導語：行政生態學研究述評及其對我國行政改革的啟發一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一

行政生態學是以生態學理論和方法研究行政管理與其周圍環境的一門科學。它主要研究各個國家的社會文化和歷史傳統等因素對公共行政的影響以及公共行政對該國社會變遷與發展的影響。最早把行政問題與其外部環境聯系起來進行研究的是美國哈佛大學教授高斯。他于1936年發表的《美國社會與公共行政》一文指出行政環境與行政管理有密切關系。1945年后他在塞拉馬大學作了一系列講演，詳盡闡述了運用生態學方法研究行政管理的問題。1947年他發表了《政府生態學》一書，再次強調外部環境對行政管理的作用，正式把生態學一詞引入行政學研究領域。但遺憾的是高斯的理論在當時沒有引起理論界的重視。

二次世界大戰后，出現了一批新的民族國家。西方世界在對他們進行經濟援助的同時，也提供了政治“援助”——按照西方的模式，幫助這些國家建立起一套“西化”的行政制度。西方的行政體制、行政方法、行政技術以及文官制度等在這些國家迅速建立起來。但不久以后人們便發現：在西方國家行之有效的這些制度在發展中國家收效甚微，以至于毫無功效。這一現象引發了西方學者的思考。1961年，美國夏威夷大學教授弗雷得·雷各斯（FredW·Riggs）發表了《行政生態學》一書，運用生態學的理論與方法，研究發展中國家的行政問題。他的研究在行政學理論領域發生重大影響，使行政生態學成為一門新的、系統的學科，并且標志著只在行政系統內部研究行政管理的時代的結束。

雷各斯在行政生態學研究上取得的理論成果可以概述為以下三個部分。

一、根據社會形態的不同提出了有名的行政類型分類理論。雷各斯認為，人類歷史上存在著三種基本社會形態，即傳統的農業社會、過渡社會、現代工業化社會，每一種社會形態都各有其獨特的生態環境。他運用“結構功能分析法”和物理學上“光譜分析”的概念，對世界各國行政生態背景進行分析研究，提出了與這三種社會形態相適應的三種行政類型：

與農業社會相適應的是融合型行政模式（FusedModel）。在農業社會中社會結構是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一樣。它以農業為經濟基礎，沒有明確、細致的社會分工，與之相適應，行政行為與其他行為，如政治行為、立法行為、司法行為、戰爭行為等是混雜一起的，沒有專業化的行政機構，因而行政效率低下。其權力來自君主，官吏來自特殊階層，實行世卿世祿制度；政府與民眾溝通很少，官僚職位重于政府政策，行政風范帶有濃厚的親屬主義色彩。

與現代工業化相適應的是衍射型行政模式（DiffractedModel）。白光經過棱柱體的折射后，衍射為紅橙黃綠青藍紫七色光，這如同現代工業化社會，整個社會有著明確的、細致的分工，故政府職能也是明確的，有著分工極細的行政機構，執行著不同的行政職能，講求行政效率與科學性。民眾與政府溝通較多，有影響政府決策的渠道；行政風范體現平等主義、成就取向。

與過渡社會相適應的是棱柱型行政模式（PrismaticModel）。雷各斯將介于農業社會和現代化工業社會之間的社會形態成為過渡社會。由于其過渡性，故既保持著傳統社會的一些特征，又具有現代社會的一些因素。在行政方面，行政行為已經漸漸與其他社會行為區分開來，但還未完全分化；專業化的機構已經建立起來，但還不能正常運作，功能有限；行政過程仍受著各種傳統勢力的制約等等，因而行政效率低下。這種情形，如同光進入棱柱中的折射過程，所以可以稱為“棱柱型”模式。

二、通過對各國行政生態要素的分析，提煉出他認為最重要的五個要素，并對這些要素造成的影響進行了分析。雷各斯認為，影響一個國家行政的生態要素是多種多樣的，但其中最主要的有五個要素，即：經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統和政治構架。

雷各斯把經濟要素列為影響一國行政的第一位要素，認為一個國家的行政模式基本上由該國的經濟結構所決定的。他把社會經濟結構依社會類型分為三種：傳統農業社會中的“互惠－重配”結構，過渡社會中的“集市－有限市場”結構與現代化工業社會中的“市場－企業”結構。這三種經濟結構的市場化程度不同，因此對行政所造成的影響也就不同。市場化程度越高，行政管理中受傳統事物制約的程度就越低。

雷各斯注意到社會組織在不同社會形態中的不同作用。他把社會組織分為兩大類：一類是以血緣關系為紐帶結成的自然團體，如家庭、家族等；另一類是以利益關系為紐帶結成的人為團體，如教會、政黨、工會等，通稱為“社團”。在農業社會中和過渡社會中，家庭和家族在行政過程中發生著重要的作用，而在現代化工業社會中，社團則對政府和行政起著重要的作用。

第三個要素是溝通網，包括社會的文化水平、使用語言的狀況、社會輿論的力量，以及通訊和交通的狀況等使整個社會互相溝通的手段。他認為溝通網的狀況直接影響到一個社會的“動員性”（Mobilization）和“同化性”（assimilation）。所謂動員性指社會人口參加龐大的溝通網的程度，所謂同化性則指全社會人口對同一價值體系與目標等的認可程度。顯然，一個社會的溝通水平高，則容易在更多的問題上更快的達成共識。反之，政府在行政過程中就面臨著比較多的不同意見和麻煩。

第四個要素是符號系統，即社會政治符號系統，包括政治神話、政治法則和政治典章等。這些實際上就是關于政治意識和政治游戲規則的影響。他認為政治神話中包含一些直接影響著人民的政治意識。如在西方國家的政治傳說中更多的包含了主權在民、人生而平等、天賦人權等觀念，而在東方政治神話中更多的包含了君權神授等觀念。

秉承古德諾的政治－行政兩分思想，雷各斯認為政治與行政應該是分離的，政治領導行政，而行政則實現著政治的目標，這種關系決定了政治結構也是影響行政生態的一個重要因素。

雷各斯最后總結道，以上這五種要素之間不是互相孤立的，而是交叉作用、互相影響的，因此在實際考察中，情形是錯綜復雜的，既要注意單個分析這些重要因素，又要注意到彼此之間的互動性。

三、著重探討了發展中國家－過渡型社會的行政生態問題。雷各斯研究行政生態學的直接動因是發展中國家何以不能適應西方行政模式的問題，因此他在書中著重討論了發展中國家－過渡型社會的行政問題。他認為過渡型社會的行政屬于“棱柱型行政”，具有以下三個基本特征。

第一，異質性（heterogeneity），指在同一個社會中同時存在不同的行政制度、行政行為和行政風范，既有農業社會的，也有工業社會的，從而出現極不調和的現象。如在中央政府部門設置齊全，管理設施先進，而在一些邊遠地區卻根本沒有行政機構，依靠宗教組織、家族組織維持秩序。在人事上表現為優秀人才因為家族背景等原因不能進入政府機構加入政治精英集團，而導致他們的反精英行為。

第二，形式主義（formalism），“應然”與“實然”不相符，理論與實際相脫節。在過渡社會中，國家雖然有著完整的法律制度，但實際上起不到約束和規范作用，形同虛設，傳統的東西在實際上仍具有巨大的影響力。如許多國家憲法規定了議會制和內閣制，但軍人們常常會發動政變，憲法如同一堆廢紙。

第三，重疊性（overtapping），組織和結構上傳統的與現代的重疊存在。在過渡型社會中，行政機構不能發揮其應有功能時，就不得不由一些非行政組織，如家族、宗教團體、同鄉會等來完成其任務，這就造成了機構的重疊。這種機構重疊帶來的惡果是使合法機構的權威性喪失，受控于非法機構，使政府官員投靠非正式組織，為其服務，造成行政行為的多元化。

雷各斯認為造成“棱柱型行政”的原因是因為其屬于過渡型行政，是從“融合型”向“衍射型”轉化的“變遷中”行政。而發展中國家的社會變遷受外部作用比較大，屬于“外發型變遷”，所以變遷順序多由技術層面到制度層面再到思想層面，變遷難度越來越大，在變遷過程中會出現三者顯著脫節的現象，這就導致了棱柱型行政產生的環境基礎。

雷各斯的這一著作出版后，在東方國家的行政學界也引起了很大反響。印度亞洲出版社在該書出版后很快就出版了英文版。我國臺灣商務印書館于1978年出版了該書的中文版。臺灣學者彭文顯于1988年出版了他的著作《行政生態學》。在我國的許多行政學著作中也都提到了行政環境問題，如李方等主編的《行政管理學基礎》，黃達強等主編的《行政管理學》，王滬寧、竺乾威主編的《行政學導論》等書都涉及了這一問題。

目前各國都比較重視行政環境問題的研究。80年代初，聯合國教科文組織曾在摩洛哥召開會議，專門討論如何使公共行政適應不同文化環境的問題，鼓勵專家學者深入探討行政環境問題。

行政生態學的研究方興未艾，至今已經取得了可喜的成果，作為一門新興的交叉學科、邊緣學科，行政生態學有著廣闊而光明的前景。但我們也不能忽視行政生態學研究中仍然存在的缺陷，要正確評價其成就和不足。

一、行政生態學是系統行政學派的一個分支，是運用系統方法研究行政系統與環境之間相互關系的結果。行政生態學把行政系統作為一個“有機體”，注重這個“有機體”與周圍環境的“互動性”，偏重于運用生態模擬的方法，建立行政模型，這對我們研究行政管理學具有極大的啟發作用。它擺脫了在行政系統內研究行政管理的窠臼，開創了用系統全面的觀點研究行政管理的新時代。

二、行政生態學在某些方面、一定程度上符合馬克思主義關于物質世界普遍聯系和普遍發展的觀點，符合馬克思主義關于經濟基礎和上層建筑關系的基本原理，是我們社會主義行政管理可以借鑒和吸收的行政理論。我們在實際工作中和理論研究中都要注意研究行政管理與其外部環境、經濟基礎和行政管理之間的關系，尋求行政管理規律，增強行政行為的有效性。

三、行政生態環境所包括的內容是非常廣泛的，不僅僅是人文社會環境，還包括自然社會環境；不僅僅包括國內環境，也應包括國際環境；不僅僅包括一國的宏觀環境，也應包括一省一縣的微觀環境；不僅包括靜態的行政環境，也應重視動態的行政環境。雷各斯的理論顯然缺乏完整性、系統性。他所列舉的五種要素只是影響一國行政生態環境的其中一部分，還有一些重要的因素需要我們加以深入的研究，行政生態學的研究領域仍然有待進一步拓寬。

四、雷各斯雖然一再標榜其研究的學術性，稱其對三種行政模型所做的生態分析純粹是技術性的，是一種“非價值判斷”，不具有任何“目的論的性質”，似乎非常客觀、中立，其實不然，他根本無法擺脫他作為一個具有“美國優越”意識的學者的立場。他始終以美國的行政制度為理想模式，以美國社會的價值觀念為判斷標準，來區分和評價各種行政模式的優劣的。這一點是我們在學習中應該加以注意的。

五、行政行為的生態性研究在今后應該成為我國行政學界研究的一個重點。長期以來行政生態學研究在我國行政學界未能受到應有的重視。現在我國政府面臨著領導經濟建設兩個轉變的艱巨任務，社會處于艱難的轉型期，政府行政行為如何更快、更好的適應社會的需要，促進社會的發展，需要行政生態學的理論指導，這就促使我國行政學者在近一個時期要加強對具體行政環境的研究，加強對行政生態學的研究。

二

行政生態學研究對我國目前正在進行的行政改革有著很現實、很重要的指導意義。行政改革是一項長期的、復雜的、系統的工程，涉及到社會的方方面面。能否取得行政改革的勝利，取決于我們對改革的社會環境是否有充分和正確的認識。忽視了行政環境的改革，必然是無源之水，無土之木，只能是紙上談兵，最后歸于失敗。正確認識我國當前的行政環境，就是要：

一、正確認識我國行政環境的主要方面與次要方面，不能忽視次要方面的負面影響。我國行政環境的主要方面是：在政治上實行人民代表大會制度；中國共產黨領導的多黨合作、政治協商制度是我國的政黨制度；建立了完整的立法、司法、行政系統等等。在經濟上，近年來發展很快，正在邁向市場經濟，不久將初步建立起社會主義市場經濟體制；在文化上，教育、科學、文化各項事業都取得了巨大的成就，科學的意識形態在社會生活中居主導地位。但在行政改革的過程中，我們應該充分認識到次要方面可能帶來的影響。在政治上，要認識到黨政關系不順、腐敗風氣盛行等對黨和政府與人民群眾關系的影響；在經濟上，要認識到生產力水平偏低、地區發展水平差異大、國有企業改革困難重重等對行政改革的阻力；在意識形態上，要認識到教育科技水平總體落后的客觀現實，認識到傳統文化思想（如“官本位”思想等）對改革的阻礙以及西方外來思想對改革的沖擊等等。這些所謂的次要方面往往卻是造成行政改革停滯不前、寸步難行以至反復循環的主要原因、根本原因。

二、正確認識我國行政環境的外在表象與內在實質的不一致性，在改革過程中要從實際出發，制定改革措施。由于我國現代化進程的時間較短，而經歷封建時期的時間特別長，所以封建思想的余毒不可能在近期內得到根除。也由于我國仍然是一個落后的農業大國，所以從整體上而言，我國的社會形態是處于過渡型社會。這就決定了我們的行政類型屬于棱柱型，具有棱柱型行政模式的一些基本特征。比如，我們已經建立了完整的科層制政府，但我們的政府人員在精神實質上并未能達到韋伯在其科層制理論中所論述的水平，在實際生活中，政府人員擅自更改辦事規程、違背上級命令的現象并不罕見。我們也建立了市場經濟的框架，但地方保護主義的行為并未結束，市場仍處于分割狀態，政府干預企業經營的現象仍很普遍。如果我們不能認識到這些問題的存在，而是僅從表面現象出發制定改革措施，就很可能造成行政秩序和經濟秩序的混亂，股份制改革中的嚴重問題不應該再出現在行政改革以及機構改革中。

三、正確認識我國行政環境的多樣性，注意各地、各級政府行政環境的差異性。行政環境不僅有國家的大環境與地區的小環境的區別，還有地區之間差異、城鄉差異、專業領域差異和層級差異等方面，都值得我們認真研究。比如上海已經開始搞的東西，在北京未必能行得通；在深圳可以搞直選市長，在少數家族勢力強大的地方，直選村長也不可能；在中央可以搞干部帶薪培訓，在縣級機構改革中，幾乎沒有人會參加培訓。中國地大物博，各地人民習性不同，又正處于經濟轉軌時期，情況很復雜，在改革過程中不能搞“一刀切”，“一個模式”，歷史已經證明了這樣做的后果必然是失敗的。我們只有因地制宜、因級制宜、因行業制宜地制定改革措施，才能取得行政改革的勝利。

四、正確對待學習外國先進經驗。我們要正確認識到我們的行政管理水平與發達國家相比有著很大的差距。正如朱róng＠①基總理所講，我們的管理水平很差，管理人才相當缺乏。不但在經濟領域如此，在行政管理領域也是如此。但在學習外國先進經驗、技術的過程中要注意行政環境的差異性。外國正在拋棄的東西，未必不是我們學習的東西，外國正在推行的東西，也可能是我們暫時還無法學習的東西。對于這一點，我們要有正確的認識，不能盲目攀比，競相學習外國那些與我國實際尚有一段距離的東西，以免鬧出“淮南為橘，淮北為枳”的笑話，給改革事業帶來損失。比如，西方國家已經開始推行公共服務社會化，把公共服務推向社會，甚至于監獄也可以給私人承包，而我們在目前還不能學習這一點。西方國家已經開始對公務員制度進行大規模的改革，如取消煩瑣的考試，雇用一定的臨時雇員等等，而我們正在推行統一的公務員錄用考試，因為我們還處在需要這種考試的階段，這是從我國的實際出發的。