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降低行政成本是許多國家所追求的目標，但是，許多政府的實踐經驗表明，降低行政成本的目標與最終的結果往往大相徑庭。許多國家希望提高政府干預經濟的能力，以促進經濟增長，增進經濟繁榮，然而由于政府干預經濟行為的需要，迫使政府的規模不斷增長，因此使得行政成本居高不下。本文從分析政府的產生及其應有的性質出發，結合政府規模與經濟增長的關系，給出了政府規模與行政成本的關系，提出了降低行政成本的前提條件。筆者認為，政府作為人民大眾人的角色，只有成為為人民服務的法治化政府才有行政成本最小化的可能。

一、國家、政府與政府的職能

從國家與社會的關系來看，目前有關國家產生的各種政治學說都認為，國家起源于社會，國家的產生和發展都是社會的需要，在二者的關系中，社會是第一性的，國家是第二性的。馬克思主義階級論認為，隨著社會生產力的發展和剩余產品的積累，其直接后果是導致私有制的產生和階級的產生，階級利益沖突隨之發生。如果沒有一種控制機制來調解這種利益沖突，整個社會將會陷入混亂狀態。此時國家就作為一種超越社會的權威出現，來調解社會的對立與沖突，在這一過程中，經濟上占統治地位的階級就會轉變為政治上的統治階級。

契約論的觀點則認為，人們最初生活在沒有國家和法律的自然狀態之中，享受自然權力，人類行為受自然法的支配，但由于這種自然狀態存在很多不便、沖突和恐怖，人們就聯合起來，訂立契約，每一個人都讓度出一部分自己的自然權力給一個公共機構掌握，由這個公共機構來調解沖突和控制恐怖，以保障每個人的權力和安定的生活，這個公共機構就是國家。國家是一個抽象的概念，政府是國家的具體化，國家產生的必然性也就體現了政府產生的必然性。

從根本上說，政府的主要職能包括：(1)保護公民的合法的自由；(2)生產公共品；(3)再分配產權。為了履行這些職能，政府要投入成本即行政成本，而為了償付這些成本，政府必須征稅以便管理和籌措各種物質資源。

從總體上看，我們可以說，在當今和平與發展的時期，政府的目標在于提供社會必需的公共物品，為社會謀求公共利益。但這里隱含的一個問題是，政府為社會需求所提供的一般是不以贏利為目的，具有典型的非排他性和非競爭性的公共物品，從而，毋需致力于降低生產這些公共物品的成本，因此，也就很難用成本收益法來控制政府的支出，因而產生了常見的政府規模增長的潛在可能。同時，社會的發展和進步使得對這些公共物品的需求越來越多，政府為滿足社會這種越來越多的需要，就必然利用對公共物品的壟斷來提高費用、擴充機構、增加人員、增加財政支出，從而導致政府規模的增長。

二、政府規模與行政成本

政府規模是指以職能和權力配置為基礎，按照一定組織原則所組成的各級政府和各個部門之總和。政府規模分為內在規模和外在規模，前者是由政府職能、政府權力等無形要素構成的規模，后者是由政府機構、公務人員、政府支出、公共事務等有形要素構成的規模。無形要素的規模決定有形要素的規模，有形要素是無形要素的物質載體。因此，有形要素的規模直接決定政府的行政成本，而無形要素則從根本上決定行政成本的大小。一般來說，有形要素規模大則成本高，有形要素規模小則成本低。這里我們可以采用有形要素規模來測度政府規模，因為只有有形規模可以轉換為貨幣計算。

政府規模受政府系統內外因素的影響和制約。影響政府規模的外部因素主要有：政治、經濟、社會、人口、地理、科技、文化等；影響政府規模的內部因素主要有：政府價值觀、政府機構、公務人員、行政效益等。

筆者認為，影響政府規模，在一定時期內主要是由其內部因素來決定的。因為，外部因素在一定時期內是不易發生變化的，也是相對比較穩定的因素，比如上述的人口、地理、文化以及科技等因素，在短期內是不可能發生較大變化的。其它的政治、經濟和社會因素的變化，最終也要通過內因對政府的規模產生影響。因此，影響政府規模的關鍵在于政府的價值觀、行政效益、行政機構等因素上。而這些因素最終通過政府的職能反映出來，由此可以認為，政府的職能基本上就能決定政府的規模，因為規模是為職能服務的。猶如企業規模是為企業的生產能力服務一樣。要確定政府的規模，首先要給政府的職能科學的定位，即什幺是政府的必要職能，什幺是政府的可選擇的職能，什幺又是政府的不必要職能等等。

接下來，我們再從政府的經濟生產或者說提供公共品的角度來論證，什幺樣的政府規模是恰當的。

三、政府規模與經濟增長

二戰以來，各國政府面臨的首要問題是如何增進本國財富，實現國家繁榮富強。因此，和平與發展時期的現代政府的主要職能體現在經濟職能上，即如何使國家經濟長期快速增長。落后國家的政府想盡辦法，采用各種政府干預手段促使國內經濟增長，以追趕發達國家的經濟，縮小同發達國家的差距；發達國家的政府也同樣面臨著如何保持一定的經濟增長速度，緩和經濟周期，使經濟增長保持相對穩定。

現代國家大多數政府都是不同程度地接受了政府干預經濟的思想，并且事實上采取各種宏觀經濟政策，主要有財政政策和貨幣政策手段，對國家經濟進行干預。一般的做法是，在國家經濟不景氣的時候，采用積極的財政政策，發行國債，擴大政府投資，以促進經濟增長；在經濟增長過熱的時候，則采取收縮的財政政策，以降低增長過快所帶來的過度的經濟膨脹。但是，從歷史經驗的角度分析，有經濟學家認為，國家對經濟的有意識的干預行動，對經濟的調節存在兩種對立的觀點。一種是政府干預主義觀點，認為政府應該對經濟進行干預，經濟出現不穩定是因為政府干預的不夠；另一種是自由主義觀點，認為經濟之所以發生動蕩是因為有政府這只看得見的手在破壞經濟規律，使得經濟的微小動蕩被放大，造成經濟的不穩定。對于這兩種觀點，看起來似乎都有一定理由。那幺有沒有一條路徑，以指導政府對經濟進行干預，但以一定的合適度來約束政府的干預規模呢?

羅伯特·巴羅(1990)提出的政府支出增長模型，對此進行了理論分析。該模型假設，政府的總支出等于稅收，即政府是平衡預算的。政府的規模則以稅收占國民收入的比例(t/y)來決定，其中，t為總稅收，y為國民收入。巴羅的模型認為，t/y與經濟增長的關系是，隨著t/y的增加，經濟增長速度將經歷一個逐漸增加到一個最大值，之后再逐漸下降的呈倒u型曲線的過程，即在一個最優值(t/y)*處達到最大，在此前后，經濟增長的速度都減小。巴羅的模型進一步指出，政府的稅收t用于支出的用途不同，對經濟增長的影響也是不同的。他證明，政府支出用于生產性的投資將有利于經濟增長，若政府支出用于消費性的支付將不利于經濟增長。

該模型的提出，澄清了干預主義與自由主義之間的是否需要政府干預的爭論，因此，問題的關鍵在于政府的規模相對于其經濟來說，有多大是適度的；而不再是需不需要政府干預的問題了。因此，根據該模型筆者認為，降低行政成本的關鍵在于弄清楚我們需要多大規模的政府，粗略的講，即稅收t應該占國民收入y多大的比例。而要決定稅收t的大小則在于，政府需要有多少的政府支出，也就是說政府的職能需要多少的行政成本問題。可以認為，當t/y達到(t/y)。時，政府的規模最優，也即達到成本最小化點。

四、行政成本最小化的前提：建立法治化政府

前面所給出的模型分析，其前提是，假設政府是大公無私型的。在發達的市場經濟中，政府的任意行為是受法律約束的政府為前提條件的，因此，假定該政府的主要職能在于致力于國家的經濟增長，促進國家的經濟增長、財富增進等等。但是，如果政府本身就不屬于該種類型，如果政府將稅收收入都用于政府本身的消費性支出，以滿足政府本身的福利待遇的增長，滿足政府公務人員膨脹的需要，那幺這樣的政府規模是無法達到最優的。要使得政府的最優規模有解，即存在最小的行政成本問題，那幺其前提條件是，政府是為國家服務的政府，政府的利益與公眾的利益一致，政府的私利要能夠得到約束。因此，還不具備這個條件的政府，要想真正降低行政成本，首先就要實現政府轉型，實現職能轉變。

在人類歷史中迄今為止存在過的政府大致屬于兩種類型：統治型的政府和管理型的政府。統治型的政府是從屬于階級統治的需要和為階級統治服務的，所以，政府模式和行政行為受著階級統治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和作出的制度安排都以強化對社會的管理為目標。

對于統治型政府，很顯然它是為統治階級利益服務的，是為作為統治集團的利益最大化服務的。統治集團的利益來源于稅收t，統治集團的目標是使t盡可能的最大化，因此必然使得t/y的比例不斷增大。根據前述巴羅的模型，我們即發現，當t/y>(t/y)*時，經濟增長必然下降，由此最終將造成國民經濟的收縮，不利于經濟的長期增長。更進一步，統治集團從自身利益出發，稅收t的主要部分將支出于統治集團的消費支付上面，因此更加不利于經濟增長。所有這些結果，關鍵在于統治型的政府，有其自身的私利，因此不可能也無法使政府降低行政成本，反而有著不斷擴大行政成本的原始動機。

對于管理型的政府，政府作為管理者的面貌出現，在提出促進經濟增長，增進國民財富的政府目標之外，同樣存在政府本身的利益目標。這類似于企業的管理者，他們在考慮企業股東的利益的同時，可能更加關心的是自身利益最大化的問題。因此，在管理型政府的前提下，考慮降低行政成本，同樣存在政府利益和公眾利益沖突的問題，在這樣的環境下考慮降低行政成本，雖然比統治型政府來說有比較可行的路徑，但是這需要很強的監督約束機制，由于這樣的監督人只能來源于無數的公眾，而公眾個體相對于龐大、強勢的政府來說都是微不足道的，因此，單個的公眾基本上沒有積極性進行“得不償失”的監督，從而將不能保證這樣的政府有自發的積極性來降低行政成本。

政府必須在法律規定的范圍內行使權力，政府只是國家的人，而國家是全體公民的契約公共體，因此，政府是接受法律約束的，或者在某種意義上說，政府與個體在法律面前是平等的主體。但是，政府作為公共的代言人，又是高于單個個人的，眾多的個人又通過立法法律來約束政府，因此，政府和個人兩者之間是一種辨證的對立統一關系。

筆者認為，只有沒有私利的政府，才有可能從公眾的利益出發，在法律的監督下降低行政成本，運用政府支出規模模型來科學地選擇最恰當的政府規模，進而選擇最小化的行政成本。

五、結語

降低行政成本的命題，筆者認為不是簡單的五條件地就能夠降低，更確切的說，應該是在滿足政府應有職能的前提下，使得行政成本最小化。而政府應有職能只有在法律規定的框架中才有可能成立，因此，對于存在自身利益的政府來說，降低行政成本的關鍵首先在于政府目標的轉變，其次是政府職能的轉變。政府的轉型總的來說應該確立法治政府，使得政府的行為受到法律的約束。政府的行為在法律允許的框架內活動，接受公眾及輿論的監督，只有當無私的政府轉變為以經濟建設為中心，以促進國家經濟增長為目標的前提下，我們才進一步考慮那些影響政府規模的外在因素的作用。比如，可以采用更加先進的通訊技術手段，實行網絡化辦公，這樣由于利用更加先進的技術可以降低辦公費用；利用更先進的辦公體系，可以減少政府雇員，減輕政府人員開支等等。這些僅僅屬于純粹技術層面的問題，不作為本文分析的重點.