍵環節。業績評價標準是對政府業績進行客觀評價的標尺和依據，依據政府各個時期的工作重點和發展要求有所不同，是動態的、相對的、變化的，因此，政府業績評價應建立一套能夠與業績評價多元目標對應的業績評價標準。合理選定業績評價方法在政府業績評價中至關重要，如定量分析與定性分析相結合的方法、量表分析法、民意調查法、目標管理法等。

政府業績評價信息的獲取、主體的確立與評價結果的反饋。獲取政府業績評價信息應做到全面、客觀、準確，信息質量的高低直接關系到評價結論的科學性。獲取評價信息主要通過業績評價指標的分解落實、相關的信息采集和加工整理完成。政府業績評價主體就是直接或間接地參與業績評價過程的個人、團體或組織。政府業績評價可以有不同的主體，比如政府內部上下級之間的評價、政府對自身的評價、人民代表大會的評價、社會獨立組織的評價等等，但最根本的是社會公眾的評價。評價結果的反饋則是將通過業績評價得出的評價值與標準值進行比較，得出評價結論，并將其報告給評價主體和政府，形成業績評價機制，強化公眾的監督，促進政府行為的合理化和高效率。

2我國業績評價體系的現狀與完善

我國政府業績評價開展較晚，對業績評價的研究還處于起步階段，各級政府業績評價制度正處于日趨發展和不斷完善的探索性階段。長期以來，對政府業績的考核單純強調經濟發展和GDP數額增長。2004年8月，由國家人事部、中國人事科學研究院桑助來領導的中國地方政府績效評估研究課題組提出了一套政府績效評價指標體系，該體系由3個一級指標、11個二級指標、33個三級指標組成，涉及經濟、社會、人口與環境、經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、國有資產管理、政府人力資源狀況、廉潔狀況及行政效率等方面引起了學界和實務界的廣泛關注。理論工作者也分別從不同的角度對政府業績評價進行理論探討，對我國政府業績評價實踐進行反思，并嘗試提出改進實踐的方案。但總體上講，當前國內學術界和實踐界對政府績效評估指標業績評價體系的研究尚處于摸索階段，雖然取得了不少進展,但其中存在的問題仍是明顯的。

2.1我國政府業績評價體系存在的問題

相對于西方較為規范和成熟的評價體系，我國政府在評價制度的規范化以及評估主體、內容、方法、標準的科學化方面尚不成熟，有待改進。具體問題如下：

（1）價值取向不合理

在我國具體的政府管理實踐中,業績評價是政府工作的“指揮棒”，指引著政府工作的方向，各級地方政府均按照上級政府制定的績效考核指標來安排本地的工作重點和發展重心，上級政府的業績導向決定著下一級政府的具體工作方向，是下級政府開展工作時必須遵循的行為準則。由于長期以來單純強調經濟發展和GDP數額增長，導致一些地方政府及其管理者，不考慮社會效益，刻意制造政績工程，不利于國民經濟的全面發展。

（2）指標缺乏全面科學性

當前，我國各級政府的績效評估活動多處于一種自發的狀態，沒有建立全面科學的評估指標體系，片面地將經濟業績等同于政績，將經濟指標等同于政府業績評價指標。地方政府往往主要根據主管領導的意志出臺指標，導致各地的評估內容、評估方法、評估標準及評估重點千差萬別。這種地方政府各自為政的狀況，往往導致評估結果缺乏可比性，中央和上級無法根據各地的評估結果綜合分析其發展狀況及存在的差異，各地之間也難以進行經驗交流。由于評估指標缺乏科學性，評估內容存在片面性甚至誤導性，沒有真正起到引導政府工作向科學化、理性化方向發展的作用。

（3）評價主體單一化

在一般情況下，我國政府業績評價的主體多為上級行政機關，社會公眾還沒有真正成為評估主體。地方政府業績評價指標體系均由政府自身來設計，由上一級政府為下一級政府制定業績指標，并根據業績評價指標的執行情況對下一級政府進行業績評價。這種單一主體的考核機制導致下級缺乏有效的參與途徑，只能被動地按照上級決定的評估重點和評估標準來安排自身的工作，不能有效地調動其積極性和主動性。由于存在信息不對稱，容易出現主觀臆斷的情況，有時領導者的個人意志就決定了結果，缺少社會公眾評價和監督，缺乏透明度與公開性，從而使政府公務員，特別是領導干部在權力運用上失去群眾監督，由此產生嚴重的腐敗現象，不利于政府職能的轉變。（4）評價結果缺乏真實性

我國地方政府過于依賴定量標準，忽視了更重要的公眾滿意度等定性指標，加之業績評價結果與地方政府領導個人仕途之間的緊密聯系，導致了大量的“數字政績”和“政績工程”現象。一方面，地方政府受到上級政府下達任務的壓力，在無法完成指標任務的狀況下虛報政績；或者是地方官員為了個人利益的最大化，追求個人權力的擴張、職位的升遷、或者僅僅是良好的聲譽而故意夸大政績，在數字上做手腳。另一方面，現有自上而下的評估機制本身存在缺陷，用于評估的數據是由各級政府層層上報的，造成了自己匯報自己成績的狀況，不可避免地會出現夸大其詞的現象，導致了地方政府業績評價數據缺乏真實性，所含水分過大，嚴重違背了客觀實在性的本質要求。

2.2我國政府業績評價體系的完善與改進

科學合理的業績評價體系是進一步推進我國政府業績評價實踐、并逐步趨向科學化的關鍵所在，它決定著整個政府業績評價工作的成敗。針對我國目前業績評價實踐存在的問題，可從如下方面加以完善：

（1）以科學發展觀為出發點引領業績評價體系的構建全面、協調、可持續發展是科學發展觀的基本主線。科學發展觀是經濟發展、政治發展、社會發展與人的全面發展的統一，是經濟社會與人口、資源、環境的統一。按照科學發展觀的要求，建立科學的政府業績評價指標體系，應該體現城鄉協調發展、區域平衡發展、經濟社會共同發展、人與自然和諧發展，國內發展和對外開放統籌的指導原則。科學發展觀背景下的政府業績評價，既看經濟指標，又看社會指標、人文指標、環境指標，評價的側重點也應從早期追求投入產出比率的最大化即經濟和效率指標，逐步轉向效益、公眾滿意以及對社會公平的追求等服務質量指標。

（2）根據政府職能科學構建業績評價指標體系對政府業績的評價實際上就是對政府職能實現程度的衡量，政府的基本職能是政府存在的意義和價值所在，因此，政府職能是政府業績評價指標選取的主要依據。政府的基本職能有政治職能、經濟職能和社會職能三大類，且不同國家、不同地區政府因政府職能的側重點不同會導致業績考核的重點、評價的標準不同。我國業績評價指標總體上可從三個方面進行構建：一是經濟發展指標，包括GDP總量及增長率、產業結構率、就業率等；二是社會發展指標，包括人民生活質量、科技進步、教育發展、衛生防疫、環境保護等；三是公眾滿意度指標，包括社會公共安全程度、應對公共危機和突發事件的能力、社會利益分配的公平程度等。由于不同地區、不同層級、不同部門、不同崗位的具體職能和具體工作內容、提供的公共服務種類和管理的公共事務性質都不盡相同，這就必然要求業績評價既要有反應共性的評估指標，又要根據職能、職責的不同，因地制宜設計出最能測量各級次政府工作成果的差異性指標。此外，指標設定要考慮環境變量因素，與時俱進，根據不同歷史發展階段和特定時空條件不斷修訂和完善。

（3）實現由單一評價主體向多元評價主體的轉變政府業績評價的根本標準，是社會及公眾對政府業績的滿意程度。政府業績評價如果離開了社會公眾的參與，尤如無本之木。對政府業績評價，可借鑒企業管理中的360度全方位評估技術，建立360度多元主體評價機制。應改變過去只注重上級部門評估的現狀，將上級部門、同級機關、下屬部門、外部專業機構等方方面面的“顧客群體”均納入政府業績評價主體，構成復合多元的業績評估主體，尤其是要社會公眾的評價放在更為重要的位置，以保證業績評價過程的公正性、結果的全面性和準確性，真正體現服務型政府的精神，體現公共責任的理念。

（4）建立信息溝通機制，完善業績評價方法信息資料是影響績效業績評價的重要因素，收集信息資料的關鍵是在政府部門之間、政府部門與公眾之間建立起一種廣泛的信息溝通機制。借助大眾傳播媒介、辦公室自動化、管理信息系統和網絡等現代化手段，提高收集、處理信息的能力，和實現資源共享，暢通公眾表達渠道，解決信息不對稱的問題，提高政府部門對公需求的回應力。業績評價方法的完善，應做到定性分析與定量分析相結合，將政府業績評價具體到人，量化到分，注重執行過程評估、案例研究、實驗設計，引入平衡計分卡、標桿管理法等先進管理方法，注重公布業績評價結果，確保政府業績評價的結果真實和反饋有效。

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