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論文關鍵詞：基層公務員政府改革層級組織

論文摘要：在政府運作過程中，基層公務員作為一個特殊群體，與其他層級的公務員有很大的不同。對基層公務員的定位、基層公務員的功能特質、基層公務員與現代政府運作的關系、當前政府改革對基層公務員的沖擊和基層公務員功能發揮途徑的重塑等問題，要給予必要的關注和研究。

二十世紀八十年代以來，中國經濟體制改革不斷深入，經濟發展成就舉世舉目，與之相適應的政治體制改革也隨之前進，以推行公務員為主要內容的人事改革就是一個重要標志。政府要實現現代化，就必須建立公務員制度，因為公務員制度體現著現代政府的基本特征。但在眾多介紹公務員制度和改革的論述中，多數是將公務員作為一個整體來加以研究，至于具體的某個層級卻很少有人提及。而在政府組織的實際運作過程中，公務員各個層級所處地位和功能發揮顯然不同。在各層級當中，基層公務員由于其位居底層，有著屬于這一群體的特殊地位和功能，本文試著就這一問題做一些初步的探討。

一、基層公務員的定位

從結構的角度說，基層是指在一個嚴密的組織形態中，相對于中層與高層的層級，在整個組織的層級中，基層不僅是指組織結構的基礎，也是中層與高層的支持力量。從整個政府體制的角度來看，則基層的內涵除了是形成個別機關的要素以外，更代表著不同的政府層級，如縣鄉兩級在整個政府架構中，是相對于中央省市政府的基層。所以，基層公務員便同時具有以下兩個意義：

1單一政府機關或機構中位于較低層級的公務員；

2中央與地方政府體系中的下級地方政府中的公務員。限于篇幅，本文著重敘述的主要是基于前一定義的基層公務員，即單一政府機關或機構中位于較低層級的公務員的功能特質及其與政府運作的互動關系。但有一點要說明，不論基于何種角度，上述基層均代表一種相對而非絕對的概念，如鄉、鎮對于省市是基層，但對于村鄰而言，卻又是領導者。

二、基層公務員的功能作用

基層除了是組織結構的一種類型以外，其更代表特定的業務分工與功能。因為，職位是一定的職權和相應的責任的集合體，職位是客觀存在的，不是主管產物，職位是以事為中心來設置的，不會“因人設位”。所以，公務員暫行條例規定，國家公務員的級別，按照所任職務及所在職位的責任大小、工作難易成度以及國家公務員的德才表現、工作實績和工作經歷確立。

服從上級指揮與履行本身職責是基層公務員的法定義務。基層人員對組織的最大貢獻在于，盡可能發揮能力，并以最有效率、失誤最少的方式來忠實執行上級所交付的任務。作為管理者，要促使其對這些目標、任務的認真遵守與執行，進而有利于在上級的領導下發揮最佳的功能。

但如從機關運作的層面來看，基層公務員卻可以擁有相當廣泛的功能發揮空間。在權責功能及職位定位上都有其特殊性。首先，基于職位性質而言，基層公務員雖然位處底層，但其不僅在身份上與其他基層公務員受到同等的保障，同時行使各項職權也須具有法定的依據。國家公務員暫行條例規定：國家公務員非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分，獲得履行職責所應有的權力，對國家行政機關及其領導人員的工作有權利提出批評與建議。可見，基層公務員行事基本取決于法定權責，而非上級的安排和規劃，只要不觸及法令規定，與其他層級公務員一樣，均有權代表政府履行特定職責，在必要的情形下，也不必然接受上級的指揮。

其次，基層公務員除了原有職責外，更是政府與民間接觸的中介，一方面高層或中層管理者借以實現各種決策目標，另一方面外界對政府的意見與反應也常由其接受，他們不僅是民眾訊息的接受者，也是政府政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府，基層公務員均是各項政策與決定的最終執行者，他們不僅要采取措施落實特定施政目標，更要將該施政內容詳細地向民眾加以詮釋。

概括地說，在政府運作過程中，基層公務員接受來自于上層人員或機關影響外，也有主動發揮自身影響力的潛力與空間，甚至于基層人員本身即是整個政府運作過程中的重要變數。然而其在正式的權力關系中，他們顯然被設計成“受命執行”的角色，在缺乏正式權力的基礎上，如何處理基層公務員法定職責與實際工作上權力的落差，很值得探討。

三、基層公務員與現代政府運作的關系

在政府組織內部的管理過程中，基層公務員職責、地位和運作方式或許有別于其他層級，但如將基層公務員單純簡化為決策落實過程中的一種被動的工具，則是對其作用的嚴重低估，實際上，基層公務員對政府內部管理和外在環境都有相當的影響。

1.對政府內部管理的影響

有人認為，基層公務員因為既無權制定政策，也不能整合組織的不同機構，故其最重要的管理目標在于“完成既定工作”。如果從層級分工的角度看，這很正確，但如果考慮到前述公務員職位特質和其影響時，便會覺得有所不妥。

因為在法定地位上，上層主管不僅不能任意指揮命令，更有可能的是，需要盡量維護基層公務員的獨立性，以利于忠實執行各項指定權責。將基層看作是“附屬品”的觀念不僅扭曲基層公務員在機關中應有的地位，也違背了民主政治中多元參與的原則。如果基層公務員非常熟悉本身業務或具備獨到見解與經驗，相信其對組織業務的推動就必然具備重要助力。盡管基層公務員職責內容是以執行或操作為主，但這并非單純或機械式的，仍然充滿高度的復雜性與動態性，官僚組織中政治力量的影響是沒有層級分別的。

2.對政府的外在環境的影響

在法制上基層公務員雖然接受來自于機關內外的監督制衡，并且處在高度層級機制的官僚體系中，功能地位似乎相對無關緊要，然而實際上基層公務員對組織外在環境的影響是全面而深入的。

（1）不同政府層級在事實上代表不同階層與利益思考。基層公務員也因此必須在不同因素間進行權衡，不論是機關內部的基層公務員還是基層政府機關，均有一定地位與權責，所以可能因為特殊的利益思考抗拒來自上級的指揮命令。國家公務員對于行政機關及其領導人侵犯其合法權益的行為，可向上級行政監察機關提出控告。對此，政府應制定透明而能為各方所能接受的組織運作規范，來作為區隔基層公務員與其他層級或團體的依據，并作為解決與仲裁的機制。

（2）雖然分權制衡是重要的基本原則，然而隨著環境復雜化與專業分工日益精細，使實際執行特定業務的基層公務員或基層政府機關較其他人員或機構更了解業務的細節，連帶的也更享有對外業務的主導權，他們也可能通過操控議程建立私利聯盟，預先透露業務內容等方式來影響特定政策或決策的內容。基層公務員的行事可說是經歷、人口性質、技術沖動、專業素養等多種因素互動的結果，并不是層級間的獎懲機制所能限制的。

四、當前政府改革對基層公務員的沖擊

從80年代開始，各國政府為應對內外環境快速變化的沖擊，都積極推動行政改革，以提升政府運作的效能與效率，回應內外變化。面對“政府失靈”紛紛師法企業，創建“企業型政府”就是一例。在政府改革過程中，基層公務員是重要的利害關系人，而且往往其本身也成了“被改革”的對象，這形成了一個二難局面：改革過程或內容可能影響其本身權益，但由于地位限制卻無法參與決策，但如積極達成組織目標，卻可能因此沖擊自己在整個組織中的權益與地位，同時對整個政府本身也有不良的影響。

1.政府功能調整對基層公務員的沖擊

從宏觀角度看，上層決策者當然可制定各種改變政府功能的決策，然而當基層公務員執行上級要求時，其原有思維、既得利益也將會隨之而改變，如果基層人員的思維與利益調整和改革的要求與步伐相一致，那么改革將會十分順利，但如果傳統思維與既得利益難以調整，那么上級的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內容十分明確，也不必然意味著基層人員愿意配合，特別當政策內容可能涉及利益沖突時，更是如此。

從微觀角度看，從機關整體或決策高層而言，改革工作可能是勢在必行，然而對于基層公務員來說，改革卻可能意味著失業、工作習慣的改變和工作關系的重塑等，而如果忽略這些細節來思考，表面上成功的革新也可能終將失敗。可見，功能調整在實際施行上必將對基層公務員形成某種程度的沖擊。

2.政府目標調整對基層公務員的沖擊

政府再造的最終意義不外是將未來政府施政的目標，重新定位于“精簡”、“效能與效率”等上面，除了達成這些目標的策略或過程會對基層公務員形成沖擊，政府重構目標本身就是對基層公務員功能與地位的高度挑戰。以“精簡”為例，當各國政府為減少運作成本推動組織精簡時，基層公務員或政府基層經常成為被淘汰、遣散和重組的對象，這種做法對達成政府整體效率的提升或許是必然地選擇，但對于基層公務員而言，則是工作權益和既得利益的重大變動，在沒有任何承諾和保障的情況下，要求基層公務員“忠實”達成目標實屬緣木求魚。

五、基層公務員功能發揮途徑的重塑

在上面的分析中，基層公務員似乎成了現在政府改革的“麻煩制造者”，但就改革成效的取得是建立在各團體與個人共同合作的基礎上來看，對于基層公務員采取負面評價并無助問題的解決。實際上，官僚組織內部各層級間的影響并非是“零和”博弈，即上級基于職權雖可要求下級服從，但下級仍然可以以其他管道影響上級。高層管理者習慣于要求所屬依照上級策略規劃架構行事，想當然的責成下屬機構和階層有效達成變革的使命，而一旦組織成員對變革有所抗拒和抱怨，就武斷的認為下屬組織成員忠誠度不足，甚至認為這是部屬背叛的行為，高層管理者在面臨變革的過程中是存有自我孤立的傾向的。而在法理規定和政府實際運行中，現代國家中基層公務員只是受到制度限制（constrain），但卻不受制度限定(detemaine)，也就是說在基本地位與使命范圍內，基層公務員擁有主體性與主動性來影響權力。他們應被視為與決策者、機關團體或個人相對等的主體，不能忽視他們的存在，他們并非僅為決策過程的“配合條件”。

事實上，基層公務員在改革中可能產生的抗拒，并非來自變革本身，而是起因于變革對他們的需要和利益所構成的威脅。很多情況下，他們既無法獲得上層的支持，遭受推動變革不力的誤解和責難，其他層級的人員也不相信他們是以機構的最大利益來考量，在這種上下齊發的壓力下，難免表現出一些非理性的行為。于是，如何使基層公務員優先掌握變革所需的知識與資訊，并激發他們勇于接受挑戰以及對于改革所需的認同，將是保證改革順利進行的先決條件。如果基層公務員在利益受到重視，并能參與政策的情形下，他們將更愿意貢獻本身技能與實務經驗，與高層關系也有望從“消極配合”轉變為“積極合作”。

六、小結

在今天的政府運作中，基層公務員雖不是最重要的層級，但絕對不是可以忽視的層級。由于其擁有最終的執行權，經常直接參與外界因素互動，故基層公務員即使不參加政策制定，但卻可以對政策發揮起到“促成”或“作梗”的作用或影響。在政府積極推動各項再造工作的情況下，基層公務員的配合意愿與推動結果，有可能完全改變革新的內涵與成效。

參考文獻：

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