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摘要：信訪是我國公民政治參與的重要渠道，是實現和維護人民群眾民主政治權利的具體形式。在實施依法治國方略的宏觀背景下，進行體制現代化變革，改革現行的信訪制度，推進信訪工作的制度、內容和方法的創新，在法治框架內尋求新的解決方案，最終就是要依法規范信訪秩序，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

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關鍵詞：信訪制度；法律服務；依法行政

一、信訪的歷史沿革和概念界定

信訪最早是在1951年6月7日政務院所頒布的《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》中規定的。根據該決定對人民的來信來訪的表述“各級人民政府對于人民的來信或要求見面談話，均應熱情接待，負責處理”，可以看出，這時期民主解決人民內部矛盾的方式就是有序的書信和“見面談話”，由此我國的信訪制度應運而生。我國信訪制度的演變經歷了三個階段：第一階段是自1951年6月至1979年1月的大眾動員型信訪。這一階段的信訪受到政治運動的制約，每逢政治運動一開始，來信來訪猛增，其內容主要是揭發他人問題；到運動后期及運動結束后相當一段時間里，反映運動中存在的問題或要求落實政策的信訪開始增多。這一時期國家在一定程度上恢復了“領導干部接見來訪群眾日制度”，國務院幾個信訪機構于1965年成立了中央機關聯合接待室，到1966年有二十多個中央機關參加聯合辦公。第二階段是自1979年1月至1982年2月的撥亂反正型信訪。在這一時期，信訪迅速從國家政治生活中的邊緣位置走到了中心位置，信訪的人數之多，解決問題之多，都是史無前例的，大批上訪者涌向北京，主要內容是要求解決大批歷史遺留問題，平反冤假錯案。為此，中央于1979年成立了“中央機關處理上訪問題領導小組”。第三階段是自1982年2月至1990年前后的安定團結型信訪。隨著國家在1982年宣告撥亂反正任務的基本完成，信訪制度最主要的功能轉變為化解糾紛、實現救濟。［1］

“信訪是指人民群眾通過寫信或面談的方式，向黨政機關、人民團體、電臺報社等組織或領導人反映情況，對黨和國家的各項工作及工作人員向負責人提出批評、表揚或建議。”［2］我國信訪制度的產生與存在有其特定的歷史背景，這種制度曾在一定時期和一定程度上在聽取社會弱勢群體的呼聲、實現社會正義等方面起到很大的權利救濟作用。但它一方面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，另一方面又為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道。可以看出，我國的信訪制度屬于“公共行政”的范疇。“公共行政”不僅包括立法、司法，而且包括受到法律規范制約和授權等限定的政府的活動。信訪表現在行政領域，是現代國家為公民提供的補救措施，公民通過獲得司法行政中的補救，以保護其利益。［3］由于受到我國長期封建社會行政與司法合一體制的影響，群眾習慣于通過行政手段化解糾紛，而不愿通過司法途徑來解決矛盾。百姓仰仗“清官”為民做主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統，“因此，現行信訪實際上是一種框定于行政權威或者說是領導權威的救濟機制，雖然其宗旨和目的是為了尋求正義，維護人民群眾的合法權益，但實質上仍然是歷史上的‘清官情結’，期盼借助行政權威的力量來實現社會的公平和正義”［4］。

二、我國信訪制度改革的必要性

我國正在形成一個利益多元化的社會。失業工人要社會保障，被拆遷戶要拆遷補償，農民要征地補償，軍轉干部要待遇，等等。社會充滿了各種各樣的利益團體，有著各種各樣的利益訴求；同時，公民的經濟自由不斷得到實現和擴展之后，公民主體的權利意識和對社會公益的關注也在日益強化，民主訴求的意愿不斷增強，政治參與的積極性不斷高漲，而公民政治參與的擴大和提升，無疑會推動我國的法治化進程，所以，從這個角度看，雖然目前的信訪工作已陷入重重困境，但是信訪在我國仍然有其存在的必要性和合理性，它對于維護社會穩定有著積極的意義。只要尋求新的出路，對信訪制度進行準確的功能定位，就能使信訪制度重新煥發青春。

近年來的信訪量中還呈現出一個顯著的特點，就是涉法涉拆類上訪持續攀升，居高不下。①筆者認為，應當及時把符合條件的信訪案件直接引入法律渠道，以切實保障信訪人的合法利益。一些問題本該通過訴訟渠道解決，然而群眾卻大量涌入信訪渠道，寄希望于通過行政途徑解決問題，“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的法律意識日益深入人心，公民的維權觀念增強，這是我國民主和法制進程達到一定階段的可喜表現，越來越多的公民把自己的經濟利益和民主要求通過上訪來實現。這從一定意義上講是好事，但群眾無論遇到什么性質的問題，動輒上訪，實可不必，公民的合法權益當然應受法律的保護，但法律更強調的是依靠法定部門依據法定程序去實現權益的保護，這是法治而非人治的要求。

涉法信訪類問題主要有以下幾方面的原因：“1、大部分信訪群眾對復雜的法律程序、法律法規和國家政策理解片面，陳述自己的問題缺乏客觀全面性，感到解決自己的問題無從下手；2、根據我國現行訴訟體制，有些問題要想贏得訴訟解決，必須具備相應的舉證和應訴能力，否則即使有理也會敗訴，這些障礙客觀上限制了信訪群眾進入訴訟等程序解決問題；3、客觀評價我國公民的生存條件，大部分信訪群眾感到訴訟成本較高，無力支付訴訟等費用；4、信訪部門對上訪事項進行詢問掌握后，認定屬涉法類問題，但由于職責所限，不可能為上訪群眾提供更進一步的幫助，而司法獨立原則也使信訪部門在運用行政手段將案件批轉司法機關時十分慎重。”［5］因此，大量的涉法信訪問題仍然滯留在各級信訪部門無法解決，造成重復上訪、越級上訪、直至進京上訪，影響社會穩定。

“法律應當達到和保護正義之目的。這既是人們的期望，也是立法者明確的或者默示的許諾。”［6］“信訪制度雖然可以使法律正義的目標部分得到實現，但這一過程恰恰是以犧牲法律的自主性和現代法律賴以取得合法性基礎的程序性價值為代價的。”［7］“但是在我們這樣一個法治精神依然薄弱、人治傳統依然強大的社會中，我們當然應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段。不過，也正因為建設法治社會是一個漫長的過程，為防止用盡司法救濟仍無法獲得權利保障，我們仍然必須保留信訪作為基礎性的救濟的權利。”［8］正因如此，針對目前大量的涉法上訪，我們應該積極地加以引導，通過引入法律服務的方式，使上訪者明白哪些問題應該上訪或不該上訪，哪些問題應由司法機關或行政機關處理。這有著極其重要的意義，它有利于減輕黨政機關信訪工作壓力，有利于信訪問題的順利解決，有利于增強群眾對政府的信任感，有利于依法行政。

三、信訪制度改革的可行性路徑

在行政法制現代化的進程中，信訪救濟何去何從？學界一般有兩種意見：主流意見認為信訪制度從根本上說與法制化進程相違，應該取消這種制度；另一種意見認為關鍵在于信訪立法，應將信訪制度納入法制建設的正規軌道；還有一些領導和專家建議重新構建信訪體系框架，整合信訪信息資源，探索“大信訪”格局，并通過立法統一規范信訪工作，從而建立起高效的信訪監督監察機制。［9］筆者認為，任何一項法律制度的變遷都有其歷史的過程，“法的現象絕不是凝固不變的，而是隨著社會、經濟、政治、文化等條件的發展變化而不斷運動的社會現象”［10］。我們應該順應社會的發展趨勢和社會現實的需要，本著有利于確立司法的核心地位和權威，有利于實現對公民權利的有效救濟，把信訪放在國家整個權利救濟體系的建設中整體考慮和推進，做出有益的制度創新。如貴陽市2003年建立的“人大信訪法律咨詢日”就是一個成功的嘗試，在信訪工作中引入法律服務機制，最終的目的就是要依法去規范、去治理信訪工作，用法治的方法和手段來規范信訪制度，形成一個良性的法治氛圍，達到法治信訪的目標。

在具體的操作方案上，可以采取如下措施：

（1）建立公益法律援助機構。可以在黨政和人大信訪機構內設立公共法律援助機構，將信訪和法律援助有機結合起來，聘請和動員有社會責任感、具備執業資格的人擔任公益律師，為上訪者提供法律服務。公益律師接到群眾信訪材料后，應提供免費咨詢，并根據所反映問題的性質，為群眾各類訴訟狀或行政復議申請書，指導其按照法律途徑解決問題。［11］大多數信訪者為社會底層的工人、農民和市民，受職業水平、知識程度等多方面因素的局限不可能熟知法律的條條框框，因此政府有義務為上訪者提供必要的法律援助和法律支持。公共法律援助機構參與信訪工作，就可以從專業法律的角度協調解決信訪部門難以解決的問題，使問題的處理一步到位，這樣不但可以及時地解決群眾上訪問題，而且使上訪群眾懂得運用法律手段來維護自己的合法權益，更有利于推進依法治國的進程。

（2）設立法律服務室。在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構，司法行政機關選派政治素質高、業務水平強的律師、公證、基層法律服務人員駐法律服務室開展工作，利用他們的專業知識開展法制宣傳，向信訪人宣傳國家有關法律、法規，依法維護其合法權益。對信訪人的信訪案件，需要通過調解復議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導信訪人依法處理，提供法律援助服務；對符合法律援助條件的信訪人，要認真做好接待登記和審查工作，并依《法律援助條例》的規定組織實施；還可以接受信訪部門的委托，提出涉法信訪個案的法律意見，參與重大疑難案件的法律論證，提出司法建議。

（3）建立信訪制度。現代社會是經濟高度發展的社會,在各個領域相繼出現了各種機構,這些機構和組織的出現對公民權利的保障與實現起到了很大的作用。在信訪制度中,筆者認為也可以借鑒和引入制度。一些地區在街道辦事處推行的信訪員制度已經取得了很好的社會效果，“但在信訪制度中,必須明確信訪的機構為非政府組織或群眾自治組織,因為不行使國家權力的非政府組織或群眾自治組織,能站在比較公正的立場上,維護公民個人的權利”［12］。隨著我國經濟的不斷發展，公民對待信訪也許在不久的將來會像對待訴訟一樣，聘請人為自己進行信訪。如果有信訪制度并能夠理想地運行起來，那么就不會出現像2004、2005年那樣的“信訪洪峰”了。

（4）提高信訪工作人員的法律素質。信訪工作人員的素質包括政治素質和業務素質，在業務素質中，法律素質是一項重要內容。從信訪所涉及的問題看，不少問題本身具有法律事實和法律適用的不確定性。缺乏專業知識和經驗的信訪接待者如果僅僅根據上訪者一面之詞，對信訪事件作出處理和答復往往失之偏頗，這是在信息非對稱性狀態下進行決策的必然結果；特別是涉及復雜的信訪案件時，缺乏專業素質的信訪處理人往往本能地從實體公正的角度進行評判，就可能引發更多的信訪事件。如果不同的信訪工作人員對同一類信訪事件的法律實體和程序規則理解不同，就會導致紊亂，從而對信訪制度的法治進程起著阻礙作用。法律素質主要包括三方面的內容：法律知識、法律意識和執法的能力，其中，掌握信訪法律知識是先決條件，只有具備了信訪法律知識，才會逐漸培養信訪法律意識，提高信訪執法能力。從目前情況看，一些地方的信訪承辦人員信訪法律知識掌握不多，基本處在憑經驗、靠政策辦理信訪的階段，與建設法治信訪的要求差距較大。提高信訪隊伍的法律素質的途徑有兩條：一是對現有人員進行大規模的培訓；二是有計劃地引進法律人才。總之，只有整個信訪隊伍法律素質提高了，才能將建設法治信訪推進到一個新水平。

可以看出，以上幾條思路基本上都與法律服務相關，可以看出，信訪工作迫切需要律師參與，律師運用自己的職業知識、執業技能和執業經驗向社會提供法律服務的同時，與國家政府部門和其他社會組織一起，肩負著推進社會民主與法治、促進社會經濟發展的歷史使命。律師參與信訪成為信訪部門搭建信訪與訴訟、仲裁和復議等的橋梁：（1）律師制度和信訪制度從根本上講是一致的。從制度設立的目的看，都是國家為實現憲法所賦予公民的各項權利，解決人民群眾遇到的困難而設立的；從制度本身所起的作用看，都具有排憂解惑、化解糾紛、保障公民合法權益和構建和諧社會的作用；從制度的性質看，都屬公民合法權益保障制度，屬社會矛盾解決機制的組成部分，一個是通過私權力救濟渠道，一個是通過公權力救濟渠道，但最終的目的完全一致。（2）律師參與涉法信訪工作與信訪部門的工作內容存在交叉之處。信訪的服務對象中有一大部分處于社會弱勢地位，缺乏維護自身合法權益的能力，所以才會選擇最方便的上訪作為他們維權的手段，而律師參與此項工作后，對待這類人，可徑行啟動法律援助程序，采用緩、減、免律師費的辦法為上訪當事人提供便捷、優質的服務。（3）實踐中兩者具有互補性。無論是信訪部門還是律師服務機構，在完全相同的指導思想和工作目標前提下，從各自不同的角度，同時同地看待同一信訪事項所做出的反應，具有很強的互補性，最終形成的意見、觀點和解決方案，正確率高，可行性強，有利于問題的解決。［13］同時，律師通過執業活動，向社會主體闡釋法律精神并激活了法律原則與法律制度，促進了社會法治水平的提高。

四、關于信訪制度的幾點思考

隨著我國政治現代化程度的不斷加深，隨著人們權利意識與主體意識的覺醒，公民的政治參與也將會不斷擴大，也必定會有更多的人通過政治參與尋求個人權利的保障與實現，必將不斷嘗試在現行的參與結構中逐漸找到實現自身利益的最佳途徑。因此，我們也不難理解信訪機制的功能不斷擴張的現實原因，回顧一下我國信訪制度的發展歷程，客觀地講，它作為我國在計劃經濟時期一種收集和反映民情的制度設計，在聽取社會民眾呼聲和實現社會公正等方面確實起到過一定的權利救濟作用；但同時我們應當看到，在制度設計之初它就處于我國的法律系統之外，實際上是一種反映民情和解決民眾問題的“制度外的正式制度”，這種“制度外的正式制度”向社會公民提供了一種在行政和司法系統之外解決問題的途徑，它由過去的“訴情”（反映民情）轉向現在的“求解”（解決問題），成為社會公民面臨問題和矛盾所選擇的并且優先于其他行政救濟或司法救濟而選擇的救濟方式，其功能已經發生了嚴重的扭曲。

信訪制度實際上是實現政治需要的一種手段，為經濟基礎、國家政權和社會制度服務，通過國家機器去協調、去規范各種社會關系，以期達到維護社會秩序、社會穩定和讓人們過上安居樂業生活的目的。傳統的信訪制度的功能發生了扭曲但并不是說信訪制度在我國現行的政治體制下已經失去了生命力，也不是說信訪制度對法治絲毫沒有貢獻，“在如今我國司法公正和法律服務都不能令人滿意的大環境下，信訪制度卻又能使有些問題得以合法合理解決，且對于權力監督機制的完善發揮著獨特的作用”［14］。我們認為，信訪制度的出路在于制度創新，信訪是關系政府公信力的重要的制度設計，信訪這種傳統制度也需要進行與時俱進式的變革，使得傳統的信訪制度通過制度創新煥發出新的生機和活力，應當是信訪改革的大勢所趨和必由之路。

不可否認，信訪制度的強化不利于我國目前正在實施“依法治國”的宏偉治國方略，不利于推進我國的法制進程，我們應該更多強調對司法救濟制度本身的完善，而不應過分強化信訪救濟這種非司法救濟手段；但是在我國目前公眾通過司法救濟途徑還不十分有效的情況下，信訪制度的穩妥改革是很有必要的。為信訪制度的改革注入法治的精神，在法治的框架內對信訪制度進行漸進式的改革，將信訪工作和法律服務相結合，那么80%的涉法信訪案件就能夠通過司法途徑得以解決。因此，應繼續將信訪置于適當位置，從完善國家整個解決糾紛機制的高度來改革、改進信訪。通過漸進的方式疏通公眾參與和投訴的渠道，樹立司法的裁判權威，并建立一種新的社會秩序，這才是我國信訪走出困境的根本出路。

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