導語：我國城鄉規劃法律制度發展完善論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

引言

新中國的城鄉規劃法律制度建設，經歷了一個從無到有、從單一到配套、從部門規章到行政法規再上升到法律的逐步完善過程。過去五十多年的城鄉規劃實踐，既取得了多方面的成績，但也有許多經驗教訓值得認真總結。當前，我國的城市化已經發展到了一個新的水平，城市數量明顯增加，小城鎮的發展加速推進。據統計，2000年全國轉移就業的1.1億多農村勞動力中，在鄉和建制鎮就業的占58.8%，進入縣級市、地級市和省會城市就業的分別占13.5%、14.5%和13.2%1。新農村建設持續推進，城鄉建設發展上升到一個新的水平。但是，從我國的城鄉規劃法律制度來看，還存在著很多困難和矛盾，特別是對城鄉二元化問題的解決力度不夠，措施不到位，已經影響到我國的新一輪的城鄉建設發展進程。如何進一步完善我國的城鄉規劃法律制度，尤其是新的《城鄉規劃法》實施以后，如何通過規劃法律制度的完善，促進城鄉建設的和諧可持續發展，需要我們進一步研究解決。

一、我國現行的城鄉規劃法律制度基本情況

改革開放以來，我國城市規劃法律體系的變革基本上是以漸進的方式推進的。在總結建國以來城鄉規劃和建設正反兩方面經驗教訓、借鑒吸收國外經驗的基礎上，全國人大常委會于1989年頒布《中華人民共和國城市規劃法》，標志著我國城市規劃法律制度建設邁上了一個新臺階。1993年，國務院頒布施行了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。我國的城鄉規劃制定和實施管理依據這“一法一條例”，形成我國近20年的城鄉規劃基本運作制度。2008年1月起，我國實施新的《城鄉規劃法》。

（一）我國基本法律制度概況

我國近年的城鄉規劃基本法律制度主要包括《城市規劃法》、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》和現行《城鄉規劃法》中規定的各種運作制度。主要是：

1、城市規劃制定制度。

城市規劃的制定制度主要是指如何編制城市規劃、由誰編制，審批實施的程序等，明確了規劃的概念、內容、原則、編制主體和階段劃分，確

1汪光燾：《在2004年全國小城鎮規劃建設工作會議上的講話》;小城鎮建設;2004年04期，28頁

定了針對不同類別規劃進行分級審批的制度，規定了規劃修改與調整的程序和權限。這一制度在《城市規劃法》實施初期效果良好，各級城市都依照法定程序開展了規劃制定工作。近年來為了加強各部門之間的綜合協調，在審批階段增加了部際聯席會制度。

2、村莊和集鎮規劃制定制度。

村莊、集鎮規劃由鄉級人民政府組織編制，縣級人民政府審批。截止2005年底，80.4%的集鎮編制了鎮（鄉）總體規劃，51.1%的村莊編制了村莊建設規劃2。由于受基層政府規劃意識、資金和技術力量的影響，從全國范圍來看，部分村莊和集鎮建設缺乏規劃指導，村莊集鎮規劃的整體水平不高。

3、劃定規劃區實施統一規劃管理制度。

《城市規劃法》與《村莊和集鎮規劃建設管理條例》明確規定，制定城市和村莊與集鎮總體規劃時，必須根據城鄉發展建設的需要劃定規劃區，同時規定規劃區范圍內的建設布局，以及機場、水源地、重要的基礎設施、自然與文化資源、農村居民點、鄉鎮企業等都要納入統一的規劃管理。這一制度對于防止盲目發展、布局混亂、浪費土地、污染環境等具有十分重要的作用。但是，由于法定的行政許可僅限定在規劃區范圍內，一些地方從局部利益出發，擅自擴大建設范圍，在規劃區以外出現了大量無序開發建設活動。以湖南省永州市為例，截止2002年，全市在城市規劃區以外建設的違法違章建筑面積達58萬平方米，嚴重干擾和影響了城市規劃的實施3。

4、城市規劃實施許可制度。

城市規劃實施的許可制度是確保開發建設符合規劃的關鍵環節，即通過“一書兩證”（“建設項目選址意見書”、“建設用地規劃許可證”和“建設工程規劃許可證”）的許可對建設項目實施規劃管理。這一制度基本上保證了規劃區內的土地利用和各項建設依照規劃實施，避免了城市混亂無序發展。

5、村莊和集鎮建設的許可制度。

村莊集鎮新建住宅、鄉（鎮）村企業和鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設，必須取得選址意見書和開工批準（簡稱“一書一證”）。由于鄉鎮

2馮建國.城鄉統籌規劃先行促進中國城鎮化,《小城鎮建設》2003年07期，第24頁

3永州市統計局.永州統計年鑒,2003年，第15頁

一級管理機構不健全，縣級建設部門管理力量薄弱，這一建設許可制度在大多數地區并沒有得到十分有效的執行。以永州市零陵區為例，目前全區12個鄉鎮中，設有正式規劃管理機構的僅有2個鎮，沒有或虛設管理機構的有10個鄉鎮4。

6、違反城市規劃行政處罰制度。

《城市規劃法》對違反規劃的建設行為提出了處罰條款。這些條款主要針對違法建設行為，以糾錯和改正為目標，以罰款和拆除為手段。目前行政處罰的實施情況是，對違法建設“以罰代拆”的處置較多，而對違法行為人的處罰偏輕。

7、違反村莊和集鎮規劃建設行政處罰制度

對違反村莊集鎮規劃的建設行為，分別給予責令停止建設、限期拆除、沒收、罰款的行政處罰。同樣是由于行政管理的薄弱，這一制度目前在多數地區執行不力，這也是浪費耕地現象加劇、違法建設日趨嚴重的原因之一。

（二）我國城鎮化的現狀和特點

我國的城鎮化于上世紀80年代開始加速，目前全國平均城鎮化水平約44%左右。主要有以下方面的特點：

1、經濟體制改革對城鎮化和城鄉發展的影響

改革開放以來，我國城市發展的動力機制發生了巨大變化，城鎮化模式由計劃經濟體制下的“自上而下型”，逐步演變為社會主義市場經濟體制下多元并行的發展格局。小城鎮的發展促使傳統的城鄉二元結構發生變化。2006年城鎮化水平達到43.9%,比2005年增長了0.9個百分點。城鎮化在促進市場拓展、推進新型工業化、解決農村富余勞動力出路等方面發揮了重大作用。

2、城市數量和規模迅速增加，城鎮建設量大面廣

1978年至2005年，全國城市總數由193個增加到661個。城市等級規模也發生了巨大變化，其中，城市人口在50萬以上的大城市從40個增加到139個，中等城市從60個增加到226個，小城市從93個發展到296個。2005年，城市的全社會固定資產投資額超過75000億，約為改革開放初期的100倍；全國城鎮建筑竣工總面積達11.81億平方米5。

4永州市零陵區統計局，《永州市零陵區統計年鑒》2007年，第4頁

5袁振華.農村城鎮化、城鄉一體化與構建和諧社會,《學習論壇》2005年09期，第53頁

3、小城鎮發展呈現新局面，建制鎮內涵發生了本質變化

1978年我國僅有建制鎮2173個。這些鎮以縣城鎮和工礦城鎮為主，其經濟社會結構和小城市相似，與周圍農村的經濟社會聯系相對較弱。到2005年，建制鎮數量已達19522個，新增的建制鎮由原鄉建制發展而來，是分布廣泛的鄉村中心，并正在發展成為以農業服務、商貿旅游、工礦開發等多種產業為依托的、各具特色的新型小城鎮，成為縣域、市域經濟發展的增長點。據測算，2002年浙江省20個經濟強縣的工業特色產業產值點其工業總產值的比重達到43.6%，由此可見，“鎮”的概念已與過去有著本質的區別6。

4、流動人口數量龐大，“市民化”任重道遠

我國目前進入城鎮務工的農民已超過1億人。由于戶籍和土地制度等原因，農民工多數處于流動狀態，即戶口在農村，工作生活在城鎮，農忙短期返鄉，年底回家團圓。這是一種具有中國特色的、有學者稱之為“準城鎮化”的現象，在保留農村宅基地和承包經營土地的前提下進城務工，避免了拉美國家出現的那種過度城市化。但農民工多數時間工作生活在城鎮，而各種待遇與市民相差較大，是城鎮社會

管理需要認真面對的新問題。

5、在城鄉規劃等政策的調控作用下，較好地實現了城鎮緊湊發展

我國城鄉規劃工作立足國情，合理控制城市建設用地標準，實施嚴格的城市建設用地規劃許可制度，已經形成了包括全國和省域城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、村莊和集鎮規劃、風景名勝區規劃在內的城鄉規劃體系。規劃加強了對城市建設用地的增長管理，努力提高城市建設用地的集約利用水平，控制城市建設用地低密度擴張，避免了美國等一些國家出現的城鎮低密度擴張、城市人口密度持續下降的現象。近年來，依法制定的城鄉規劃在遏制盲目擴大城市占地規模，促進城鎮增長方式從粗放型向集約型轉變等方面發揮了積極作用。

6、城鎮化水平與經濟發展水平在總體上已經基本適應

近年來，我國經濟增長和城鎮化發展的實際速度都比較快，按照聯合國的劃分標準，我國的城鎮化水平已經接近下中等收入國家組的平均水平，與經濟發展水平在總體上基本適應。今后在穩步推進城鎮化的進程中，應

6裴琰，段紅兵.農村城鎮化過程中社會保障制度的法律思考,《山西高等學校社會科學學報》2006年02期

更多關注城鎮化質量的提高，增強各級城鎮的綜合承載能力。

（三）現行城鄉規劃法律制度的不足

1、城鄉二元分治，不利于統籌發展

我國的經濟社會結構具有明顯的城鄉二元特征，這種特征體現在行政管理上就是城鄉分治。在城鎮化進程中，一方面由于經濟規律作用，大中城市獲得了更為優越的發展條件，另一方面由于地方政府在發展戰略上客觀存在的城市導向，結果必然導致大部分生產要素流向城市，進一步拉大城鄉差距。事實上，城鄉是不可分割的有機整體，沒有鄉村的健康發展，就不可能有城鎮的持續健康發展。正如美國學者劉易斯·芒福德所說，真正有效的城市規劃必定是區域規劃，是將城鄉作為一個整體統一考慮的規劃。同樣，城鎮化的健康發展也只有通過區域層面的城鄉統籌協調才能實現。我國現行城鄉規劃法律制度受到歷史形成的城鄉二元結構的深刻影響，城市和鄉村分別對待，不同的法律和法規，分別就城市論城市、就鄉村論鄉村，而據此開展的各項規劃建設活動不可避免地加劇這種二元的結構特征，不利于城鄉統籌發展。這種制度還造成了法律空白，在一些地區無法進行有效的規劃管治，這一點在城鄉結合部地區和各類開發區中表現得尤為明顯；在廣大的農村地區，由于規劃管理薄弱，出現了“遍地開花”式的零星建設，大量耕地被圈占，直接損害廣大農民的根本利益。

2、計劃經濟色彩濃厚，不適應體制轉軌后的開發管理

現行《城市規劃法》在內容上對規劃編制作了較多規定，而對規劃管理、操作程序、監督檢查、法律責任規定得較少、較籠統。隨著改革的深化，一系列新制度，如土地有償使用制度、投資體制的改革、分稅制等，帶來城市發展動力的多元化和利益群體的分化。建設單位或個人不再是原法假想的“均質狀態”，而是有著不同價值取向和行為方式的利益主體，甚至地方城市政府也產生了追逐利益的沖動。進入新世紀以來，經濟全球化也對現有城鄉規劃法律制度和城市管理構成挑戰，如資本流動性與現行建設項目申報審批程序之間的沖突，有可能促使地方政府在競爭壓力下為爭取流動資本而放棄規劃原則，用“規劃服從投資回報”的代價來滿足投資者的要求。WTO帶來規則透明、市場開放等要求，也需要城鄉規劃的法律制度做出回應，如規劃的公開公示制度、對內對外開放的規劃設計機構和人員的管理制度等7。

7史際春.論規劃的法治化,《蘭州大學學報（社會科學版）》，2006年04期

3、偏重技術管理，不利于政府職能轉變需要

《城市規劃法》形成于我國城鎮化加速發展的初期。隨著城鎮化進程的持續加速，環境和資源的壓力越來越大，歷史文化遺產和公眾利益面臨嚴峻沖擊，一系列新的社會問題開始顯現，這在客觀上要求城鄉規劃必須適應政府職能轉變，充分體現“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的原則，由物質空間設計走向綜合規劃，由技術管制走向公共政策。正如中央領導同志所言，城鄉規劃是一項全局性、綜合性、戰略性很強的工作，涉及政治、經濟、文化和社會生活等廣泛領域。由于現行《城市規劃法》沒有突出對公眾利益保護的規則，使規劃在制定和實施管理中不能十分有針對性地保護資源、環境、自然和歷史文化遺產，以及社會弱勢群體的利益。

4、監督機制不完善，不適應決策的科學化和民主化

現行《城市規劃法》比較注重對行政權力和管理手段的維護，而對政府部門實施監督制約和對公民、法人以及社會組織的保護性規定薄弱。在規劃編制的組織上，強調單一的政府行政部門責任，沒有將公眾參與、多部門參與作為法定程序；規劃決策限于一個相對封閉的機制。據此形成的規劃管理體制，使編制和實施規劃的職能主要集中在城市政府，而立法機關、上級政府、社會公眾對規劃工作這一行政權力缺乏有效的監督，對地方政府的違法行為缺少法定的糾正能力?！耙蝗晤I導一張圖”，“領導一換，規劃重來”的現象屢見不鮮。在缺乏法律制度保障的前提下，作為市政府職能部門的規劃局，堅持規劃的能力被大大削弱。當前暴露出來的許多問題，如不顧當地的自然資源和生態環境條件，不顧自身的經濟能力和客觀需求，片面追求增長速度、盲目擴大城市規模、人為提高建設標準、隨意干預變更規劃、破壞歷史文化遺產的現象等，都可以追溯于監督機制的缺失，歸咎于缺乏決策的科學化和民主化。

5、法律責任較輕，不利于維護規劃的嚴肅性

現行《城市規劃法》對違法行為的處罰規定較為原則，可操作性差。該法主要針對違法建設行為本身提出糾錯規定，對違法行為人的處罰僅涉及由單位給予行政處分；特別是對政府的違法行為，若非涉及經濟犯罪，基本上構不成法律責任。這樣的法律制度，為規劃決策提供了很大的隨意性空間。對于建設單位和個人而言，為了謀求利益最大化，也會在計算違法和守法的成本后，不惜違法牟利。鑒于一些地方違法的機會成本遠低于守法的機會成本，更加導致違法建設行為屢禁不止，嚴重損害了規劃的權威性和嚴肅性。

6、城鄉規劃法律制度對中國法律傳統和現實國情不適應

長期以來，我國城鄉規劃法律制度的研究重點基本上是“洋為中用”，對于“古為今用”，則鮮有提及?？梢哉f，城鄉規劃法律制度的完善，不可能擺脫傳統無所不在的影響和超越國家行政法的發展階段而直接移植西方某國觀念以及具體制度，而是在現有基礎上的漸進式發展。從世界范圍來看，前蘇聯極端的“管理模式”早已被行政法學界年否定，而英美國家的“控權模式”面臨種種困境，其自身也在探求出路。中國學者的“平衡模式”提出近10年，并為行政法學界廣泛認可，但這一理念始終沒有得到法律制度與實踐操作的支持8。

二、國外城鄉規劃立法的經驗與啟示

新中國的城市規劃工作在上世紀五十年代全面展開，主要借鑒了前蘇聯和東歐等社會主義計劃經濟體制國家的經驗，在法制建設上也有很深烙印。改革開放以來，我國城鄉規劃的法律制度已經有了相當程度的調整，但原有體制的影響仍然存在。隨著社會主義市場經濟體制建設的不斷深入，城鄉規劃面臨新的需求，有必要學習和借鑒發達國家的經驗教訓，使我國的城鄉規劃法制建設少走彎路。

（一）國外城鄉規劃立法回顧

起源于工業革命時期的現代城市規劃，到目前已經發展成為各國公認的、保障城市化有序發展的公共政策的重要組成部分。從發達國家的經驗教訓看，在城市化發展的各個階段，凡是缺乏科學權威的城鄉規劃體系及法律制度，城鄉建設就會呈現無序和混亂狀態，危及國家的經濟發展和社會安定。

1、英國不斷完善城鄉規劃立法的經驗

19世紀前半葉，英國工業化和城市化高速發展，人口向城市大規模集中。但由于基礎設施匱乏、生活環境惡化，勞工住房短缺并很少考慮衛生要求，導致傳染疾病蔓延。為應對這種發展方式給城鎮造成的惡劣后果，英國在1848年第一次頒布《公共衛生法》，繼而又頒布了一系列有關公共衛生和勞工住宅的法令，并于1909年頒布《住宅與城鎮規劃諸法》，確立

了針對城市問題適時制定并實施城鄉規劃的基本原則。

8鄭長德、鐘海燕.現代西方城市經濟理論,北京:經濟日報出版社,2007年4月第一版

作為世界上最早建立國家規劃法律制度的英國，在規劃實踐中很快認識到城鄉統一發展的重要性，于1932年頒布了第一部《城鄉規劃法》，該法將規劃的范圍從城鎮擴展到周邊的非建設區域。1947年的《城鄉規劃法》將城鄉用地作為整體納入規劃控制，奠定了二次大戰后當代城市規劃的基本體系。在1968年的《城鄉規劃法》中，確立了戰略性的結構規劃和實施性的地方規劃的二級體系，將宏觀戰略引導和具體操作結合為一個整體。2004年的《規劃和強制性收購法》又以“地方發展框架”替代了以上的結構規劃和地方規劃，并在國家批準的“區域空間戰略”引導下進行編制。

2、美國和日本放松城鄉規劃的教訓

美國是典型的市場經濟體制國家，采用聯邦政體，城鎮和區域發展更多地屬于州和地方事務，聯邦政府對于城市化的干預只是間接的，私人土地對于城鄉空間發展的影響十分顯著。同時，美國沒有全國統一的城鄉規劃法或相關法律制度，規劃的行政和職能體系在各個州差異很大，對于大多數城鎮，區劃(zoning)幾乎是對城鄉土地利用和開發唯一有效的法規控制手段。由于美國在城市化過程中過分依從市場需求而缺乏必要的調控，導致城鎮無序蔓延和過度消耗自然資源，帶來了極為嚴重的經濟社會和環境問題，成為世界各國可持續發展引以為戒的反面教材。

1980年代中期，日本為活躍民間經濟，采取對城市規劃控制指標的緩和、放松政策。主要包括：對住宅建設規定、容積率及高度控制、控制發展地區的規定、開發許可制度及土地使用性質的放松等。這在一定程度上刺激了城市的快速發展，但也給城市景觀和居住環境質量帶來了巨大的沖擊，并在很大程度上導致了土地、房屋的投機和地價飛漲。為此，1990年代初日本對《城市規劃法》等作了一次較大的修訂，糾正了在控制地價和土地開發方面的失誤，為建設高水平的人居環境奠定了法律基礎。

3、城鄉規劃立法形式的演變

縱觀發達國家規劃立法的歷程，幾乎都以“宣言法”為起步，逐步形成以“城鄉規劃法”為核心法的城鄉規劃法律體系和將法律與規范融為一體、覆蓋城鄉的“規劃法典”的階段。宣言法是國家統一的城市規劃專業法律體系的初步奠基，在宣言法階段，規劃法往往比較原則，其主要內容是明確規劃在國家生活中的重要性和意義，界定規劃的主要對象和范圍。此后，各國的規劃法根據城市化進程不斷完善和修訂，逐步進入核心法階段；在作為核心法的城鄉規劃法的框架下，建立了完整的城鄉規劃建設和管理的法律制度，可操作性得到加強。在核心法階段之后，部分發達國家又將城市規劃核心法和其他有關規劃、建設和管理的各方面法規和規范融為一體，組成了覆蓋城鄉一體的規劃法典。規劃法典是解決城鄉規劃、建設和管理中各種法律法規之間錯綜復雜的關系、繼續增強可操作性的一種途徑。

發展中國家有關城鄉規劃立法的起步較晚，法律體系相對不夠完善。但多數國家在城市化進程中都努力進行法制建設，完成了從宣言法向核心法階段的過渡。如新加坡1959年的《規劃法令》，韓國1963年的《國土建設綜合規劃法》，馬來西亞1976年的《城鄉規劃法》等。

（二）各國城鄉規劃法的經驗借鑒

1、統一城鄉規劃體系

各國城鄉規劃法制建設的一個基本特點，就是隨著城市化的發展和市場經濟的需求，規劃制度從關注“城市問題”為主，逐步發展為以強化區域協調為核心的城鄉統一規劃。

英國始終堅持統一的城鄉規劃體系，以確保地方發展與國家相關政策的一致。1947年《城鄉規劃法》建立了覆蓋整個國土范圍的城鄉規劃體系，城市總體規劃由中央政府審批。1968年《城鄉規劃法》規定了規劃的制定與行政事權對等，郡范圍內的結構規劃由郡政府編制，由中央政府審批，地方層面的各項規劃由地方政府制定，但必須符合區域層面結構規劃的指導原則。德國《建設法典》確定的規劃體系包括各聯邦州的空間規劃、州內大區的空間規劃、跨州界各區域的空間規劃、各城市的總體規劃和各個城鎮社區的建造規劃等多個層面，形成統一的城鄉規劃體系。

2、有效維護公共利益

德國的規劃法律強調保護、維持和發展生態環境和自然景觀，包括水域和林木等，其中特別是要符合高標準的生態要求，承擔對于子孫后代的社會責任。為了保證規劃內容的真正實施，尤其是工程性基礎設施和社會性基礎設施的建設，要求土地所有者在自由支配土地的同時承擔維護公共利益的約束性義務，并通過有力的法律措施予以保障。英國2004年的《規劃和強制性收購法》，強調區域空間戰略和地方規劃中都應堅持可持續發展的原則。該法通過對公眾參與的制度設計來保證公眾利益能夠在規劃過程中得到反映，并廢止了皇室在土地使用規劃上的特權和有利于開發商的土地購買和建造方式，要求用新的補償機制來加快處理土地的強制性獲取。

3、完善公眾參與程序

西歐和日本等發達國家的規劃法中都強調要不斷完善公眾參與規劃的法律制度。如德國《建設法典》規定，在規劃制定過程中必須盡早告之市民有關規劃的目標、規劃方案和影響，以便及早聽取市民的意見進行規劃修改。城鄉規劃在接受市議會審議時必須向公眾公開展示并聽取意見一個月。英國1947年的《城鄉規劃法》就有允許公眾對城市規劃發表意見和建議的規定；1990年的《城鄉規劃法》則對結構規劃和地方規劃這兩種主要的規劃形式，分別制定了公眾參與的法定程序。2004年的《規劃和強制性收購法》明確規定，在主要的地方規劃政策文件中，必須包括一份“社區參與申明”，表明公眾參與了從規劃制定開始的一系列活動。

4、實施規劃督察員制度

英國的中央政府不僅制定國家的法規政策，而且有權干預地方政府的規劃編制和規劃管理，并可指派督察員直接受理各地的規劃上訴，在當地主持規劃聽證會并進行相應的協調。法國為了加強對自然文化遺產保護和城鄉規劃實施的監管工作，設立了國家建筑師駐省代表處制度，代表處是法國文化與交流部向各省的派出部門，接受文化部、建設部和環境部的業務領導。代表處直接參與市鎮按程序編制、修訂、審核地方規劃的各項工作。全國100個國家建筑師駐省代表處每年要60萬條意見，包括對建設工程申請提出“強制性意見”或“非強制性意見”。這些意見在一定程度上約束了頒發許可證的權力機構（主要是市長）。

5、適時修訂規劃法律

由于城鄉規劃法具有相當強的時效特點，即必須適應城市化快速發展和不斷變化的社會經濟形勢提出的新要求。許多發達國家的規劃法在頒布后都有多次更新和修訂的經驗。如處于戰后快速發展階段的英國，在1947年《城鄉規劃法》設立后的三十年的時間，議會先后12次修訂了《城鄉規劃法》。聯邦德國的《建設法典》在1986年頒布后的二十年里，議會已經對其進行了20次以上的條文修訂。

6、強化規劃實施監督

西歐和日本、韓國等城市化發展較為成功國家的重要經驗之一，都是在有關城鄉規劃的法律中，始終堅持以城鄉規劃為主體的公共干預政策原則，其中特別重要的是健全城鄉規劃法規體系和行政管理體系，建立層級監督，確保城鄉規劃的有效實施和全程監管。

三、完善我國城鄉規劃法律制度的幾點思考

當前，我國社會主義市場經濟體制正在逐步完善，城鎮化進程與城鄉規劃工作也面臨著新的形勢和要求，迫切需要對現行的城鄉規劃法律制度加以完善。

（一）以科學發展觀統籌城鄉發展，建立統一的城鄉規劃體系

按照我國傳統的城鄉二元結構，城市地區是國家的工業化基地，鄉村則是為其服務的基礎，相應的行政權力架構也由此形成?！版偂钡母拍畋痪窒拊跇O為有限的范圍內：要么是縣域行政權力中心所在地，要么是因工業建設和交通集散需要而形成的居民點，其發展與其周圍的鄉村地區缺乏內在的直接聯系。改革開放以來，高速發展的農村經濟促使原有鄉村行政管理體制發生巨大變化，大量的鄉建制改為鎮建制，這種以鎮為核心、與周圍農業地域密切結合的地域結構性變化，促使原有的城鄉二元結構出現了根本性改變。合理把握城鎮化進度，貫徹“工業反哺農業，城市支持農村”和城鄉統籌的方針，并在空間資源的配置、發展目標的協調、城鎮基礎設施向鄉村延伸等方面發揮城市對鄉村的輻射帶動作用，通過立法，建立統一的城鄉規劃體系的條件已經成熟。

在具體的制度規約上，需要明確所有的建設活動應限于城鄉居民點的規劃區范圍以內，在規劃區以外原則上禁止除基礎設施之外的非農建設活動；在規劃區范圍以內，也并非是所有的用地都用于各項建設，也需要劃定相應的禁建區，包括基本農田、生態保護或生態敏感區、文化遺產保護區、環境保護用地、水源保護地、地質災害區等，保證規劃區內的生態環境質量和公共安全，促使各項設施相對集中，提高運行效率，切實有效地避免零星開發和“遍地開花”式的建設，從而更好地保護基本農田和耕地。

二）適應立法的階段性特點，逐步完善城鄉規劃法律制度

城鎮化的發展是一項長期的歷史過程。因此，城鄉規劃法律制度應與時俱進，根據不同發展階段的特點制定相應的規則。針對當前我國社會經濟體制和城鎮化發展的特點及出現的問題，現行的城鄉規劃法律制度有必要在以下方面重點加強。首先，建立統一的城鄉規劃體系應當成為立法的基本前提；其次，建立完善的公眾參與規劃制度，以適應保護公眾利益和規劃社會化發展趨勢的需要；第三，針對近年來城鄉規劃工作中出現的隨意、頻繁變更規劃的現象和由此導致的擅自擴大建設規模、濫占耕地和盲目圈地等問題，要調整規劃的編制和修訂制度，保證規劃的嚴肅性；第四，針對地方政府在規劃管理中不依據法定規劃行使行政權力的行為，要注意建立上級機關的規劃監督制約機制，并需要與對違法行為進行法律追究的制度相結合；第五，為了保證規劃的科學性和嚴肅性，規范規劃機構和個人參與城鄉規劃的行為，有必要建立規劃編制單位資質和注冊規劃師制度。

（三）規定城鄉規劃的強制性內容，保障社會和公共利益

在我國，城鄉規劃是國家調控和引導城鎮化進程的重要公共政策的組成部分，是國家為糾正市場失效，彌補市場的缺陷，保護社會公共利益不受到市場消極面沖擊而進行有效干預的重要手段之一。因此，城鄉規劃一方面需要維護市場秩序，支持正當的利益追求，另一方面則需要承擔起合理配置公共資源、切實保障公共利益的責任。

針對我國城鎮化快速發展過程中的特點，城鄉規劃編制和管理的重點，應由確定開發建設項目轉變為對各類脆弱資源和公共利益的有效保護以及關鍵基礎設施的合理布局。在對綠地系統、歷史文化保護區和歷史街區、水系、道路交通、主要基礎設施和公共服務設施等內容進行嚴格界定的基礎上，實行強制性的規定，并且不得隨意修改和調整。同時，城鄉規劃應堅持以人為本的原則，以建設和諧社會為目標，維護社會公平、保障公共安全，協調好城鄉各項建設和城市公共利益之間的關系。城鄉空間布局和建設應在保證科學性與合理性的基礎上，尊重和保護居民的利益，防止大拆大建，解決好關系居民切身利益的人居環境問題，不斷提高人民群眾的生活質量。

（四）建立協同的行政體系，保障規劃的全面實施

建設完善的行政體系，關鍵是應當考慮“謀、斷、行、督”相分離的原則，避免出現將權力主體、責任主體、執行主體和監督主體集于一身的狀況，使承擔參謀、決策、執行和監督職能的機構之間既有分工，又互相制約。

通過城鄉規劃法律制度的建立，明確各級政府在組織編制和審批城鄉規劃、實施城鄉規劃方面的權力和責任，實現清晰的一級政府、一級事權。中央政府、省級政府、市、縣政府各自制定目標并各自擁有事權，在局部利益不得影響整體利益的前提下，地方各級政府在法定范圍內享有自主權。通過事權劃分，強化行政體系的職能建設，并通過體系化的建設，形成強有力的規劃行政管理體制。各級規劃事權有相應的責任和義務，各級規劃事權不應隨意下放。

規劃行政體系建設的另一個方面，就是要加強行政體系的執行力。在城鄉規劃開展的過程中，各級政府之間應加強相互合作，做到管理層次上的完全銜接。各級政府要在事權劃分的基礎上，對各自決定的執行負有監管的責任。針對上級政府對審批結果的實施缺乏有效監督，直接損害了規劃嚴肅性的情況，需要建立完善的監督制約制度和行政責任追究制度，應當建立上級政府向下級政府派駐城市規劃督察員的制度，依據法律、法規和上級政府批準的規劃對下級政府實施監督。這樣也有利于及時發現、制止違法違規行為，保證城鄉規劃更為有效的實施。

（五）提高城鄉規劃編制的科學性，引導城鎮化的健康發展

城鄉規劃制定制度與城鄉規劃技術法規體系要隨法律的完善進一步進行修改完善。首先，將全面建設小康社會的目標和科學發展觀、城鄉協調、可持續發展、建設和諧社會以及社會主義新農村建設等理念作為城鄉規劃體系建設的指導思想和具體行動的原則，并將這些理念具體落實到規劃控制的具體要素上；其次，要按照“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的要求，改進規劃編制工作方式，提高規劃編制的質量與水平；第三，要加強規劃的審查和審批制度，健全規劃決策機制，完善決策程序。針對當前地方政府自由裁量權過大等問題，推進地方各級城鄉規劃委員會制度的建立，增強規劃師的發言權和完善決策者責任追究制度；第四，加強對城鄉規劃的行業管理和建設，嚴格管理規劃編制機構，逐步實行職業規劃師制度，更應注意對規劃機構和人員參與城鄉規劃的行為進行規范；第五，推進先進的科學技術例如地理信息系統（GIS）、全球定位系統（GPS）、遙感（RS）等新技術在城鄉規劃中的運用，提高規劃編制工作中分析研究的準確性，加強對規劃實施的動態監測；第六，建立規劃公示和聽證會等制度，加大公眾參與城鄉規劃的力度，通過強化城鄉規劃的民主性來提高城鄉規劃的科學性；第七，進一步加強和完善地方人民代表大會及其常務委員會對規劃編制、實施的監督，保證城鄉規劃的全面、有效實施。

四、《城鄉規劃法》的意義和具體實施辦法分析

《城鄉規劃法》于2008年1月1日正式實施。該法是新時期落實科學發展觀的一部重要法律，它的頒布實施，對統籌城鄉建設和發展，確立科學的規劃體系和嚴格的規劃實施制度，有著十分重要的意義。

(一)《城鄉規劃法》頒布實施的意義和作用

貫徹《城鄉規劃法》的意義主要體現在三個方面：

一是落實科學發展觀、建設和諧社會的要求。黨的十七大報告指出：“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧”?！冻青l規劃法》規定編制和實施城鄉規劃必須遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，也就是說城鄉規劃工作必須貫徹和落實科學發展，實現協調城鄉空間合理布局，改善人居環境，促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展。貫徹實施《城鄉規劃法》，就是要按照城鄉統籌，協調發展的要求，科學布局，合理配置有利于城鄉發展的各種資源，為城鄉之間、縣（市）區域之間、經濟與社會之間的優勢互補創造更好的條件和環境，促進城鄉經濟和社會的全面可持續發展。

二是履行政府職責的要求。城鄉一體化發展的進程加快，迫切要求政府提供與城鄉經濟社會發展相適應的社會公共需要，如城市空間布局、道路、交通、環境保護、綠化、文化體育、教育、衛生、水、電、氣的安全供應等。因此，貫徹實施《城鄉規劃法》，一定要從民生民意的角度思考城鄉規劃管理工作，通過依法實施城鄉規劃管理，滿足城鄉人民的公共需求，充分保護人民的公共利益，實施還權于民，為人民提供全面的公共服務，認真履行政府的職責。

三是依法行政的要求。《城鄉規劃法》是在總結原《城市規劃法》和《村莊集鎮規劃建設管理條例》實施經驗的基礎上，結合我國現有規劃管理實際和社會發展的需求頒布的，是城鄉規劃管理工作的法律依據，要求城鄉規劃主管部門要嚴格依法行政，限制行政自由裁量權，加強了人大、上級機關和人民群眾對規劃部門的監督，強調社會公眾充分享有城市規劃知情權、參與權和監督權，這些方面的規定，是《城鄉規劃法》的新內容和特點。

（二）落實《城鄉規劃法》的理念和方法創新

21世紀是城市的世紀，也是生態的世紀。城市生態化是歷史發展的必然選擇，生態規劃和城市規劃的結合勢在必行。落實《城鄉規劃法》重點在于理念和方法創新，其中生態學理念的培養和新的規劃方法的引入至關重要。

一是要深刻理解《城鄉規劃法》的立法意圖。通過以規劃為龍頭的一系列相關手段，實現城鄉統籌協調發展，是未來五到十年我國落實科學發展觀的重要領域之一?！冻青l規劃法》最具里程碑意義的是關于城市、鎮總體規劃中“禁止、限制和適宜建設的地域范圍”的內容。隨著城市化的加快和城市類型（基于功能分化）的迅速增加，城市與自然環境的矛盾日益突出。城市的擴展過程成為自然環境變為人工環境的過程，城市成為人類改造自然最為徹底的地方，城市發展對環境的負面效應也越來越得到關注。重新認知城市生態關系引發理念創新，而規劃方法、建設方法和工程措施的創新更成為通向理想城市的必由之路。特別是隨著城市科學的發展，人們對城市的認識輪廓越來越清晰，城市生態學理論的應用逐步得以普及?！冻青l規劃法》的立法意圖的本質，實質是人與自然生態的和諧發展。實現生態規劃和城市規劃的有機銜接，這樣，城市的理性發展是有望達成的。

二是城市規劃要強調以人為本。認真分析城市規劃的各個層次和階段，城市規劃對經濟和社會生態的關注是充分的，如傳承歷史文脈和地區文化特性，城市規劃中的歷史文化名城保護規劃和相關規劃都對此給予了充分研究和落實，并將這些理念從城市擴展到鄉鎮和村落。但城市規劃中對自然生態的關注多停留在景觀和環境保護層面，如對建筑周邊的綠化建設給予了較多關注，景觀設計中雖然強調對諸要素的考慮放在人與自然相互作用的前提下，也提出了人與自然和諧共處，但主要強調綠化的景觀效果。但實踐中也出現了忘記滿足人類生存和發展需求的根本目的而盲目追求土地開發利益的傾向,而且城市規劃成為這樣的短期逐利行為的幫兇,使區域生態承載能力超負荷運轉。另外，城市盲目地陶醉于單純地利用現代技術或建筑藝術創造“奇、大、怪”建筑或構筑物，使城市人居環境對人的生理和心理產生負面影響,造成人們在收獲財富的同時損害了身心健康。因此，要從非建設用地入手進行城市規劃，就是從自然要素的規律出發，分析其發展演變規律，在此基礎上確定人類如何進行社會經濟生產和生活，有效地開發、利用、保護這些自然資源要素，促進社會經濟和生態環境的協調發展。實現了規劃師與決策者們從“想建什么”到“不該建什么”的思維模式的轉變，使得城市生態系統的完整性得以保障，最終使得整個區域和城市實現可持續發展。

（三）推進《城鄉規劃法》貫徹落實的具體舉措

《城鄉規劃法》的實施，標志著我國正打破建立在城鄉二元結構上的規劃管理制度,進入城鄉一體規劃發展新時代，也為強化城鄉規劃工作帶來了新的機遇?，F以永州市為例，具體探討《城鄉規劃法》的具體操作辦法。

永州市位于湖南省南部，五嶺北麓，湘江上游，東與湖南郴州相接，西與廣西桂林毗鄰，南與廣東清遠接壤，北與湖南衡陽、邵陽交界。1995年11月，經國務院批準，撤銷零陵地區，設立地級永州市。永州現轄九縣兩區，總面積2．24萬平方公里，人口570萬。近年來，永州立足原有基礎，充分發揮區位優勢、資源優勢和生態優勢，實施開放帶動戰略，堅持以開放促開發，經濟社會發展取得長足進步。農業以100萬畝草場、100萬畝無公害蔬菜、100萬畝優質水果、100萬畝速生工業原料林四大基地建設為重點，突出精深加工，培育龍頭企業，打造綠色晶牌，形成了頗有特色的高效農業基地。工業快速發展，汽車、卷煙、醫藥、食品、建材、造紙成為托起永州現代工業的六大支柱，中心城市轄零陵、冷水灘兩個區，城鄉一體化發展加速，2007年實現GDP506.39億元9。根據《城鄉規劃》的有關規定和永州實際情況，針對當前規劃工作實際和存在的問題，建議重點強化三個方面的工作，以具體舉措完善《城鄉規劃法》的可操作性，形成實施制度，推進城鄉一體化發展。

1、高度重視城鄉規劃工作，加大規劃編制投入。市政府要加強對城鄉規劃法實施工作的領導，進一步完善城鄉規劃管理體系，加強對縣(市)、鎮、村的規劃管理網絡建設，重點要加強零、冷兩區規劃一體化建設和兩區城鄉全覆蓋工作。建議市財政要加大對城鄉規劃編制工作的經費投入，把城鄉規劃編制和管理經費納入財政預算，切實予以保證。大力提升規劃水平，中心城市重點抓好永州歷史文化名城各項詳細規劃的高水平編制，把中心城市建設成為城市特色鮮明、環境舒適優美、文化氣息濃郁的山水園林城市。

2、加強對城鄉規劃工作的領導，科學實施城鄉規劃管理。建議市政府按照“政府組織、部門合作、專家領銜、公眾參與、科學決策、依法實施”的方針，盡快出臺貫徹落實《城鄉規劃法》的具體實施意見，不斷提高規劃管理水平。一是政府組織。城鄉規劃編制、審批與修改，市政府及市、區規劃部門要切實發揮好“龍頭”作用，組織好城鄉規劃的編制與管理工作。二是部門合作。城鄉規劃是一項戰略性、綜合性極強的工作，需要各部門的配合與協作。各相關部門要積極編制本行業的發展規劃（包括研究確定行業發展目標、階段性計劃及實施措施）、專業規劃及專項規劃等，并納入城鄉發展總體規劃，使各類規劃相互銜接、相互協調。三是專家領銜。

9永州市統計局，《永州市統計年鑒》2007年，第1頁

城鄉規劃編制、研究與審查，應以城鄉規劃專家為主體，吸收相關領域的專家參與，發揮專家的作用，保證各項規劃成果的前瞻性與科學性。四是公眾參與。在城鄉規劃編制與實施過程中，要盡快建立規劃公示制度和社會聽證制度，深入了解民意，廣泛集中民智，不斷推進規劃決策的民主化，防止決策的隨意性。五是科學決策。規劃失誤是最大的失誤。政府有關部門要切實規范工作程序，按照法定程序組織評審、報批與備案，不斷提高規劃決策的科學化和法制化水平。六是依法實施。城鄉規劃管理部門要根據總體規劃和控制性詳細規劃，對建設項目實施批前、批后管理，制定《城鄉規劃法》責任追究辦法，依據《城鄉規劃法》對有關違法和不作為行為予以追究。

3、加大人才引進培養力度，為實施城鄉規劃提供智力保障。當前我市尤其是中心城市規劃專業人才短缺問題尤為突出，已成為規劃工作開展的制約因素。建議市政府制定加強城鄉規劃專業人才引進和培養的計劃，重點引進高層次、高水平的規劃專業人才。同時，要完善專業人才培養引進機制，改革教育培訓方式，采取聘請高層次專家學者專題講座，組織年輕人才到發達地區學習考察、掛職鍛煉，選送年輕人才到大專院校、科研機構深造等形式，提高培訓質量和層次。要強化實踐鍛煉，提倡和鼓勵專業人才到規劃工作的第一線去，到鄉鎮、農村去，切實解決好鄉鎮規劃工作“三無”卻“無機構、無人才、無經費”的突出問題。

名詞解釋

一、城市和鄉村

人類按照生產和生活需要而形成的集聚定居地點。按性質和人口規模，居民點分為城市和鄉村兩大類。我國《城市規劃法》所稱城市，是指國家按行政建制設立的直轄市、市、鎮。除城鎮以外的其它地區，統稱為鄉村。截至到2006年末我國有設市城市656個。

二、城鎮化

城鎮化是以農村人口比重下降和城鎮人口比重上升為表征，以產業結構從農業經濟向工業經濟、社會結構從農村社會構成向城鎮社會構成、人類聚居場所從農村空間形態向城鎮空間形態的轉化為本質的多元演進過程。

三、城鎮體系規劃

一定地域范圍內，以區域生產力合理布局和城鎮職能分工為依據，確定不同人口規模等級和職能分工的城鎮的分布和發展規劃。

四、城市規劃

城市規劃是對一定時期內城市的經濟和社會發展、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署、具體安排和實施管理。

1998年的《歐洲城市規劃協會章程》提出：城市規劃包括所有不同形式的開發和土地利用活動。它在所有不同的社會層次內、若干具有內在聯系的空間等級上（地區、農村、城郊、城市、都會、區域、國家乃至國際范圍）起作用。它在尊重個人權力的前提下，代表著公眾的共同利益，在不斷變化著的物質環境中，鼓勵、引導、加強、控制開發。

五、村莊與集鎮規劃

指農村集鎮和村莊的建設規劃。在中國，一般是根據縣的農業區劃、縣域規劃，按照村鎮經濟、社會發展和居民收入水平等狀況,對規劃期內的各項建設（包括住宅、公共建筑、生產性建筑以及給水排水、道路、綠化、電信等）進行全面布置。村鎮建設規劃的具體內容，因村鎮的性質、規模而異。一般情況下，村莊的建設規劃，主要是安排農民的宅基地和少量公共建筑。中心村的建設規劃，除布置建筑物外，還要安排必要的生活服務設施和簡易的公用工程設施。集鎮規模在1萬人以上的，其規劃內容基本上與小城市相似,但要較多地考慮為附近農業地區服務的職能。

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