導語：從村長選舉制度和實態看中國的住民自治(下) ——以四川省調查事例為中心一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

4侯選人的確定

觀察中國農村基層選舉的制度內容，最為重要者首推候選人的確定過程。因為雖然在規定上選舉權和被選舉權同時為公民享有之權利，但實際上被選舉權是「受選民權力和信任委托之權利，代表選民意思的權利」，明白表示一般選民和候選人處于不同的立場（注10）。在此意義上，各地規定候選人資格與一般選民不同的事例屢見不鮮，而重慶市則于其規定第20條限制村民委員會主任、副主任和委員的候選人資格是以政治性（堅持四項原則，認真貫徹執行黨的路線、方針、政策及國家法律、法規者）為第一要件。特別是村民委員會主任、副主任更追加「具有開拓進取精神和強大組織領導力，理解經濟且能管理、引導大眾朝向共同富?！沟臈l件。此外，一部分地區規定有更具體地候選人要件者，如山西省洪桐縣馬牧鄉除規定須有初中以上文化程度（高中畢業）、年齡（18－45歲）之外，更列有計劃生育的遵守情形和過去有無犯罪資料等（注11）。

接著，是對具備此種候選人資格要件的人物進行提名。在中國式的理解來看，「提名權」是選舉權最重要的部分，提名候選人即是選舉權的第一次性行使。因此，提名方式亦與選舉方式相同，混雜著各種不同的形態，其內容包括：1．村民直接提名；2．村民間接提名（即由村民代表會議或各戶代表提名）；3．由組織提名；4．上述三者的混合形態。

第1類型的村民直接提名方式中，亦可分類為：a．村民個人獨立進行提名；b．復數村民聯名進行提名；c．村民小組提名、自我推舉等。其次，復數村民聯名進行提名者，其人數限制有從5名以上（黑龍江、福建、陜西）到20名（寧夏回族自治區）等各種規定。至于第3類型由組織提名，則是行使「提名權」的主體并非從個別選民的立場，而是以「社會業別或社會組織構造中的社會身分」進行提名。其具體做法包括選舉領導小組（四川省彭山縣）、村黨支部（山西省臨汾縣）和鄉鎮政府（湖南?。┨崦取Ｌ貏e是此次調查的彭山縣中，在前次改選選舉時，村選舉領導小組成立后立即召開會議，評議前屆村民委員會中那些是可予連任的干部，再追加一些新的村民委員會候選人，從而做成第一次候選人名簿草案（參照彭山縣青龍鎮蓮池村的事例）。

然而，依此做成的候選人名簿只是第一次的名單，其后才是真正確定正式法定候選人的作業（此稱為篩選）。至于候選人人數的精簡過程，則是透過村民小組會議或村民代表會議的召開，再依下列各種方式決定最后名單。亦即，由村民選舉領導小組確定正式候選人以預備選舉，或是由村黨支部確定正式候選人等方式。

以下為現實的事例。花溪鎮建新村是由村民代表大會，以前述第1類型村民直接提名方式，提名356名（其中10名為主任候選人）為村民委員會成員，再以村民小組會議由此名單中選出5名主任候選人及50名委員候選人。其后，再以參加人數超過100人的擴大村民會議，最終選出2名主任候選人及4名委員候選人并予以公布。此外，在眉山縣尚義鎮太寶村中，1995年11月26日的村民大會上由村民直接提名10名主任候選人和300余名委員候選人。其后，在該村召開的兩次村民大會中，分別是先以舉手選出5名主任候選人和50名委員候選人，再于其中壓縮為2名主任候選人和4名委員候選人，并將其名單予以公布。該村于12月1日宣布：經5日的公示期間后，將由這些候選人中選出最終人選。在12月6日選舉大會當日，前述6名候選人立于臺上發表即席演說，再以無記名秘密投票方式確定當選者。當時該村創下93．7％的投票率。

然而，亦有自始即壓縮候選人人數的事例，彭溪鎮蔡山村即是如此。該村于1995年11月11日的村民大會中，提名14名候選人，并公告其為第一次候選名單，而11月26日召開的村民大會中，則將人數精簡為7名（主任2名，委員5名）。

都市部的居民委員會

由上述意義來，若將農村部的選舉制度及顯現其實態的執行過程，與都市部居民委員會的選舉相比較，則更能呈現其民主性格。

因為若與村民委員會的地位相評比，則在都市部即是居民委員會，若由制度性的規定來看，二者并無太大差別。居民委員會的立法根據是同樣由民政部起草的『中華人民共和國城市居民委員會組織法』（1989年12月于第七屆全國人民代表大會常務委員會第11次會議通過，全文共23條）（注12），其性格為「居民自我管理、自我教育、自我服務（所謂的“三自”）的基層大眾性自治組織」（該組織法第二條）。與村民委員會完全相同地，該法規定居民委員會為實行三自的基層大眾性自治組織，而居民委員會主任、副主任、委員的選出，亦是由居住地區的選民、各戶代表乃至于各居民小組的選舉代表為之（注13）。

然而，在實態性機能的層面上，居民委員會卻與村民委員會有著相當的差異。在此次的調查中，筆者訪問成都市南虹村居民委員會及重慶市巴南村花溪鎮、南岸區花園路街道橋北居民委員會、南坪街道后保西段居民委員會等，并直接與各居民委員會主任等相關人員對談。令筆者感到驚異的是：居民委員會干部以高齡者居多。因為「重慶市居民委員選舉辦法」第18條規定居民委員會成員的候選條件中，在年齡方面原則上限制為65歲以下，但實際上前述居民委員會主任均在七十歲以上。

極端地說，居民委員會只能達到由啰唆的阿公阿婆組成鄰里監視組織的作用。首先，可以想見的是并無任何擔任居民委員會成員的管道。特別是與年輕人疏離的舊式組織，雖說是基層大眾的自治組織，但實際上卻是由象征舊體制的老干部和退職干部所獨占，所謂的基層大眾即是單指他們而已。因此，新組織條例雖認可居民委員會從事社區服務事業，而其結果是賦與委員會財產所有權，但顯然現有居民委員會干部欠缺實施能力。具有此種企業家精神的人士，實際上是在居民委員會之外發揮自己的能力，而具備「熱心服務居民」（「重慶市居民委員會選舉辦法」第18條）資格要件的候選人，或許只能是退職干部、黨員等所謂體現老人體制者。

在此次調查的成都市南虹村居民委員會事例中，該村是在1995年9月實施居民委員會選舉。在公布7名候選人之后，于選舉當日下午2時30分至5時之間，由7名候選人向170名選民發表“施政方針”演說，再由選民以無記名投票方式選出。此時，值得注意的是該委員會處理有關選舉資格的內規中，將「在職職工」排除在外。當然，此項規定完全未曾規定于「重慶市居民委員會選舉辦法」內。

此處浮現的是居民委員會與職場單位的關系。上述規定表示即使是居住于該居民委員會的居民，若屬有職業者即不具有選舉資格。因此，該居民委員會干部選舉中排除有職者，而極為局限地僅以失業者、學生、兒童和高齡者為選出母體，結果居民委員會活動亦不得不偏離原本包含有職者在內廣泛「基層群眾性自治組織」的規定。于是，居民委員會遂只能由上述象征舊體制的老干部、退職干部扮演中心角色。

相反地，居民委員會亦存在「單位包辦」的事例。在此次的調查中，重慶市南坪街道后保西段居民委員會的前身，即是鐵路局系統的重慶鐵路工段宿舍。亦即，在南坪街道辦事處的指導下，以往鐵路工段居住地域，于1991年成立后保西段居民委員會，成為單位與居民委員會完全重疊的事例。因此，該地區居民均為鐵道關系者而形成「鐵路一家」，外來者在目前仍完全不存在。通常是由街道辦事處（上級的最末端行政機關）支給居民委員會成員的津貼，在南坪街道后保西段居民委員會的情況中，卻是由鐵路局每月貼補120元。

附帶一提的是，當詢及居民委員會的歲出歲入情形時，成都市南虹村居民委員會干部答以「并無正確帳冊」。然而，其總歲入為經營幼兒園每月500元左右的收入和上級機關——街道辦事處的預算補助之合計，而支出則是主任每月80元、副主任每月55元、委員每月30元的生活補助津貼，以及貧困戶每月60元的補助為主。此外，還有雇用警衛（檢查外來可疑人物，顯示治安狀況相當惡化）費用為每月600元。另一方面，重慶市后保西段居民委員會有鐵路局的補貼和「社區服務」的收入，其總歲入約為6萬元規模；而橋北居民委員會則以商店、經營幼兒園的3萬元為居民委員會的歲入。還有，重慶市南岸區花園路街道橋北居民委員會（約680戶），在前次居民委員會主任改選選舉（1995年4月8日）時，因居民委員會主任認為直接選舉太麻煩而未實施，改由7名居民小組長進行「間接選舉」。

實施農村基層選舉的背景

然則，何以中國僅在農村部實施受人矚目的選舉制度？雖然一般可舉出幾個要因，但其中最重要的是關于農村政治安定的重要性。這是由于中國已逐漸認識到農村是國家政治安定的泉源，亦是國家政治安定的威脅所在（注14）。不僅是總人口的八成居住于農村部，亦認知農業做為基礎產業的重要性，并且注意到經濟改革的進展使都市．農村的二元構造發生動搖。國家領導者的發言亦闡明此種問題意識。鄧小平即于1984年指出「為讓中國從實際出發，我們非先解決農村問題不可。中國有八成的人口居住在農村，中國是否安定要看這八成人口是否安定。都市是不是能再美麗的問題，若欠缺農村的安定基礎是絕無可能。」（注15）。此外，鄧小平在1987年亦曾表示「我們的改革開放先從經濟面開始，先從農村開始。為什么說從農村開始呢？因為農村占人口的八成，如果農村不安定將造成政治局面全體不安定。如果農民不能脫離貧窮，我們國家就很難脫離貧窮。」（注16）。

進入1990年代以后，中國更提升對「三農（農業、農民、農村）」問題的關心。在針對農村問題的中共第13屆八中全會上，中國更明白指出農業是經濟發展、社會發展、國家自主的基礎，農民．農村問題終究是中國革命和建設的根本問題。自1993年以后，在兩年多的極短期間內，中國召開三次農村工作會議，這是目前為止相當特異的召開頻率。此點可看出當局對「三農」問題關心的程度?？倳浽谥醒朕r村工作會議（1995年2月24～28日）上，特別指出農業與工業發展程度相異，以及農村居民與都市住民所得的差距，和其與發達地域的成長差距等問題點（注17）。

就結果而言，此時期是農民負擔出現問題的時期，亦是傳聞農民動亂發生的時期（注18），故乃試圖以村民委員會的村民自治，解除農民層的不滿。亦即，面對眼前弛緩的農村控制，為強化黨支部系列的基層干部，可以想見中國會以民政部為中心而提出擴大村民自治的主張。

因為兩項主張均是以上述農村的安定、繁榮為目標，無庸贅言地，我們在外部所評價的民主性問題，終究只是一種統治的手段而已。

結語

正如前頭所述，此次極受限定的調查觀察中，我們所得的印象是：若與都市居民委員會相比，農村村民委員會選舉中「民主．自治」更有制度性進展。

其背景是因為農村形態呈現新風貌所致。隨著村民委員會活動范圍的擴大，使村民委員會主任職位直接與村民個別利害相關。亦即，村辦企業（村營企業）不論其登記形態或名稱為何，實際上目前均在擴大發展中，使得村民委員會遠超出單純名義上自治組織的規定，而更近似經營村落經濟的「董事會」組織（注19）。相當于董事會董事長的村民委員會主任，究竟由何人擔任，以及發揮何種領導能力，對依賴村落經濟發展極深的個人而言，可說是決定死活的利害關系，因而自己當然必須對選出的人選抱持著重大的關心。從它因循村民代表大會制度（注20）的前史，并采村務（財務）公開制度或村民委員會工作責任制（彭山縣），可看出更新的制度性進展。在尚義鎮太寶村的事例中，象征舊體制的民兵連長與農業科學技術者（鄉政府農技員）爭奪村長職位（二人均在30歲前半），結果后者以些微的差距獲勝。此點亦可說是經濟、技術凌駕政治、保衛的象征性事例。

另一方面，都市的居民委員會因其事業內容極受限定，且居民有投票資格者又將隸屬于單位的有職者除外，使其與其說是住民自治組織的性格，勿寧說是以無單位之退職者為中心的色彩較強，當然會對居民委員和選舉不太關心。

畢竟，無論是鄉村或都市，村民委員會或居民委員會，內部持有何種程度的經濟實體，且村民委員會乃至于居民委員會能掌握經濟活動至何種程度，即與關系者對各選舉的關心直接有關。就其結果而言，此項要因即是決定選舉制度落實程度的要因。

另一方面，若單注意農村地區，則可歸納為其繁榮是強化黨支部系統的統治，或是藉村民委員會選舉構筑參與型政治體制等兩種選擇（注21）。以前者而言，以往黨支部干部的高齡化亦是原因，同時不僅是要求單純政治煽動者的政治領導能力，亦要求經營管理能力等新的才能。反之，此點并不只是黨或村長二選一的關系，而是超越此點，強調村民委員會為強化黨支部系統的一環。在選舉機構的組成人員中，黨支部書記幾乎是常設性職位，而只要選舉機構自身與候選人的選出、確立過程直接相關，即可視為強化黨支部和重視村民委員二者一體化的事態。此點或許是解釋壓倒性高投票率（注22）的唯一理由。就此意義而言，現村長幾乎90％均為黨員的彭山縣事例，或可說是極具示范性。

注

1此次的調查中，在農村村民委員會方面，為樂山市彭山縣彭溪鎮蔡山村、眉山縣尚義鎮太寶村、象耳鎮龍廟村、重慶市巴南區花溪鎮建新村等四個村，而在都市居民委員會方面，則為成都市南虹村居民委員會、重慶市南岸區花園路街道橋北居民委員會、南坪街道后保西段居民委員會等三處。同時，筆者一行亦訪問北京中央的民政部基層建設司及四川省民政廳、成都市及重慶市民政廳等單位。此外，報告者目前正在企劃另一項計劃，以1998年第三次改選時期為焦點，實施對各選民選舉行為的調查等項目。

2中國基層政權建設研究會、中國農村村民自治制度研究課題組『中國農村村民委員會換屆選舉制度』，1993年12月，頁1。公務員之家版權所有

3若僅限此點，可視其相當于日本的選舉管理委員會，但如后述所見，其亦直接干涉候選人的提名或候選人人數的篩選作業，故在性質上有根本性的不同。

4前揭『中國農村村民委員會換屆選舉制度』，頁20～21。

5浙江省黨委員會一九九二～三年村級改選選舉時之通達。

6內容取自對民政部基層建設司之訪談。

7在對四川省民政廳的訪談中，村級選舉候選人本身認為差額選舉結果將導致落選，「極失面子」、「為人陪榜」等意識極強，因而抗拒差額選舉。反之，若實施差額選舉，將因候選人間的競爭引起宗族間的競爭，從而影響社會的安定。此為村級指導者對實際狀態的憂慮。

另一個問題是有些地方采用于選出村民委員會委員后，由委員互選選出主任、副主任。此時，村民委員會委員的選出雖是由村民直接選舉的結果，但主任、副主任則是由村民委員會成間接選舉選出，有違『村民委員會組織法』原本的趣旨。

8鄭杭生主編『中國人民大學社會發展報告（1994～1995）：從傳統向現代快速轉型中的中國社會』，中國人民大學出版社，1996年。此點與『中國人民大學經濟研究報告』相同，是由中國人民大學校長袁寶華（前國家經濟委員會主任）負責的研究計劃，其成員包括人民大學的社會科學、人文科學兩系的全體教員。

9前揭『中國農村村民委員會換屆選舉制度』，頁40。

10前揭『中國農村村民委員會換屆選舉制度』，頁41。

11此為對『城市居民委員會組織條例』（1954年12月31日，第一屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過）的修正，在1980年代末于民政部長崔乃夫的積極推動下而進行。修正的要點在于凸顯其做為實行「三自」基層大眾性自治組織的規定，并且除倡導直接選舉之外，居民委員會的任期更從以往的一年改為三年。同時，修正條文更認可以往所禁止由居民委員會展開的社區服務事業，并設定居民委員會的財產所有權。

12吳鋒『中國城市居民組織建設的基本法』未公刊手冊。

13例如，張厚安、徐勇主編『中國農村政治穩定與發展』，武漢出版社，1995年，頁10～12。

14『鄧小平文選』第三卷，人民出版社，1993年版，頁5。

15前揭『鄧小平文選』第三卷，頁237。

16『農民日報』1995年2月28日。

17拙稿「國家自己融解可能性～農村何」『月刊窗』1993年冬季號，窗社。

18在此次的調查中，村民委員會實際達成的利害調整機能，可從一些實例中窺知。村民委員會重要的事業之一為基礎建設的整備，而在義和縣揚廟村的事例中，有一項總長2．2公里的道路建設計劃（總投資額為35萬元），由村民每人負擔150元，因而引發不滿。同時，離道路較遠者亦表示反對之意。結果在村民委員會中，調整各村民小組間利害不一致之處，最后村民負擔額減輕為25元。

因篇幅所限無法詳細說明，但可參考『中國農村村民代表會議制度』，中國社會出版社，1995年，或是李守經、邱馨主編『中國農村基層社會組織體系研究』，中國農業出版社，1994年。

19JeanOi「經濟發展與穩定和村民民主自治」，『中國評論1996』，香港中文大學出版社，頁124。該文指出，隨著村企業的增加，其所設立的經濟、工業委員會等村經濟管理組織，通常是由黨書記擔任董事會主席的職位。

20依彭山縣民政局長揚建的說法，該縣全部189個村中，有56村投票率達到100％；而眉山縣徐世斌民政局長則表示該縣有65村投票率達100％，全部490村平均投票率為97．8％。此外，重慶花溪鎮31個選區投票率均在90～97％之間，而平均投票率為95％。