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一、現狀解讀：農民工養老保險制度的現實考量

在我國城市化進程中，農民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個新興階層，其社會保障權益也同樣受到社會各方面的廣泛關注。2006年國務院發出《關于解決農民工問題的若干意見》，明確要求積極穩妥地解決農民工社會保障問題，逐步解決養老保障問題。于是，建立符合農民工特點的社會養老保險制度，不僅是農民工自身權益的直接訴求，更是各級政府需要迫切解決的問題。

(一)農民工的身份厘定

農民工一詞并不是一個正式的法律概念，學界和法對于農民工的內涵也沒有定論。在中國現代社會學辭典上，“農民工”是指擁有農業戶口、被人雇傭從事非農活動的農村人口。在我國現階段，農民工群體呈現以下特征：第一，身份雙重性。農民工持有農村戶口但在城市、鄉鎮企業工作，其主要收入來源已是非農業收入。這使得農民工處于城鎮與農村的邊緣狀態。第二，流動性。由于農民工與其工作單位基本沒有建立相對穩定的勞動關系，其工作會頻繁變動，他們中的絕大多數處在城市和農村間的雙向流動過程中。第三，年輕化。當前農民工隊伍日益呈現年輕化。一般來說，進城務工經商的主要是農村人口中的青壯年勞動力，其中30歲以下人口占農民工總數的51.14％，45歲以下的人口占到農民工總數的82.17％。第四，廉價性。農民工普遍文化層次比較低，社會地位比較低，他們不僅缺乏自我保護的能力和知識，也缺乏表達自己意見的機會和途徑，在城市中受到不平等地位對待，使農民工在城市獲取的工資收入水平遠低于城市居民。

由于農民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個尷尬的領域。據統計，中國農民工人數目前已達到1.3億，如果加上在鄉鎮企業打工的，目前農民工的總數應該是2.5億。但是，在這個2.5億龐大的群體中，建立擁有養老保險的卻不超過3,000萬人?？梢?，農民工養老保險制度的缺失嚴重侵害者農民工切身利益，已成為建設和諧社會的不和諧之音。

(二)農民工養老保險現狀剖析

1、農民工養老保險的現有政策。一方面，中央出臺了有關農民工社會養老保險的政策。2001年12月，勞動和社會保障部了《關于完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知》。按照《通知》規定，城鎮職工的社會養老保險，按照社會統籌和個人賬戶相結合的辦法由用人單位和個人共同繳費，當農民工達到退休年齡，并且累計繳費年限滿15年以上的可以按規定領取基本養老保險金。個人賬戶部分可以有條件的接續或轉移，也可以根據地方上的規定一次性支付給本人，但中央不允許城鎮職工的個人賬戶在退休以前支取，但允許農民工在退休以前一次性支付其個人賬戶的個人繳費部分，這實際上是不利于農民工養老的。但統籌部分必須達到退休年齡和繳足繳費年限后，方能獲得，否則就無法獲得。

另一方面，地方出臺了有關農民工養老保險的政策。各地方都對農民工養老保險出臺了相關政策，以北京、深圳為例進行闡述。2001年8月，北京市頒布了《北京市農民工養老保險暫行辦法》。北京農民工實行的是繳費籌資的非等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，分別為統籌部分和個人帳戶部分，而城鎮職工實行的是繳費籌資的等額養老金計劃與強制性個人養老儲蓄計劃的結合，兩者的區別在統籌部分，兩者都是高低收入者繳費的數額不同，高收入者繳費多，低收入者繳費少；但是他們退休以后存在差別，等額養老金計劃退休后所有職工領取的基礎養老金相同，而非等額養老金計劃退休后繳費多的領取得多，繳費少的領取得少，完全與繳費相關聯。2000年12月，深圳市頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例(修正)》，2002年7月頒布了《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例，若干實施規定》。深圳將所有參保對象分為本市戶籍員工和非本市戶籍員工兩部分，采取區別對待的地方保護主義政策。農民工自然是非本市戶籍員工的一部分。在繳費方法和基本養老金的發放方法上二者是相同的，但是有些細節性規定是不同的，如在繳費年限上的差別、在繳費年限不夠時本市戶籍員工和非本市戶籍員工是否享受一次性生活費的差別、不把非本市戶籍員工納入地方補充養老保險等。

2、農民工養老保險的現實狀況。農民工就業不穩定，流動性強，這與基本養老保險區域統籌存在矛盾，呈現出“一低一高”的局面。一方面，農民工參保率低。據調查，當前有80％的企業主不愿為農民工購買養老保險，83.2％的農民工自己也不愿購買養老保險，有90％以上的農民工根本就沒有買養老保險。由于農民工群體數量龐大，各地雖然都將農民工作為城鎮職工基本社會保險制度擴大覆蓋面的主要對象，但農民工參保率依然偏低，養老保險的總體參保率僅為15％，擁有養老保險的不會超過3,000萬人。這些進城務工人員年老后，屆時不想種田、沒有田種的老工人就會成為新的救濟對象。這不僅會加重國家財政負擔，而且將造成社會安全隱患。另一方面，農民工退保率高。據新華社2006年2月15日報道，福州市10多萬參加養老保險的農民工，累計“退?！边_4萬人次。據廣東報道，廣東東莞2005年有105萬人參加職工基本養老保險，但1年內就有40萬人“退保”，基本上都是外來務工者。勞動和社會保障部的調查顯示，目前我國農村勞動力進城務工者養老保險的平均退保率已達到40％。

二、利益訴求：解析農民工養老保險制度的應然性

(一)構建農民工養老保險制度的理念支撐

1、社會公平理念。《憲法》賦予所有勞動者的一項基本權利是在退休、失業、生病及喪失勞動力后基本生活得到保證。社會保障制度就是國家建立的為實現每一位勞動者的這一權利而進行的制度安排。這就意味著國家對包括農民工在內的所有勞動者都應提供相應的社會保障待遇，為農民提供與其他公民同等水平的社會公共服務，建立農村社會養老體系是政府的責任。亞里士多德認為公平就是窮人和富人“處于相同的地位，誰都不做對方的主宰”。比例是當時法哲學大師佩雷爾曼提出了“凡屬同一范疇的人應受同等待遇”的形式公平正義原則?？梢姡绞欠ㄓ篮愕膬r值命題。公平的意義就在于其保障社會和諧、高效運作所需的社會環境。但公平的內容也隨著時代的變遷而常新。21世紀的今天，社會公平已成為社會主義社會的核心價值理念，是社會主義優越性的重要體現。社會的公平與否，直接關系著民眾對政府的認同，關系著社會的和諧與穩定。養老保險作為收入再分配的一種重要形式，其功能是促進社會公平。但在中國，農民工作為一個防御風險能力更弱的群體，作為一個上繳各種稅費直接為國家財政作出巨大貢獻的群體，在生病、年老以及喪失勞動力后卻并沒有得到國家對城鎮人口同等程度的關懷。國家把大量的物力、財力投入到了城鎮社會保障建設，對農村的社會保障工作卻投入很少，形成了“城鄉分割”的社會保障格局。因此，在社會本為和實質公平的前提下，切實解決我國農民工的養老保險問題，具有非常重要的意義。

2、人權保障理念。人權有基本權利和非基本權利之分。從狹義上說，基本人權包括生存權、發展權、平等權和自由權。生存權和發展權是首要的人權，是人權概念的核心內容。生存權和發展權是人們求生存求發展的要求。馬克思主義認為，生存權是享受其他權利的前提和基礎，而發展權又是人的一項不可剝奪的權利。但由于我國當前二元化戶籍制度的剛性限制等多重因素，使得農民工養老保險政策存在偏見，其制度呈現缺失，也使得農民工無法得到與城市居民享受同等的待遇，因而其養老保險也就相應得不到保障，對農民工的生存權、發展權造成威脅。保障這些基本權利是對農民工作為人的價值和尊嚴的承認和尊重。面對數以億計的農民工群體的權利無法得到有效保障的現實，尤其是在我國加入WTO以后，勞動者權利保障必須引起足夠的重視和關注。

(二)構建農民工養老保險制度的應然考量

1、人口老齡化推進農民工養老保險制度的構建。

人口老齡化就是老年人口占總人口的比重不斷上升的過程，也是人口年齡結構老化的過程，是近代人口再生產過程中所出現的一種人口現象。我國老年人口規模大，老齡化發展迅速。我國人口老齡化開始于20世紀70年代初，老齡化速度逐漸加快，將在2020～2030年間迎來人口老齡化高峰期。又由于經濟發展水平和城鄉二元經濟結構的制約，政府和社會對養老資源的供給有限，這與養老的大需求量產生尖銳的矛盾。因此，構建一個專為農民工設計的系統有效的養老保險體系相當迫切。

2、農民工養老保險制度是實現農民工養老社會化的需要。

由于農產品經濟附加值和市場價格的降低，農村家庭規模的小型化，以及農民工低收入的現實，使得傳統養老方式的保障功能大大削弱。這樣，在自給自足、自我保障的模式無能為力的情況下，農民工養老社會化就成為惟一可行的道路。農民工養老社會化是農民工待遇和保障制度的組成部分之一，必然要伴隨和適應整個農民工制度體系和制度環境的變化與發展。因此，農民工社會養老保險制度的構建則成為實現農民工社會化的有效途徑。但農民工養老保險制度并非大道坦途，是一項艱巨而系統的工程。

3、建立農民工養老保險制度是實現城鎮化的可靠保證。

在城鎮化進程中，農民工開始放棄農業生產活動，主要依靠工薪收入生活，對土地依賴程度普遍較低。正由于農民工沒有納入社會保險體系，在面臨各種風險時，沒有任何社會保障的農民工往往只能自找出路或被迫重新從事農業生產。這些本來就是從農村向城鎮轉移的剩余勞動力，再回到土地，只會加重農村失業和其他社會問題，并延緩城鎮化進程。因此，建立農民工社會養老保險制度，將其納入新的社會保險體系，則是推進城鎮化最重要的制度保證。

4、建立農民工社會養老保險制度是解決“三農問題”的根本。

我國現有農村土地難以為包括現有農民工在內的所有農村人口提供良好的保障，甚至無法保障全體農村人口的溫飽生活。實施城鎮化戰略，減少農民，使大批農村勞動力主動放棄土地這一根本依托而走進城鎮、走進工廠，通過建立適合農民工特點的社會養老保險制度，促進農民工率先完成從傳統土地保障到現代社會保障的過渡，解除農民工的后顧之憂，推進農業規模經營，有利于加快城鎮化和農村現代化進程，為有效解決“三農問題”創造寬松的環境，更有利于實現擴大內需，加快經濟社會發展的戰略目標。

三、制度磨合：農民工養老保險制度的現行模式剖析

(一)實踐評估一國內三種典型養老保險模式之績效評價

目前，由于我國沒有專門的農民工養老保險制度，農民工如何參加養老保險很大程度上取決于各地政策。然而，各地關于農民工養老保險的探索尚無一個成熟的模式，在維護農民工切身權益上還存在紕漏和缺陷，有必要對典型地區的農民工養老保險模式進行可行性分析。

1、綜合保險模式。綜合保險模式在上海、成都都有實行，是指與商業保險公司合作，為農民工建立一套獨立的制度，包括養老、工傷、住院醫療三項保險，以社會統籌為基本模式，衣民工個人不繳費，由單位按上年度所在城市職工平均工資60％的12.5％(其中7％為養老補貼)繳納，費率僅為城鎮職工的1／4，為農民工提供企業所在城市居民最低生活保障水平的基本保障。農民工返鄉時可以隨同帶走一份商業保險同，由商業保險公司按照合同履行商業賠付義務。綜合保險模式的出現適應了農民工收入水平較低的特點，強調了醫療和工傷保險，為工傷事故發生較頻繁、收入微薄的農民工提供了保障。但保障水平也較低，而且農民工返鄉后，由于這種方式與城鎮養老保險模式差異較大，兩者銜接形成壁壘。此外，該模式下的繳費比例與本地居民相差懸殊，難以給農民工的市民待遇，更難以實現將來的社會保險省級統籌甚至全國統籌。

2、“統一納入”模式。該模式是以建立全社會統一的社會養老保險制度為出發點，將農民工完全按現行城鎮養老保險制度納入，要求養老、醫療、工傷、失業、生育五大險種“捆綁”在一起參加，實行同等繳費、享受同等待遇。2000年12月深圳市出臺的《深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例》就把在特區內企業工作的外來員工的養老保險納入當地城鎮企業職工的基本養老保險制度。“統一納入”的社保制度雖避免了一次性支付基本養老金的弊端，但如“員工的月工資總額低于本市上年度城鎮職工月平均工資60％的，按本市上年度城鎮職工月平均工資60％計征養老保險費”，對于每月收入甚微的農民工而言，這無疑是一筆沉重的負擔。而且同樣未能將農民工的高流動性實際考慮在內，一方面養老待遇要繳夠15年且幾十年以后才能領取，另一方面養老保險關系不能轉移，農民工返鄉只能選擇退保，終結養老保險關系，這不僅難以真正維護農民工養老保險權益，而且企業反映強烈。

3、“雙低”模式。該模式將農民工納入城鎮職工養老保險體系中，但與城鎮職工養老保險又略有差別。最為典型的就是所謂的“雙低模式”，如2003年7月浙江省頒布的《關于完善職工基本養老保險“低門檻準入，低標準享受”辦法的意見》中規定，農民工參加統一的城鎮企業職工社會保險，參保企業和個人的繳費比例下降到12％和4％。盡管“雙低”模式具有一定的合理性，但其在各地的政策實踐上卻千差萬別，是一種在繳費基數、繳費比例、領取待遇的標準上都缺乏統一性、可持續性的制度模式。

(二)經驗移植：國外土地轉讓制度對我國農民工養老保險制度啟示

對于養老保險而言，農村土地轉讓制度的限制成為農民工和城鎮職工實行統一的養老保險制度待遇一大障礙。一些國家在把農民納入社會保障體系時，用現代社會保障替代土地保障的做法，值得借鑒。在資本主義發展的歷史進程中，許多人多地少的國家向農民提供社會保障制度以鼓勵農民提早退體、促使農民在退體后自愿轉讓土地、促進土地集中。我國應借鑒國外經驗，深化農村土地轉讓制度改革。

一方面，日本1971年實施農民年金基金制度。農民年金分老齡年金和經營權移讓年金。經營權轉讓是享受經營權移讓年金的條件，日本農民要想獲取經營權移讓年金，必須在60～65歲期間實際轉移了農地經營權；而且國家為鼓勵農地從老一代向年輕一代轉移，規定經營權移讓年金金額的一半由國庫提供，自1991年起，又有追加。同時，農民年金基金除了辦理農民年金業務外，還采取多種辦法，促進農地流動。

另一方面，法國對放棄耕地的老年農民給予補助，為農民養老提供了一定的補充保障。為防止土地因繼承而細化，1962年，法國立法設立“調整農業結構社會行動基金”，作為對65歲以上領取退體金的人放棄經營農業的補助，平均每人每年可得1500法郎。那些已經領取退體金但仍在從事耕作的老年農民不能享受補助，以鼓勵他們將土地轉讓出去。20世紀70年代后，對60-65歲接近退體的農民也發放“非退體者的補助金”，鼓勵他們在達到退體年齡前的幾年交出土地。法國對于那些轉移了土地的老年農民，發放額外的養老金補助。

由于我國和國外國情的差別，立足我國，可以在把農民納入社會養老保險體制的同時，注重建立社會養老保障與土地保障之間的替代關系，強迫或誘導已經被納入社會養老保險體制的農民放棄土地保障，從而促進農地轉讓，防止土地細碎化。

四、模式回應：彈性養老保險制度的良性構建

(一)現行農民工養老保險制度的實然困境

社會養老保險之所以無法提高農民工的積極性，關鍵是現行制度與農民工特點不相適應。其一，各地農民工養老保險政策不統一。國家雖然對農民工養老保險有一些原則性的規定，但目前在各地范圍內政策缺乏統一有效的法律和法規政策指導，使得各地在制度設計、機構建立、基金管理等方面支出較大，制度成本相當高。其二，農民工養老保險關系轉接困難。現階段社會養老保險基金區域統籌政策與農民工跨省區流動存在著尖銳的矛盾。一方面，要求農民工必須在某地固定工作15年方能按月領取養老金，這種累計繳費15年的門檻難以逾越。另一方面又規定與企業終止勞動合同時，經本人申請可以一次性退回其養老保險個人賬戶中的個人繳費部分，終結養老保險關系。因而促成很多農民工基本上采取每年一次或分次退保的辦法，將其個人賬戶資金取出用于當期的消費，卻使得被計入統籌基金的那部分單位繳納的費用留在當地，使退保的農民工失去享受統籌基金的權力，使得農民工即使參加社會養老保險也很難享受老有所養的待遇。其三，農民工養老保險繳費金額過高。對社會養老保險繳費率偏高的有關規定也給農民工參加社會養老保險帶來較大的困難。所以相對于農民工的低收入來說，較高的費率也造成了農民工社會養老保險的參保率低下。

(二)彈性養老保險制度的優勢所在

彈性養老保險制度較當前城鎮養老保險制度更為符合農民工的身份特殊性，也更能切合農民工自身的利益，保障其合法權益的實現。一是費率適度性。彈性養老保險制度是根據不同承受能力制定相應的彈性區間，適合不同的收入狀況。彈性的繳費標準，可以滿足農民工這一低收入、高流動群體對養老保險的基本需求。二是操作靈活性。采用全國統一的個人賬戶，又以專項調劑基金賬戶作為財政補貼的重要形式，既可適應農民工低收入、高流動的特點，使制度簡便易行、便于操作、保障水平適度。三是權益透明性。采用完全儲備積累的個人賬戶，權益可累計計算，透明度高。一方面有利于調動參保人的積極性；另一方面，有利于保險關系的跨地區轉移和接續，利于制度的進一步推廣。四是制度并存性。彈性養老保險制度是與城鎮養老保險制度相銜接的。由于現在農民工群體數量龐大，其中參保人參保率卻極低。建立與現行城鎮職工基本保險制度相銜接的彈性養老保險制度，對社會和政治影響較小，改革的機會成本較大。五是身份確定性。彈性養老保險制度的建立有利于加快城鎮化進程，促使農民轉化為市民，而且對“三農問題”解決也開辟了一條新路經。建立適合農民工等參保人特點的社會保障制度，是降低農民工城鎮化成本，為農民工城鎮化提供制度保障的有效政策措施。

(三)彈性養老保險制度的制度設計

從我國城鎮化的實際出發，制定與城鎮養老保險制度相銜接又適合農民工特點的“低門檻準入、低標準享受、職工可選擇、制度可銜接”的彈性養老保險制度。該制度主要針對非正規就業的農民工，即從事非農產業的農村戶籍勞動者、不具備加入城鎮職工基本養老保險制度的城鎮居民和小城鎮農轉非人員。

在賬戶設立上，統一個人帳戶，實行分類管理。彈性養老保險制度按參保人身份證號碼在中國農業銀行建立全國統一的實名個人賬戶，實行繳費確定型的完全儲備積累的制度模式。政府對農民工實行分類管理。外地農民工只建立個人賬戶；本地農民工在建立個人賬戶的同時，有條件的地區可以為其繳費提供一定的財政補貼，按實際繳費時間及時累計，按略高于銀行存款利率分段計息的同時，將高于計息標準的收益計入政府待遇調整專項調劑基金賬戶，主要用于養老金待遇的調整和長壽者養老金的缺口。而且，養老保險費用的繳納主體是用人單位和農民工的共同行為，以企業繳費為主，對于無用人單位的農民工則由個人繳費。

在繳費標準上，降低準入門檻，合理繳費標準。彈性養老保險制度遵循低費率，廣覆蓋的原則，降低準入門檻，合理確定繳費標準。建立繳費增長機制。在全國統一的基本制度框架下，繳費基數、費率或繳費額可規定在一定的范圍予以選擇。彈性的繳費標準可根據不同年齡階段、不同經濟發展時期、不同區域發展水平等的差異，對賬戶累積額規定較大的彈性空間，將單位和個人繳費全部記入個人賬戶，明確所有權，賬戶可隨人員流動做相應轉移。這種彈性規定比較適合農民工收入偏低、流動性強等特點。在用人單位必須強制參保的前提下，農民工可在城鎮養老保險制度和彈性養老保險制度之間根據自己的承受能力自由選擇不同的制度和不同的繳費標準，可自由選擇在輸出地或輸入地繳費，也可自由選擇按年、季、月繳費。這樣的彈性設計，有利于不同地區、不同群體、不同個人的參保，具有廣泛的適應性和可操作性。

在繳費方式及領取上，明確繳費機構，確定領取年齡。用人單位和無用人單位的農民工應當自辦理農民工養老保險登記手續當月起，向登記地經辦機構繳納養老保險費。對于參保農民工開設的個人養老金賬戶，農民工到達領取年齡后，按照城鎮企業職工基本養老保險個人賬戶計發辦法計算養老金待遇，按月發放養老金。在農民工到達領取年齡前予以鎖定，只能存儲養老金，不能領取。但在養老金待遇達到個人賬戶積累總額的一定比例時，可提前或者推遲一定年限領取養老金，但沒提前一年減發一定比例的養老金，每推遲一年增發相同比例的養老金。此外，在堅持不允許退保的原則下，允許農民工在發生危及生命的重大疾病難以支付醫療費、部分或全部喪失勞動能力以及遇到其他突發意外事件造成家庭生活嚴重困難的，提供有效證明材料，經社會保險管理機構審核，可以借支部分或全部保險費積累余額。

在保險關系轉移、接續上，統一轉接管理，靈活轉接方式。政府把農民工的社會保險管理統一納入“金保工程”建設，給每個農民工發放社保卡，利用現代信息技術保證農民工在各地的繳費最后都集中在領取地，并建立資金結算系統，切實解決跨地區社會保險關系和資金的轉移、接續問題，并最終實現社會保險權益的可轉移、可查詢。農民工轉移時，個人賬戶的全部資金和不少于半數的調劑金隨農民工本人一起轉移；參加城鎮養老保險的農民工，如果繳費不足15年返回農村或跨統籌地區轉移時，應將絕對比例的統籌資金隨個人賬戶轉移，轉入城鎮企業就業的應接續養老保險關系并連續計算繳費年限；轉入農村地區的，可并入或新建農村社會養老保險個人賬戶。摘要：建立適合農民工特點的養老保險制度，既是維護農民工應有的權益，也是維護社會公平、保障人權的題中之義，它更是構建和諧社會不容忽視的重要內容?；谵r民工的特殊身份，對農民工養老保險現狀進行剖析，從社會公平和人權保障的理論視角及實然意義分析了構建農民工養老保險制度的必要性，進而通過國外制度的借鑒和國內實踐模式的評估，最終提出農民工彈性養老保險制度的構建模式。

關鍵詞：農民工彈性養老保險制度社會公平人權績效評價