導語：完善權力構建和運作的民主機制 促進社會主義政治文明建設一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

人民代表大會制度是適合我國國情、體現人民當家作主的根本政治制度。它在幾十年的實踐中經歷了曲折的發展歷程，也面臨著不斷創新的課題。各級人大及其常委會作為由人民選舉產生、代表人民行使國家權力的機關，肩負著保護人民合法權利，引導和組織人民群眾參與管理國家和社會事務，實現人民當家作主的重要使命。當前，在推進政治文明建設中，發揮人民代表大會制度優勢，完善權力構建和運作的民主機制，保證人民群眾依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的廣泛權利和自由，使國家權力運作體現秩序和正義，是建設社會主義政治文明必須認真研究的一個重要問題。

一、現代民主政體下的公共權力應具有的本質特征

政治文明是人類文明的重要方面，是關于公共權力的合理化和人道化制度安排。在當代，一種政治生活方式要想被人公認為是文明的政治生活方式必須滿足以下條件或符合以下標準：

首先，公共權力產生必須具有合理性。人類政治生活的合法性基礎最終的、最合乎理性的形態是一種法理型的合法性建構。只有將政治生活的最終基礎建立在以憲法為重要特征的憲政理念之上，權力的行使才具有合法性和穩定性。法理型合法性政治體制的設立，在功能上為國家政治提供了一個穩定的制度基礎，并且在此基礎上實現各種政治價值目標。而在現代社會中，只有按照人民主權原則，采取平等的普遍的選舉形式產生的公共權力（國家權力）才具有合理性。

第二，公共權力的政治行為必須具有拘束性。這就是公共權力的政治行為的被約束性。公共權力系統的運作必須是有規則的合規范的，以便使管理相對人能夠對公共權力系統的運作形成穩定的預期，從而可以從容有效地計劃自己的行動和事務。人類經過幾千年的探索和嘗試，終于發現，憲政和法治是規范公共權力系統的相對滿意制度安排。在憲政法治之下，公共權力的邊界受到嚴格限制，權力運作的方式受到嚴格的規定，越權行政和濫用職權都將受到法律的追究。只有公共權力的政治行為能夠受到各種因素的制約而使之不能為所欲為的時候才是合理的，才能算作政治文明。對于現代政治文明來說，約束公共權力的因素主要有三個方面：一是法，包括憲法和法律；二是制度，包括正式的制度和非正式的制度，有形的制度和無形的制度；三是程序，如各種議事的程序、選舉和表決的程序、權力運行的程序、信息傳送、處理與反饋的程序，等等。受法的制約，特別是受憲法的制約是對現代社會公共權力的政治行為合理性的基本要求，也是現代政治文明的基本要求，并且使憲法的權威處于至高無上的地位。這是一個逐漸實現法治的過程。只有公共權力的政治行為受到拘束，才能使公共權力的政治行為規范化。才可以杜絕權力運行中的隨意性。

第三，公共權力與人民之間的關系必須具有合理性。由于公共權力產生的方式不同，它和人民的關系模式也不同。例如在古代政治文明中，皇帝是天子，而人民則是從屬于他的臣民。但這種關系符合當時時代社會生活和政治生活的要求，因而被認為是合理的。而在現代社會中，由于公共權力是按照人民主權原則，在民主制度中產生的，這就決定了公共權力與人民的關系必然是在政治上、法律上平等的關系。這種平等的關系貫徹得越徹底，則現代政治文明的程度也就越高。第四，公民的基本人權必須受到保障。公民享有基本人權是現代政治的產物。在一個自由社會，目標和理想的設定，利益和幸福的追求是公民不可剝奪的一項基本人權，任何人都有通過自己的努力改善自己境遇的權利和能力。但公民實現這些是需要公共權力保障的。為了更好地保護公民的權利，促進公民利益的實現，一個社會必須有一整套健全的機制如公民自我表達機制、政治參與機制和組織代表機制保證公民的利益要求能夠及時暢通地到達公共權力系統。這是公共權力系統提供公民所需服務的邏輯前提。而人民要實現自己的主權，其前提則是必須享有為進行政治活動而不可缺少的各種政治權利。然而人民應該享有的各種政治權利并不是可以自然而然地獲得的。由于實際上在人民與國家的關系中人民處于弱勢地位，因此，人民應該享有的各種政治權利必須由國家給予保證和保護。國家對于人民政治權利保障的狀況便反映了政治文明的程度。保障狀況越好，政治文明程度越高。第五、公民和社會對公共權力能進行有效地監督。公共權力系統是公民為實現自身權利和自設理想與目標而建構的權威性管理組織，它的權力源于公民的政治授權，權力運行的宗旨則在于保護公民的自由，維護公民的權利，促進公民自設理想與目標的實現。然而，公共權力系統自產生之日起即具有相對自主性，其中的一個重要表現就是對社會的脫離和對公共利益的偏離，公共權力系統也因此由一種服務性的力量蛻變成一種壓迫性的力量。為了防止公共權力系統的性質蛻變，一個民主社會必須重視建立對公共權力系統的政治和法律控制機制，如選舉制度、罷免制度、司法審查制度、責任追究制度，與此同時，還必須有公民對公共權力系統的批評和監督。

二、我國現階段公共權力構建和運作的功能缺失

我國現階段公共權力的構建和運作方式是歷史的產物，其功能在不斷地完善。但用歷史和現實的眼光以及法哲學的思維來辨析，我國現階段公共權力構建和運作存在功能缺失。

（一）國家權力分配體制不夠明確。關于一國公共權力的分配以及規范有效行使的問題，一直是困擾人類社會政治制度設計者的一道難題。西方資產階級建立政權后大多相信人類人性的不夠理性向善，為防止權力的異化以及出現集權專制的危險，多對國家權力進行分立與制衡，以權力制約權力。憲政精神中，除自由外，莫過于對“分權”的強調了。馬克思、恩格斯批判過資產階級權力分立的階級實質，但并不是反對權力應該分立，“議行合一”模式并不是對社會主義政治體制的模范設計。為貫徹人民主權的憲法首要原則，對國家權力進行合理配置使之規范有效運轉十分重要。我國現行憲法這在這方面的規定占了很大篇幅，表達了立憲者對國家權力分配的極端關注。人民主權憲法原則在我國是通過人民代表大會的形式來予以實現的。但從憲法文本上看，對中央國家機關與地方國家機關的職權、事權劃分體系很不明確，這使得中央與地方關系在實踐“中央統一領導同時又發揮地方的主動性積極性”原則時無確定的規范，導致在權力運行中時常出現“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死又放”的狀況，20多年許多項改革實踐多次證明了這一點。在這方面，法律界和法學界關注的焦點已集中到了中央和地方的立法權范圍的適當劃分上來，我國憲法對立法權限劃分問題作了原則規定，但對哪些事項應由什么機關立法沒有具體規定。因此，在實踐中越權立法現象時有發生。有些應當由中央立法規范的事項，地方以地方性法規或地方政府規章形式作出規范，有些應當由國家權力機關立法規范的事項，行政機關以行政法規或行政規章作出規范，等等。由此看來，實踐人民主權的憲法原則科學劃分各國家機關以及依法規范中央與地方關系，在我國還有一個較長的逐步貫徹、實現的過程。

（二）公民基本權利與自由保障乏力。2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過的憲法修正案，首次將人權概念引入憲法，明確規定“國家尊重和保護人權”。這是中國民主憲政和政治文明建設的一件大事，是中國人權發展的一個重要里程碑。從我國憲法的宣言性規定上看，基本人權是中華人民共和國的一切公民平等享有的。但由于受經濟發展水平和制度慣性的雙重制約，憲法中規定的基本人權在實踐中并未實現享有上的普遍化。也就是說，在人權實踐中存在著人權主體的城鄉二元結構。在就業權、受教育權、最低生活保障權、基本健康醫療保障權等方面，農村居民是沒有享受到城市居民平等權利的，而在選舉權方面，農民的選舉權利與城鎮居民的選舉權利也是不等值的。以身份為依據，克減、限制一部分人的基本人權，而優先保障另一部分人的基本人權，是違背人權的基本原理的。不可否認，憲法規定的權利與自由要受社會歷史與現實條件的制約，但關鍵是隨著全球在經濟、法律乃至人權保障領域合作與一體化的進程加快，中國在人權保障的功能方面必須強化，否則，便會被視為違背現代憲政人文關懷的價值取向與時代精神。現行憲法在人權保障與自由方面滯后于現實的一個很重要的因素是自由精神的缺位，憲政精神里，自由是始終處于至尊地位的。相信隨著對自由認識的加深和市場經濟的發展，我國現行憲法在自由價值取向上的缺失會不斷得到彌補。

（三）公共權力運作程序缺乏規范。運作程序不規范是公共權力功能價值缺失的表現之一。譬如在選舉方面，根據憲政精神以及我國憲法的民主原則看，國家的公職人員包括人大代表、人大常委會組成人員、政府首長、司法機關的首長等都應該由選舉產生。民主價值的實現在相當程度上依賴選舉的功能。但現行憲法、選舉法對選舉的規定是很不具體非常原則化的。事實上，選舉至少還要堅持幾條起碼的規則，總得要遵循一個公正的程序。執政黨向國家機關推薦候選人、符合法定人數的代表聯名推薦候選人應具有同等的法律地位，但事實上并非如此。選舉在憲法上沒有“等額”“差額”的區分，在實際運作過程中卻有很大差別，有些機關好像可以不要民主選舉；等等。在監督方面，各級人大及其常委會的監督，是我國權力機關的監督，它對執政黨、對由其產生的行政、審判、檢察機關和國家軍委、以及各政黨、團體、群眾組織都有監督權。人大及其常委會監督權的權威性，在于它與任免權相結合，并以任免權為基礎。但由于憲和法律缺乏一個可行的程序設置，人大及其常委會選舉、任免權的行使存在十分嚴重的形式化現象，進而使人大的監督職能一直未能得到有效的發揮。這種狀況必然導致由人大及其常委會選舉、任命的人員并不真正向人大及其常委會負責，人大及其常委會也無法對其進行監督，使人大及其常委會法定的各項職權無法得到真正落實。人大及其常委會監督憲法實施的職能是憲法明文規定的，但在憲法上又沒有授權人大及其常委會來審查法律法規和公權力行為的合憲性，憲法中更沒有如何在程序上規范憲法監督的條款，使得憲法在政治與社會生活實踐中的權威性大受減損。由于公共權力運作缺乏程序規范，加上監督不到位，在國家生活中就形成了有法不依、權力壟斷和權力擴張的不良現象。這種不良現象造成了對國家利益的對抗和侵犯，對其它部門、地區利益的排斥，對被管理對象利益的無償剝奪。

三、完善權力構建和運作民主機制的理性思考

政治文明主要包括國家政治制度、法律制度和民主制度三方面內容，其中政治制度是核心，法律制度是保障，民主制度是基礎，三者彼此聯系，相互影響，協調發展，構成了政治文明的統一體。因而，建設社會主義政治文明的過程，實際上就是完善社會主義政治制度、法律制度和民主制度的過程。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在國家政治制度體系中居于核心地位，它的發展和完善是衡量整個國家政治制度建設水平和完善程度的根本標志，決定著國家政治制度的最終發展方向。各級人民代表大會及其常務委員會是各級國家權力機關，代表人民行使管理國家和社會事務的權力。因此，要明確人民代表大會制度和人大工作與政治文明建設的基本關系，明確完善人民代表大會制度和加強人大工作對推進政治文明建設的重要作用。

（一）加強立法工作，合理配置公共權力，形成完備的法律體系。一個國家的權力如何構建以及如何運作是靠法律來規范的。政治法制化，是政治文明的基本保證。加強立法就是要以憲法的最高法律效力確認政權的合法性；宣告并保障公民的基本權利和自由；通過調整重大政治社會關系保障政權的穩定性。在國家與公民之間，劃定國家權力的范圍，限制政府的公共權力，尊重和保障公民的人權；在國家機關之間，進行合理的權力配置，規定各機關的設置、相互關系及其權限和責任；在中央和地方之間，劃分各自的權限和職責，形成中央與地方恰當的利益格局，保證兩者關系的協調、平衡與和睦。改革開放二十年來，我國立法工作取得了較大的發展，制定了大量的法律法規，初步形成了以憲法為核心的社會主義法律體系，國家政治生活．經濟生活和社會生活等方面已基本上有法可依。但同時，我們必須看到立法中存在的問題與不足。首先，規范“民”的行為法律多，而規范“官”的行為的法律少。許多重要的，基本的法律如《政黨法》、《監督法》、《政務公開法》、《新聞法》等尚未制定出來。其次，立法中部門利益、地方利益傾向明顯。再次，法律的立、改、廢都存在較大的隨意性，缺乏科學、合理的規劃。有些質量低劣、嚴重不合時宜的法律法規，在長時間內得不到修改或廢除。面對這些問題，我們必須切實轉變立法思想，大力加強立法工作。并且在立法中體現立法正義，建立起以民主為精髓有民意表達機制，注重立法體系的統一性、內容的一般性、法條的可操作性。從全局出發，有步驟、有規則、有預見地開展立法工作，使法律體系的發展與社會發展的客觀實際相適應。

（二）嚴格依法辦事，樹立憲法和法律極大的權威。博登海默指出，法律體系的全部意義不僅僅在于制訂和頒布良好的、科學的法律，還在于被切實執行。依法治國，建設社會主義政治文明，關鍵就在于樹立憲法和法律至高無上的權威。一切國家機關，武裝力量、各政黨、各社會團體、企事業組織和公民都必須遵守憲法和法律，對一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。首先，作為執政黨的中國共產黨必須依法執政。政黨政治是現代政治文明的基本標志。在我國，中國共產黨處于長期執政的地位，黨作為我國政治生活的核心，直接領導立法、行政、司法等各項工作。依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。黨模范地遵守憲法和法律，自覺在憲法和法律范圍內活動，就能夠極大地推動依法治國方略的落實，就能夠極大地推動社會主義政治文明建設的進程。反之，黨不遵守憲法和法律，就不能保證行政機關依法行政和司法機關的司法公正，依法治國，建設社會主義政治文明最終不能實現。因此，必須改革黨的領導方式和執政方式，使黨真正做到依法執政、文明執政。其次，各級政府必須依法行政。建立法治國家最直接的目的就是規范和限制政府權力。從西方國家法治產生和發展的歷史來看，法治一開始是作為政府的對立物而出現的。依法行政要求，（1）行政機關應當嚴格依照法定的權限來從事行政行為，“無法律即無行政”，嚴禁超越法律行使職權。（2）行政機關在行使法定職權，從事行政活動時，必須嚴格依法辦事。這里的“依法”，既包括依實體法，也包括依程序法。（3）行政機關違法行使職權，應當承擔相應的行政責任。（4）遵守公認的政治倫理和從政道德。當然，道德約束僅僅是一種“軟約束”，對政府官員的約束力十分有限。必須使從政道德法治化，才能產生威懾力。要學習借鑒西方國家的做法，加強從政道德立法，用法律約束黨政干部的從政道德行為。再次，司法機關必須嚴格、公正司法。司法是匡扶社會正義的最后一道防線，是體現一個國家政治文明、法治文明的窗口。在現代社會，法治的實踐狀態在很大程度上體現在司法上。公正，是對司法的基本要求。惟有司法公正，國家法制才有權威，社會才能安寧穩定，人民才有最后的依靠；司法不公，則必然導致冤無處伸，理無處訴的情況，社會將完全喪失對法律的信任。司法公正，包括程序公正和實體公正。二者相互依賴，缺一不可。實體公正以程序公正為前提，程序公正以實體公正為依歸。沒有實體公正，程序公正就會毫無價值，而沒有程序公正，實體公正就會成為泡影。

（三）完善監督制度，建立依法有效的公共權力制約機制。完善、有效的權力監督機制是現代政治文明的一個重要內容。權力失去監督就會被濫用甚至產生腐敗，政治文明也就無從談起。近幾年，各級人大及其常委會在履行監督職責方面，做了大量工作，取得了一定成效，但還存在許多不足之處，尢其是憲法實施監督基本處于空白，其它方面也是監督手段單一，監督力度不大，監督效果不盡如人意。當務之急是，建立健全一套行之有效的監督機制。

1．完善監督程序，規范監督工作。我國的憲法、地方組織法等法律規定了視察、檢查、詢問、質詢、撤職、罷免等一些監督形式，但對監督程序的規定過于原則抽象，法律責任不夠明確，可操作性不強。要切實加強監督工作，就必須規范監督程序。一方面，全國人大應盡早出臺監督法，對人大監督的范圍、方式、程序、時效、責任、處置等予以明確規定，使監督工作有法可依；另一方面，在監督法尚未出臺的情況下，地方人大及其常委會應在總結經驗的基礎上，大膽探索，制定相關辦法，將那些經過實踐證明切實可行的監督程序進行初步規范，這樣既便于現階段監督工作的有效開展，又可以為監督法的出臺積累經驗。對于憲法實施監督，要學習和借鑒人類政治文明的優秀成果，由全國人大設立憲法監督委員會或成立專門的憲法法院，負責違憲審查和憲法實施監督。

2．加大監督力度，提高監督實效。目前，地方人大監督工作中仍然存在軟性監督多，剛性監督少；程序性監督多，實效性監督少；會上監督多，會后監督少；對事監督多，對人監督少等問題。要改變這種監督不力的局面，各級人大及其常委會應善于綜合運用各種監督手段，特別要適時大膽地采用一些如質詢、特定問題調查、撤職、罷免等剛性監督方式。在注意各種監督方式互相配合和綜合運用的同時，要大膽探索創新，嘗試新的有效的監督方式。要加強跟蹤監督，不僅要在視察、檢查中突出實質性內容，克服“走過場”的形式主義毛病，而且要對整改情況再進行“回頭”式的視察、檢查，以提高監督實效。

3．擴大監督范圍，消除監督盲區。由于受法律規定的局限以及有關因素的影響，人大監督工作還存在一些盲區，其中，對政府決策監督、對政府規范性文件的審查和對地方垂直部門的監督尤為薄弱。政府制定規范性文件等抽象行政行為，是其實施具體行政行為的依據，也是其行政行為的組成部分。而在人大監督工作中常常重視了對具體行政行為的監督，而忽視了對抽象行政行為的監督。只有加強對政府制定的規范性文件的監督，嚴格審查其合法性和合理性，并對不合法的內容或程序責成糾正或予以撤銷，才能從源頭上規范政府及其部門的具體行政行為。受上級機關垂直領導的部門一般是行政執法部門，他們的行政行為對本地區社會、經濟和人民生活影響較大，關系到本地區的依法治理。我國憲法規定，地方各級人民代表大會在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規的遵守和執行。因此，人大理應對他們的行政行為實施一定的監督，但監督方式可以有所不同。

（四）增強全民的法律意識和法制觀念，實現自覺守法。美國著名法學家伯爾曼說過，“法律必須被信仰，否則它形同虛設。”他還指出，“確保遵從規則的因素如信任、公正、可靠性的歸屬感，遠比強制力更為重要。”強制不能成為人們守法的根本資源——這是守法自覺化的必要要求。要實現自覺守法，除了有良好的法律，執法者也遵守法律等條件外，還需要人們的法律觀念和法律意識得到實質性的提高。如果沒有現代法律觀念，沒有公民對法律的普遍信仰，公民的守法精神和良好的法治氛圍就不能形成，法治就不可能實現。而要增強全體公民的法律意識和法制觀念，就必須堅持不懈地進行法制教育和法律宣傳，使人人知法，懂法，樹立正確的法律價值觀。與此同時，還要加強公民道德建設。政治的道德化，是政治文明的重要基礎，對整個社會道德的建設和發展起著重要的引導作用和影響作用。因此，各級人大及其常委會要認真搞好普法的督導工作。把學法、用法、守法、維護自已的合法權益內化為人們自覺行動。“真正使人人懂得法律，使越來越多的人不僅不犯法，而且能積極維護法律。”

主要參考文獻：

1、當代政治文明的價值尺度。徐邦友。2003.12.2中國政治學

2、政治發展與政治文明.李景鵬.學習時報

3、李林肖君擁《中國憲法的憲政取向與缺失－－基于中國現行憲法的文本分析》

4、李建明政治文明建設與國家權力機關的使命

5、李林：《立法機關比較研究》，人民日報出版社1991版，第68頁。

6、齊延平：《人權與法治》山東人民出版社2003年版，第83頁。

7、國務院新聞辦公室：《中國的人權狀況》，中央文獻出版社1991年版，第3頁。（公務員之家整理）