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從2001年下半年起，縣鄉換屆選舉陸續展開。與新世紀同步，我國民主開始了又一輪的百年之旅。透過這次換屆選舉，我們可以感受到選民日漸高漲的政治熱情和民主前行的腳步。當然，從中也會看到當前我國選舉面臨的一些問題。以客觀的態度對待這些問題，并找出解決問題的有效辦法，無疑會使民主的腳步更加堅實，我國的選舉制度更加完善。

一、厭選：中國選舉真的患上“冷漠癥”嗎?

最近幾年，厭選已成為我國選舉中面臨的一個比較突出的問題。它在一定程度上影響了選舉的質量，導致選舉權行使的低效化。于是，有人擔心：中國選舉是不是真的患上“冷漠癥”啦?其實，這種擔心完全沒有必要。因為在任何一個國家中，讓每位選民都能完全自愿地參與選舉，這本身就是一件不現實的事。法律把參加選舉規定為權利而非義務，就是為選民們預留了放棄選舉的自由。并且從世界各國的情況看，厭選是現代選舉中一個普遍性的問題，并非我們國家所獨有。據觀察，近些年來，西方主要國家的參選率持續走低。例如，美國2000年的總統大選只有51.2%的選民投了票，2002年國會中期選舉則有六成選民沒有參加；而前不久結束的日本第43次眾議院選舉，59.86%的投票率則創造了該國歷史第二的低記錄。與此相對應，我們國家的參選率多年來一直居高不下。雖然高參選率的形成包含一些人為的因素，但既便是擠出其中的“水分”，最終的數字也會保持很高的水準。這足以表明厭選只是我國選舉發展過程中遇到的一個階段性問題，它并不代表著一種主流傾向，也無法掩蓋絕大多數選民的民主熱情。因此，我們要正確地看待厭選，不必驚慌失措，更不必夸大它的負面影響。而應該找出它賴以形成的原因，并采取有針對性的措施，從根本上消除選民的厭選情緒。

據了解，少數選民之所以流露出厭選情緒，除主觀原因外，主要是受三方面因素影響：第一，縣鄉選舉不同步，導致選舉頻繁。關于基層政權的任期，究竟是長一點好，還是短一點好，多年來一直存有爭議，觀點不一，理由各異。如果單從理論上說，基層政權任期短一些，有利于發揚民主，有利于加強對政府官員的監督，使他們不致于因為任期過長而產生懈怠情緒。但問題是，對基層政權任期的設定，不單要考慮到它的理論意義，而更要著眼于它的實效果，著眼于選民的心理感受，以及社會發展對它所能接受的程度。從我國目前的情況看，由于縣、鄉兩級政權任期不同步，再加上村民委員會的選舉，使得農村的選舉過于頻繁，這不僅給選舉的組織者帶來了很大的壓力，也讓選民不勝其煩。如此一來，參加選舉成了例行公事，這勢必會降低選舉的質量。因此，對于基層政權的任期，不能僅就長短論事。如果將鄉鎮人大的任期改為五年，與縣級同步，至少會在一定程度上緩解選舉的厭選情緒，這也同樣有利于發揚民主，增強選民的實際效果。第二，在有些地方，選舉的作用尚未得以完全發揮。一位選民朋友說得好：“我們普通百姓參加選舉，就是覺得它有用，它能給我們帶來實際利益。”的確，對專家而言，選舉是一個理論命題；對選舉的組織者而言，選舉是一項制度設計和程序運作；而對普通百姓而言，選舉則意味著實際利益。絕大多數選民總是從關心自身利益的角度來參加選舉。最近幾年，一些地方的村委會選舉搞得有聲有色，這是因為許多農民朋友從這種村落視野里的“草根民主”中感受到了種種實惠和好處。因此，更有效地發揮選舉作用，是吸引選舉參加選舉的一個根本性措施，也是消解厭選情緒的一劑良方。第三，選舉的運行機制還有待進一步完善。一些地方人大的同志反映，有些選民不愿意參加選舉，主要是對選舉的民主性、公正性缺乏信心。他們對我國選舉制度的指導思想、基本原則和主要框架是認同的，但對選舉制度的運行情況不滿意。這說明我國選舉的運行機制還有待于進一步完善。當前，完善選舉運行機制，著力點是減少“黑箱作業”，增強選舉過程的民主化、程度化程度。這樣才會強化選民的認同感，提高他們參選的積極性。

二、流動人口，你將怎樣找回失落的參政權

在北京市宣武區牛街，有一位姓陳的中年人。1987年，他一人懷揣3千元錢，從老家浙南山區來京城闖天下。十幾年過去了，由于他肯吃苦，腦子活，交際廣，從早點干起，生意越作越火，越作越大，現如今已擁有三家餐館。前幾年就在南城某旺地購置了一套住宅，前不久又買了一輛名牌轎車。在很多人眼里，這位陳老板和地道的北京人沒有任何區別。但是，生活上的安逸，生意的成功，并不能掩蓋他濃濃的思鄉之情。與思鄉之情相伴而生的，還有政治上的失落感。回想當年，陳老板是一個活躍人物，曾當過村官，對村里乃至鄉里的一些大事小事情，他都喜歡參與。現在雖然衣食無缺，但和身邊的北京人相比，總感覺少了些什幺。其實，陳老板也許沒有完全意識到，他所缺少的正是我們通常所說的參政權。

像陳老板這樣的人在全有很多。據專家介紹，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，城市化進程和戶籍制度改革步伐正在加快，勞動力市場越來越開放，我國城鄉流動人口的數量越來越多。根據公安部2001年《全國暫住人口統計資料匯編》的數字，現在全國共有暫住人口(指離開常住戶口地的市區或鄉鎮到其它地區居住3年以上的人員)5509萬多人。流動人口的數量實際上要大于這個數字，約為1.2億左右，其中大部分具有選民資格。目前在有的地方，外來人口甚至比當地人口還多，比如深圳常住人口100多萬，而暫住人口有500多萬。一些地方則流出人口占有相當的數量，比如湖南省平均每個鄉鎮外出人員占選民的四分之一，并且呈逐年上升趨勢；有的甚至整個村民小組或舉家外出，去向不明并難以聯系。在不少城鎮，還存在著職工失業和原單位脫離，因城鎮改造、學生擇校、居民擇房、“空掛戶”等使人、房、戶分離等現象。如何保障流動人口的選舉權，并進而為他們提供更多的參政機會，是當前選舉工作中的一大難點，從技術的層面上看，我們至少面臨著以下幾個方面的問題：其一，如何從法律規定上，體現對流動人口選舉權的特殊保護。目前，各地為了保證流動人口選舉權的實現，都采取了一些變通的辦法，有的還制定了專門的規范性文件。但各地的規定存在著差異，有的甚至與立法精神不符。從實際需要看，針對流動人口的選舉權，應該對選舉法進行修改。但是，究竟怎樣對流動人口的選舉權進行特殊保護，涉及到一些深層次的問題，僅靠立法是很難解決問題的。其二，如何保障流動人口的被選舉權。從廣義上說，選舉權應該是選舉權、被選舉權、監督權、罷免權的四權一體。從目前情況看，流動人口雖然總量很多，但由于分布廣、流動快，因而，在某一個特定區域內很難形成相對多數。因此，從選舉過程看，他們的選舉權能夠得到保證；而從結果看，他們被選為代表的可能性很小。至于監督、罷免代表的權利，更是無從談起。因此說，在現實生活中，流動人口的選舉權是不完整的、殘缺的。雖然有的地方外來人口當選為人大代表，但與1.2億這個龐大的基數相比，比例還是太小了。其三，有無必要把流動人口作為一個特殊的界別在分配代表名額時進行適當照顧。這一點很有必要，因為與城市人口相比，流動人口的利益有其特殊性，但由于人口少，他們無法使這種“特殊性”通過選舉凸現出來。如果我們單純從利益角度出發，把流動人口作為一個特殊的界別，在分配代表名額時適當加以照顧，也許會使情況有所好轉。這既符合法律規定，也符合代表名額分配的慣例。但把流動人口作為一個特殊的界別劃分到某一個選區內，必然會使我們作為一個獨立的利益實體加入到原有的利益格局中去，如此一來，肯定會加劇他們與“當地人”之間的利益沖突。這樣做對他們是喜還是憂，結果很難預料。其四，有無必要在流動人口相對集中的區域單獨劃分選區。從法理上說，應該是可行的。但流動人口中有相當一部分人文化素質差，道德水準低，江湖氣重。因此，他們可能會在某一選區內形成一股以地域為特征的“黑勢力”，這將會誘發各種違法行為的發生。總之，既要保護他們的權利，又要防止他們對權利的濫用，這是一個兩難選擇。

三、違法行為防治——讓選舉成為民主的凈土

對選舉中違法行為的懲治，選舉法及相關的法律都作了規定。最近幾年，在換屆選舉實踐中，違法行為又出現了一些新的形式，有關專家專門作了列舉；如選區劃分失當，錯登、漏登選區，公布選民名單時漏掉了選民，誤將被剝奪政治權利的人列入選民名單，漏發或者遺失了選民證、選票，未經選民同意刪去或者減少選民提出的代表候選人，對候選人介紹失實，候選人拒不同選舉人員見面，委托三人以上投票，計算錯了選票，不搞秘密投票，因一時情緒擾亂選舉秩序，因情況不明舉報違法行為失實等。再如不慎制定、出臺有悖法律和黨紀規定的選舉文件，法律已有明確規定的又再提出一些新的要求，指令被提名人退出提名，限制、淡化代表聯合提名，不允許代表跨團提名，控制發提名表，協商中搞操縱，更改選舉的法定時間，限制流動人口參加選舉，搞指選，不尊重選舉結果等。這些違法行為與選舉法所列舉的違法行為相比，雖然行為人主觀過錯要小得多，但其危害性同樣不可抵估：第一，這些違法行為大多因未合勤勉與未合謹慎所致，故容易被忽略；第二，它所造成的危害后果有時甚至比選舉法列舉的違法行為還嚴重，發案數量也多于后者；第三，由于相關制度的缺失，現有的法律對它尚未形成一套完整的應對辦法。

如何加大對違法行為的防治力度，使選舉真正成為民主的凈土，是時下人們關注的一個話題，許多同志都提出了具體的方案。著眼于選舉工作的實際需要，記者認為，以現有法律規定為基礎，構建具有我國特色的選舉訴訟體制，是一個比較可行的選擇。我們知道，實體權利總是對應于特定的訴訟程序，并以其作為最終的救濟手段，兩者總是相伴而生，沒有訴訟便沒有權利。選舉權作為公民一項最重要的政治權利，也毫不例外地要受到訴訟保護。為了對選舉權實施保護，選舉訴訟制度必須具備三項功能：其一，懲治功能。通過對各種違法案件的受理，懲治各種破壞選舉的犯罪活動。這一功能主要適用于選舉法所列舉的幾種惡性違法行為。其二，救濟功能。當公民的選舉權受到損害時，可通過特定的程序獲得救濟。其三，調節功能。對選民之間，選民和組織之間，組織和組織之間因選舉而發生的糾紛進行調解，并作出最終的裁決。

也有同志提出，是否能夠借鑒國外的一些作法，設立具有一定公信力、獨立性的機構，專門受理選舉訴訟案件；或者在司法部門設立選舉法庭；建立選舉觀察員制度等。從理論探討的角度看，由于這些設想涉及到對國家政權體制作出重大調整，因此，至少從目前看，是不可行的。

四、逆反情緒——一個值得注意的心理傾向

日前，記者在與一位地方人大的同志交談時，聽他講了這樣一件事：這位同志所在的地方有位政府官員，平時政績突出，為人十分正派，替百姓作了很多實事，在群眾中口碑也不錯，換屆選舉時，被組織部門推薦為候選人。從投票前的輿論看，他當選的呼聲非常高，但最終卻落選了。這一結果令組織部門感到意外。后來經過了解，才得知有相當一部分選民之所以沒有投他的票，就因為他是組織部門推薦的，屬于“內定”人選，地位特殊。據講，像這樣的事，在其它一些地方也發生過。’因為你是組織部門推薦的，所以我就不投你的票。”這折射出一些選民的逆反情緒，應該引起我們的注意。因為單就法理而言，只要程序合法，選舉中出現任何結果，都是公正、合理、有效的。但關鍵是我們的一些不適當的作法，可能會給一些選民心理帶來負面影響，使他們在投票時不能保持常態。

如果對選民的逆反情緒人更深層次上去分析，還要涉及到黨的領導這一重大原則。在這方面，有些問題需要我們很好的反思。其一，黨的領導方式問題。在選舉中，必須堅持黨的領導，這點上上下下已達成共識。問題是黨的領導不僅是一句政治口號，一項政治原則，它更需要一套銜接細密的程序設計使其規范化、制度化，也就是說黨的領導必須通過一定的方式才能實現。過去，我們對黨的領導從原則上講的多，從方式上講的少。而選舉中出現的很多問題，又恰恰都和方式有關。據一些選民反映，他們對黨的領導是衷心擁護的，但對個別地方黨組織負責同志在選舉中的一些“非程序化”作法表示不滿意，正是這些“非程序化”的作法，誘發了他們的逆反情緒。其二，輿論導向問題。當前，有個別媒體在進行宣傳報道時，雖然從大的原則上并沒有否認黨的領導，但由于沒有把握好尺度，從而產生了相反的宣傳效果。例如，某地在進行換屆選舉時，被差掉的候選人中，由組織提名的約占大多數。這應該說是一件平常的事，但有媒體甚至把它作為選舉中發揚民主的成功范例加以推介。如此一來，勢必會在部分選民中形成一種錯誤的導向：組織提名的候選人有沒有被差下來，是衡量選舉是否民主的一個重要標志。差下來的越多，選舉就越民主。其三，理論研究問題。應該說，黨對選舉工作如何實行領導。在理論層面上還是一個尚未完全破解的難題見諸文字的，在多講一些大的原則和道理，發表一些空泛的議論，很少有人做一些深入的實證性的研究。其結果使得黨的領導成為一個敏感的話題，難怪有的選民對黨的領導不理解，及至誤解。黨的領導這一原則固然政治性很強，但在堅持這一原則的前提下，對其中的一些具體環節和方式問題，依然可以進行深入的研究和探討。

五、政治創新、底線在哪里

近年來，地方人大在進行換屆選舉時，不斷通過實踐，探索和創造出許多新的經驗和作法，其中一些經驗和作法，已被證明是行之有效的，對完善我國的選舉制度，發揮了積極的作用。但是，也有個別地方所推行的新作法，突破了現有法律的規定，有人稱之為“政治創新”。這種“政治創新”雖屬個別，但通過少數媒體的炒作，產生了聯動效應。有些地方甚至表示，要把選舉作為民主的“試驗田”，要在未來的選舉中推出更進一步的改革措施。對于選舉的組織者推行“政治創新”的初衷，我們不能簡單地加以否定。但問題在于：“政治創新”是不是應該有一個合理的界限?它的底線在哪里?我們知道，依法辦事是我國選舉制度的一個重要原則。憲法、選舉法對選舉的基本要求，運行機制和操作規則都作了詳盡的規定，這些規定是選舉工作必須遵循的準則，也是“政治創新”的底線。突破了這一底線，就是違反了依法辦事的原則。選舉是實現人民當家作主的一種傷害。當然，我國的選舉制度遠非盡善盡美，有的規定比較原則，也有的規定不夠成熟，但我們只能在現有的法律框架內，通過不斷的實踐和探索，使之更加成熟和完備。而對于一些涉及到體制性或原則性的問題，任何意義上的“政治創新”都只能通過制度設計來完成。其實，“政治創新”和依法辦事并不矛盾，關鍵需要我們把握好尺度。從憲法和選舉法的規定看，它已成為“政治創新”提供了必要的空間和資源。我們只要在現存的制度空間內，善用已有的法律資源，依然可以為進一步完善我國的選舉制度，找到一條有效的途徑。所以，當務之急，是要嚴格依照憲法和選舉法的有關規定辦事，盡量減小法律規定和實際操作的“落差”，并通過工作中的不斷創新，為今后的選舉改革作好理論儲備和經驗積累。