導(dǎo)語：我國土地管理政策研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

「內(nèi)容提要」農(nóng)地過度非農(nóng)化和建設(shè)用地配置效率低不僅導(dǎo)致我國的糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)安全受損，也是引起產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻過低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量不高的重要原因。本文從對(duì)我國土地管理主要問題的辨析入手，認(rèn)為以土地產(chǎn)權(quán)主體缺位、土地征用權(quán)濫用為特征的基本制度缺陷和以中央政府與地方政府在土地資源配置上的非合作博弈為特征的政府治理缺陷是土地資源配置效率低下的主要成因。在此基礎(chǔ)上，作者提出了兩個(gè)重要的理論命題：我國農(nóng)地?fù)p失存在著代價(jià)性損失和過度性損失；而導(dǎo)致過度性損失的主要經(jīng)濟(jì)學(xué)原因是政府失靈，即對(duì)土地市場(chǎng)的排斥和對(duì)土地價(jià)格的扭曲。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)為我國土地管理的重點(diǎn)應(yīng)以減少或消除農(nóng)地過度性損失為主要目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、管制有效、市場(chǎng)配置、調(diào)控有序”的土地管理機(jī)制。文章對(duì)實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制的政策建議進(jìn)行了討論。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)地非農(nóng)化/土地配置效率/政府失靈/土地市場(chǎng)創(chuàng)新

土地利用結(jié)構(gòu)和利用效率問題是土地管理的基本命題。現(xiàn)實(shí)中，我國農(nóng)地過度非農(nóng)化與建設(shè)用地配置效率低下已經(jīng)成為我國土地管理亟待解決的兩大問題，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展關(guān)系重大。當(dāng)前和未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，我國土地資源管理的難點(diǎn)在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展與農(nóng)地資源保護(hù)的關(guān)系，重點(diǎn)在于如何確定合理的土地資源保護(hù)規(guī)模和相應(yīng)的空間布局，以及在此基礎(chǔ)上如何高效配置土地資源，尤其是建設(shè)用地資源，以逐步轉(zhuǎn)變長期存在的依賴大量低成本土地消耗的經(jīng)濟(jì)增長方式。科學(xué)發(fā)展觀的提出，為我們從根本上認(rèn)識(shí)我國土地管理存在的問題、科學(xué)確定土地管理目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)土地管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變提供了重要依據(jù)。

一、對(duì)我國土地管理主要問題的認(rèn)識(shí)

中國經(jīng)歷了20多年的持續(xù)高速經(jīng)濟(jì)增長，取得了世界矚目的發(fā)展成就。但是隨著人—地關(guān)系日趨緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的土地配置問題日漸突出。在部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地配置已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要制約因素。

（一）我國土地管理的主要問題及其影響

現(xiàn)實(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的土地管理問題，其焦點(diǎn)在于兩個(gè)方面：農(nóng)地，尤其是耕地資源大量損失。隨著經(jīng)濟(jì)增長，中國農(nóng)地非農(nóng)化呈不斷加速趨勢(shì)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986～2002年間，全國每年約有16.84萬公頃的耕地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)利用。預(yù)計(jì)2000～2005年，全國耕地年均減少幅度在0.20％～0.25％左右。非農(nóng)建設(shè)用地配置效率低下。盡管我國人均耕地資源已經(jīng)嚴(yán)重不足，但建設(shè)用地配置效率卻未能反映出我國土地資源的稀缺程度。我國現(xiàn)有建設(shè)用地2500多萬公頃，國有建設(shè)用地面積700公頃，農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地1800公頃，數(shù)量巨大。一方面，現(xiàn)有建設(shè)用地利用效率低，1998～2002年全國660個(gè)城市建成區(qū)面積增長了31％，年均增長5％，而同期人口年均增長1.3％，說明土地利用效率嚴(yán)重遞減；非農(nóng)業(yè)人口人均建成區(qū)面積由1981年的80M[2]增加到1998年107M[2]和2002年121M[2]，而世界平均水平為83M[2]，漢城為55M[2]、東京為66M[2]，開羅為31M[2].另一方面，建設(shè)用地利用結(jié)構(gòu)不合理，表現(xiàn)為粗放經(jīng)營。2002年城市用地中居住、工業(yè)用地分別占32％和21％，而國外城市用地中工業(yè)用地僅占10％左右。農(nóng)村1800萬公頃的建設(shè)用地利用更為普遍存在著空心村現(xiàn)象。原國家土地管理局利用衛(wèi)星資料對(duì)北京等31個(gè)特大城市占地規(guī)模的分析，1995年我國31個(gè)特大城市用地增長彈性系數(shù)已達(dá)2.29，遠(yuǎn)高于同期美國（1.58）、印度（1.62）與南美（1.25）的水平（DouglasI.，1994）。說明我國建設(shè)用地過度擴(kuò)張，土地低效利用的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

農(nóng)地快速非農(nóng)化建設(shè)用地粗放擴(kuò)張不僅帶來了土地資源浪費(fèi)，還導(dǎo)致了一系列明顯的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)影響。（1）巨額土地資源開發(fā)成本在經(jīng)濟(jì)決策中被低估，不僅導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)進(jìn)入門檻過低，出現(xiàn)過度重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低水平雷同，而且低地價(jià)或無地價(jià)形成了低質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)增長，即經(jīng)濟(jì)增長沒能扣除應(yīng)有的土地資源成本而呈現(xiàn)虛假繁榮。有關(guān)研究表明，我國鋼、煤和淡水的利用量占世界總利用的比例分別是1/4、1/3和1/2，而我國的GDP只占世界GDP總量的3.3％。（2）由于土地資源自然供給有限性特點(diǎn)，大量土地低強(qiáng)度開發(fā)增加了未來土地資源經(jīng)濟(jì)供給的難度，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展受到嚴(yán)重影響，有的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域幾乎無地可供。（3）農(nóng)地大量損失導(dǎo)致邊際土地大量開發(fā)，尤其是“占一補(bǔ)一”和“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”政策鼓勵(lì)更多的后備土地資源開發(fā)和土地復(fù)墾，土地生態(tài)質(zhì)量有下降趨勢(shì)。（4）農(nóng)地資源大量損失，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)大中城市周邊高質(zhì)量農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)受到影響，食物安全受損。（5）快速的農(nóng)地非農(nóng)化過程，實(shí)質(zhì)上是大量農(nóng)民失去土地的過程。由于土地產(chǎn)權(quán)不清、土地征用城市利益導(dǎo)向嚴(yán)重，農(nóng)民權(quán)益受到大規(guī)模、深程度的侵害，導(dǎo)致失地農(nóng)民生計(jì)問題。過去10年，就有約2000多萬農(nóng)民失去他們賴以生存的土地（牛若峰，2003）。而失地農(nóng)民越來越成為一個(gè)影響越來越大的社會(huì)階層（或利益集團(tuán)）；土地權(quán)益之爭和大量“流民”的不斷涌現(xiàn)，社會(huì)安全的不確定性大大增強(qiáng)。

（二）我國土地管理問題的成因分析

對(duì)我國土地管理主要問題的認(rèn)識(shí)，不能只停留在問題表象的描述，應(yīng)有一個(gè)深刻而科學(xué)的認(rèn)識(shí)和較為徹底的反省。就基本成因而言，至少可以從兩個(gè)層面上加以分析和把握：一是制度層面上的原因，二是管理層面上的原因。

在制度層面上，土地產(chǎn)權(quán)不清或殘缺和征用制度的僵化是中國農(nóng)地過度性損失的主要成因：（1）中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)重要缺陷是農(nóng)地所有權(quán)主體缺位，集體經(jīng)濟(jì)組織的虛置和農(nóng)戶土地承包權(quán)的殘缺及其債權(quán)性質(zhì)，使得農(nóng)地保護(hù)缺乏所有權(quán)益合法維護(hù)的第一道防線；一旦各利益集團(tuán)為爭相“捕獲”農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變帶來的價(jià)值（利益）乃至原屬農(nóng)民的農(nóng)地價(jià)值，模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系在一開始就決定了農(nóng)地的快速非農(nóng)化傾向不可避免。同時(shí)，我國城鎮(zhèn)土地在法律上由國家所有，并由國務(wù)院行使所有權(quán)力，但經(jīng)濟(jì)上（或事實(shí)上）則由地方政府分級(jí)占有或?qū)嵸|(zhì)所有，土地自然成為地方政府獲取經(jīng)濟(jì)增長與官員政績的工具。（2）土地由集體所有到國家所有過程的重要制度安排是土地征用制度，一般情況下農(nóng)地非農(nóng)化過程也是借助土地征用制度的運(yùn)行來完成的。然而，我國現(xiàn)行土地征用制度實(shí)質(zhì)是延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下土地資源在農(nóng)業(yè)與非農(nóng)部門之間的配置機(jī)制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，過去簡單的國家、集體和個(gè)人之間的利益關(guān)系由于私人利益的凸現(xiàn)、社會(huì)階層的分化和利益集團(tuán)的形成而變得十分復(fù)雜，突出表現(xiàn)為公眾利益與個(gè)人利益、公眾利益與政府利益、政府利益與官員利益之間的分化明顯，公眾利益與公益事業(yè)的區(qū)別也日趨明顯。而先行的土地征用制度一方面將幾乎所有的農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用都納入征用范圍，而不管專用的目的是個(gè)人利益、公眾利益還是公益事業(yè)；另一方面土地征用基本排斥了市場(chǎng)在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移中的作用和公眾參入，“漲價(jià)”全部“歸公”，乃至農(nóng)民無法獲得本應(yīng)獲得的農(nóng)地價(jià)格。農(nóng)地非農(nóng)化政府經(jīng)濟(jì)成本低下，政府“征地效率”高，農(nóng)地非農(nóng)化加速。

在政府管理層面，政府角色定位與利益關(guān)系處置上的偏誤導(dǎo)致嚴(yán)重的農(nóng)地過度性損失：由于長期缺乏科學(xué)的政績觀指引，各級(jí)政府片面追求經(jīng)濟(jì)增長，因而不計(jì)代價(jià)地以土地作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的主要工具，導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)模普遍過大；受長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，土地資源配置中政府直接干預(yù)過多，土地行政配置（以劃撥用地為典型）比例高居不下，政府定價(jià)普遍存在，土地市場(chǎng)嚴(yán)重扭曲，土地配置中的政府失靈尤為嚴(yán)重；據(jù)調(diào)查，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地征用、土地出讓和市場(chǎng)交易三者的價(jià)格比大約為1∶10∶50；招標(biāo)價(jià)格和拍賣價(jià)格分別是協(xié)議出讓價(jià)格3～5倍和4～10倍（曲福田、馮淑怡、俞紅，2001）。現(xiàn)行土地收益分配機(jī)制使政府獲取絕大比例的征地收益，同時(shí)地方政府獲得的份額又明顯大于中央政府。2003年國有土地出讓金收入，中央財(cái)政收入只占總收入的2％。因此地方政府成為加速農(nóng)地非農(nóng)化的主要力量；由于中央與地方政府在土地配置方式與城鎮(zhèn)用地規(guī)模控制上的非合作博弈，土地管理在完善土地市場(chǎng)配置機(jī)制或糾正土地市場(chǎng)失靈上發(fā)生嚴(yán)重偏誤，現(xiàn)有土地調(diào)控措施嚴(yán)重失效。

二、兩個(gè)重要的理論命題

要在以上問題分析的基礎(chǔ)上討論解決的途徑，兩個(gè)理論命題是非常必要和重要的。

第一個(gè)命題：從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論出發(fā)，可以認(rèn)為我國農(nóng)地快速損失和建設(shè)用地配置效率不高的主要原因，一是普遍存在的土地配置過程中的市場(chǎng)失靈，主要表現(xiàn)為農(nóng)地利用的非市場(chǎng)價(jià)值未能反映在土地利用決策框架之中而導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)配置效率降低；二是我國土地資源配置還存在著嚴(yán)重的政府失靈，即表現(xiàn)為政府土地制度供給不足，嚴(yán)重扭曲土地價(jià)格和市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，從而由于市場(chǎng)機(jī)制不能在土地配置過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用而導(dǎo)致的農(nóng)地和建設(shè)用地配置效率損失。就中國現(xiàn)實(shí)土地配置效率損失來看，兩種失靈同時(shí)存在。但從以上問題成因分析來看，毫無疑問，政府失靈起著主導(dǎo)作用。中國土地資源配置效率損失的成因，政府失靈明顯嚴(yán)重于市場(chǎng)失靈是第一個(gè)重要的命題。

相應(yīng)地，第二個(gè)命題是在理論上必須區(qū)分經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中兩種完全不同性質(zhì)的農(nóng)地?fù)p失：代價(jià)（成本）性損失和過度性損失。農(nóng)地代價(jià)性損失是指在市場(chǎng)功能完整的條件下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長中必須的農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量，也就是說，這是經(jīng)濟(jì)增長必須付出的、合理的代價(jià)，這個(gè)“合理代價(jià)”的標(biāo)準(zhǔn)是土地資源配置達(dá)到一個(gè)相對(duì)自由競(jìng)爭的市場(chǎng)均衡；同時(shí)，土地利用的外部性也被內(nèi)化。而農(nóng)地過度性損失則是指在經(jīng)濟(jì)增長過程中，由于市場(chǎng)失靈和政府失靈引起的本可以避免的農(nóng)地資源消耗。相應(yīng)地，我們可以將過度性損失分為兩類：過度性損失I和過度性損失II.過度性損失I是指由于市場(chǎng)失靈，即沒能將農(nóng)地利用中的生態(tài)環(huán)境、食物安全等非市場(chǎng)價(jià)值納入成本效益決策而使農(nóng)地價(jià)值低估造成的過多的農(nóng)地占用或損失；過度性損失II是指由于政府失靈，即扭曲土地價(jià)格，排斥市場(chǎng)機(jī)制對(duì)農(nóng)地和建設(shè)用地的配置而導(dǎo)致對(duì)土地資源過度需求而引起的過度農(nóng)地?fù)p失。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，價(jià)格是任何生產(chǎn)要素配置的主導(dǎo)信號(hào)。土地價(jià)格不僅是土地在不同部門（個(gè)人）之間配置的信號(hào)，也是調(diào)節(jié)土地供給和需求關(guān)系的重要工具。因此土地價(jià)格直接影響著土地在農(nóng)業(yè)部門和非農(nóng)業(yè)部門之間的轉(zhuǎn)移。圖1為土地價(jià)格與農(nóng)地非農(nóng)化關(guān)系圖。其中AC為農(nóng)地需求曲線，MSC為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際社會(huì)成本，MPC為農(nóng)地非農(nóng)化的邊際私人（企業(yè)）成本，P[，2]、P[，3]分別為考慮私人成本和社會(huì)成本時(shí)的均衡價(jià)格。

首先，可持續(xù)發(fā)展要求我們必須從全社會(huì)角度來分析土地價(jià)格與農(nóng)地非農(nóng)化的關(guān)系，這就是我們必須考慮到土地價(jià)格與農(nóng)地總價(jià)值之間的差異。長期以來，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)農(nóng)地的價(jià)值認(rèn)識(shí)僅僅停留在狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值（農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值）基礎(chǔ)上，忽視了農(nóng)地所擁有的生態(tài)、景觀功能，食物安全與世代公平等社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。由于這些價(jià)值及其產(chǎn)生的效益在目前的市場(chǎng)體系下是“外部性”效益，一般的土地使用者常常對(duì)此忽略。但是，國家作為全社會(huì)利益的代表，承受的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本應(yīng)為MSC，即邊際社會(huì)成本，農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量應(yīng)為Q[，3]，相對(duì)應(yīng)的土地價(jià)格應(yīng)為P[，3]，社會(huì)總福利達(dá)到最大化AEO.此時(shí)的農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最高，它是在包含了農(nóng)地非農(nóng)化的內(nèi)部成本和外部性在內(nèi)的價(jià)格機(jī)制作用下形成的非農(nóng)化量，這就是農(nóng)地的代價(jià)性損失。

其次，從個(gè)人層次，即一般土地利用者看，土地的正常價(jià)格就是競(jìng)爭性市場(chǎng)條件下形成的價(jià)格，即圖1中的P[，2].在市場(chǎng)機(jī)制作用下，農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，2].此時(shí)僅從用地者而言，達(dá)到了資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)了私人利益最大化；但與全社會(huì)福利最大化相比，由于價(jià)格P[，2]沒有反映出耕地的生態(tài)環(huán)境價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，因此農(nóng)地非農(nóng)化配置效率沒有達(dá)到最高，非農(nóng)化過度量為Q[，2]-Q[，3]，造成了社會(huì)總福利損失EE''''F''''.這一過度量是由于市場(chǎng)失靈，即傳統(tǒng)市場(chǎng)體系不能反映耕地的非市場(chǎng)價(jià)值所引起的，稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失I.如果土地市場(chǎng)價(jià)格受某種因素的影響而低于價(jià)格P[，2]，則農(nóng)地非農(nóng)化量將大于Q[，2].如圖1中，假定土地價(jià)格為P[，1]，則農(nóng)地非農(nóng)化量為Q[，1]，此時(shí)農(nóng)地非農(nóng)化配置效率最低，社會(huì)總福利將損失EFG，即使對(duì)土地使用者總體而言，直接損失也達(dá)E''''G''''G.與社會(huì)最優(yōu)相比，過度非農(nóng)化量為Q[，1]-Q[，2]，這一過度量是由于政府失靈，即土地價(jià)格過低，市場(chǎng)機(jī)制不能正常發(fā)揮作用下形成的，它顯著降低了農(nóng)地非農(nóng)化配置的效率，我們稱之為農(nóng)地非農(nóng)化過度性損失II.中國正處于經(jīng)濟(jì)快速增長階段，農(nóng)地代價(jià)性損失不可避免。但由于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，土地市場(chǎng)發(fā)育滯后、受人為干預(yù)因素較多以及政府管理失靈，土地價(jià)格常常偏離正常市場(chǎng)價(jià)格，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長中農(nóng)地過度性損失尤為嚴(yán)重。近10年來，土地市場(chǎng)整頓、各類工業(yè)園區(qū)整治以及建設(shè)用地審批凍結(jié)等挽救性措施的頻繁使用說明，中國經(jīng)濟(jì)增長過程中農(nóng)地過度性損失II總量非常龐大（注：2003年全國開發(fā)區(qū)清理整頓的結(jié)果是，全國5658個(gè)開發(fā)區(qū)中，撤并整合開發(fā)區(qū)數(shù)量就達(dá)2046個(gè)（其中尚未包含5省（市）的撤并數(shù)），撤并率高達(dá)36％（《中國國土資源報(bào)》，2003年12月1日）。）。到目前為止，全國建設(shè)用地實(shí)行招拍掛的面積占出讓土地面積的26％，另有約3/4的土地出讓仍然采用行政劃撥或協(xié)議出讓等扭曲土地價(jià)格的做法。因此本文著重分析農(nóng)地過度性損失II形成的深層次原因及如何使之降低到過度性損失I范圍內(nèi)；而對(duì)于農(nóng)地過度性損失I而言，它涉及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)體系的改造和科學(xué)技術(shù)，尤其是社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，將另文討論。

區(qū)分不同形態(tài)的農(nóng)地過度性損失的意義在于，由于他們產(chǎn)生的成因不同，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地資源可持續(xù)利用的影響也有本質(zhì)差別，從而在消除或減少過度性損失的途徑和政策重點(diǎn)也有明顯的不同。就世界范圍來講，土地利用市場(chǎng)失靈普遍存在，農(nóng)地過度性損失I有一定的內(nèi)生性，即是由于市場(chǎng)制度本身固有的缺陷所造成的。解決這一內(nèi)生性的問題，取決于社會(huì)科學(xué)，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共政策分析工具的發(fā)展。在發(fā)達(dá)國家，通過政府干預(yù)（社會(huì)成本定價(jià)和稅收等工具）逐漸消除由于市場(chǎng)失靈而導(dǎo)致的這一類型的資源低效配置。相對(duì)于農(nóng)地過度性損失I而言，過度性損失II則主要是外生性的，即由于人為（政府）不適當(dāng)?shù)母深A(yù)而產(chǎn)生的。尤其在發(fā)展中國家或經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，農(nóng)地過度損失II完全可以通過制度建設(shè)和政府自身改革來加以消除或減輕。由此可以認(rèn)為，首先解決政府失靈而造成的第二種農(nóng)地過度性損失則是土地資源低效配置，加強(qiáng)土地管理的最為主要的途徑。

目前中國正處于經(jīng)濟(jì)起飛階段，經(jīng)濟(jì)增長過程中的農(nóng)地代價(jià)性損失不可避免。在理論與實(shí)踐上，區(qū)分經(jīng)濟(jì)增長過程中必要的農(nóng)地代價(jià)性損失與因政府過度干預(yù)、市場(chǎng)扭曲導(dǎo)致的農(nóng)地過度性損失具有重要意義。當(dāng)前我國土地管理的重要使命在于通過產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新與管理體制改革，在準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)增長中農(nóng)地代價(jià)性損失規(guī)律的基礎(chǔ)上，盡量減少或消除農(nóng)地過度性損失。對(duì)于中國而言，當(dāng)前土地管理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)在于解決政府失靈。

三、我國土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的主要思路

科學(xué)發(fā)展觀的提出，為科學(xué)確立土地管理目標(biāo)提供了重要依據(jù)。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展以及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展的思想對(duì)協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地利用保護(hù)具有重要指導(dǎo)意義。未來一段時(shí)期內(nèi)，我國土地管理的重點(diǎn)在于以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以減少或消除農(nóng)地過度性損失，特別是過度性損失II為主要目標(biāo)，建立起“產(chǎn)權(quán)明晰、管制有效、市場(chǎng)配置、調(diào)控有序”的土地管理機(jī)制，切實(shí)提高土地資源配置效率。其主要思路包括以下幾個(gè)方面。

1.以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)與土地資源的協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放以來，我國國民經(jīng)濟(jì)保持著高速增長的勢(shì)頭。但如果繼續(xù)粗放的經(jīng)濟(jì)增長方式，片面追求經(jīng)濟(jì)總量最大化，資源與環(huán)境問題必然成為制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要瓶頸。科學(xué)發(fā)展觀的提出為擺脫資源環(huán)境困境，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了新思路與新方向。必須摒棄片面追求經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)理念，樹立“綠色GDP”的新概念，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源保護(hù)的關(guān)系；通過增加單位土地面積投資和降低單位GDP土地資源消耗，提高土地資源的利用效率；通過優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，合理調(diào)整生產(chǎn)力布局，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的方式轉(zhuǎn)變，走科技含量高，經(jīng)濟(jì)效益好，資源消耗低，環(huán)境污染少，資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化道路。

2.在科學(xué)確定耕地資源保有量和空間布局基礎(chǔ)上實(shí)行最嚴(yán)格的土地用途管制，并成為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和耕地保護(hù)矛盾的出發(fā)點(diǎn)

糧食需求與供給分析表明，糧食安全問題并不是我國耕地資源保護(hù)的全部內(nèi)容。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步與糧食貿(mào)易大大擴(kuò)展了耕地資源保護(hù)的空間，同時(shí)，全國不同地區(qū)建設(shè)用地使用效益的差異也決定了部分地區(qū)應(yīng)更多地發(fā)展非農(nóng)經(jīng)濟(jì)，因此耕地保護(hù)數(shù)量應(yīng)該有一定的彈性與適應(yīng)性，避免因過度保護(hù)耕地而造成其他用地供給不足，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常發(fā)展。問題在于，就全國來講，農(nóng)地過度非農(nóng)化已成為一個(gè)不爭的事實(shí)，即便是立足全國統(tǒng)一市場(chǎng)與全球化經(jīng)濟(jì)，耕地資源的保護(hù)仍然是土地管理的第一“要物”。從糧食安全、生態(tài)建設(shè)、社會(huì)穩(wěn)定、國家法律要求等方面出發(fā)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，科學(xué)確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進(jìn)行最嚴(yán)格的管制和保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地總量適度保護(hù)前提下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是我國科學(xué)發(fā)展觀在土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)。基本農(nóng)田保護(hù)制度是一項(xiàng)比較成熟有效的耕地保護(hù)制度。但從目前的執(zhí)行情況來看，一方面存在著“重?cái)?shù)量輕質(zhì)量”、“劃劣不劃優(yōu)”等問題，同時(shí)還普遍存在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)區(qū)在區(qū)位選擇上的嚴(yán)重沖突。因此，在科學(xué)確定耕地保有量基礎(chǔ)上，重新科學(xué)務(wù)實(shí)地劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，在數(shù)量與空間上實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的統(tǒng)籌。

3.推進(jìn)土地市場(chǎng)創(chuàng)新，使市場(chǎng)成為土地資源配置的主要機(jī)制，并作為轉(zhuǎn)變土地管理機(jī)制的基本點(diǎn)

在全國大部分地區(qū)，市場(chǎng)配置國有土地資源的機(jī)制已基本形成，土地交易制度和土地交易規(guī)則也已基本完備。土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式的比例逐年提高（注：2004年，全國招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓土地面積占全部有償出讓土地比例達(dá)到29.1％；江蘇省達(dá)到30％，土地公開交易合同土地出讓金占土地出讓金總額的70％。）。但由于工業(yè)用地比重大，且以協(xié)議出讓為主，致使土地協(xié)議出讓方式的比重仍然偏高。且協(xié)議出讓方式排斥市場(chǎng)作用，政府干預(yù)過強(qiáng)，在地方政府追求地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量最大化的動(dòng)機(jī)下，容易導(dǎo)致土地資源過度供給、價(jià)格過低，引起土地過度需求和低效利用。應(yīng)構(gòu)建以市場(chǎng)配置建設(shè)用地為主的機(jī)制，充分發(fā)揮市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭機(jī)制，盡量消除土地資源配置中的政府失靈，全面提高建設(shè)用地的配置效率，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)耕地資源的壓力。

4.改革土地制度，為土地管理機(jī)制創(chuàng)新提供基礎(chǔ)

土地制度改革是解決當(dāng)前土地資源利用不當(dāng)與保護(hù)不力的重要手段。土地制度改革主要包括土地產(chǎn)權(quán)制度、征用制度、儲(chǔ)備制度、收益分配制度和失地農(nóng)民社會(huì)保障制度改革。土地征用實(shí)質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)及其收益的重新配置，土地制度改革的核心問題是土地產(chǎn)權(quán)制度改革。產(chǎn)權(quán)的安全性、穩(wěn)定性和延續(xù)性是土地資源高效利用與保護(hù)的根本動(dòng)力。當(dāng)前土地征用范圍過寬、補(bǔ)償過低、失地農(nóng)民安置不當(dāng)已經(jīng)成為較大的社會(huì)不安定因素，嚴(yán)重影響未來公益性用地的供給，土地利用的社會(huì)效益大大降低。以穩(wěn)定土地市場(chǎng)為目標(biāo)的城市土地儲(chǔ)備制度行為異化，經(jīng)營性用地儲(chǔ)備比例過高，片面追求土地收益最大化，基礎(chǔ)設(shè)施等用地供給不足；同時(shí)，土地儲(chǔ)備規(guī)模不適，制度運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)與資金負(fù)擔(dān)過大。只對(duì)當(dāng)期地方政府負(fù)責(zé)的土地收益分配制度刺激了低地價(jià)、零地價(jià)等惡性競(jìng)爭行為，導(dǎo)致建設(shè)用地供給失控，土地資源嚴(yán)重浪費(fèi)。因此，必須加快土地制度改革，明晰土地產(chǎn)權(quán)邊界，規(guī)范政府土地行為，保障一般經(jīng)濟(jì)主體與未來政府的合法土地權(quán)益，為土地資源高效利用與合理保護(hù)奠定結(jié)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

5.完善政府宏觀調(diào)控，優(yōu)化土地資源配置

土地資源的高效利用和保護(hù)還有賴于政府的宏觀調(diào)控。我國土地市場(chǎng)的發(fā)展現(xiàn)狀決定了要求政府必須執(zhí)行產(chǎn)權(quán)界定，完善市場(chǎng)交易規(guī)則，建立土地收益分配體制，培育市場(chǎng)競(jìng)爭主體，完善土地市場(chǎng)體系等職能，促進(jìn)土地資源流動(dòng)和優(yōu)化配置。同時(shí)，由于市場(chǎng)無法對(duì)土地資源，尤其是耕地、林地和草地等資源所發(fā)揮的生態(tài)和環(huán)境功能進(jìn)行全面評(píng)價(jià)，無法自動(dòng)內(nèi)部化土地利用中的外部成本，必須建立有效的公共政策體系，以消除外部性、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷。由于分割的地方土地市場(chǎng)難以控制土地出讓中的惡性競(jìng)爭行為，需要由省政府統(tǒng)一實(shí)施適用于不同區(qū)域、不同產(chǎn)業(yè)（尤其是工業(yè)）的用地門檻制度，為建立區(qū)域統(tǒng)一土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，改變當(dāng)前工業(yè)用地過于分散、土地浪費(fèi)與污染嚴(yán)重的局面也需要政府通過規(guī)劃優(yōu)化工業(yè)用地布局，加強(qiáng)用地與治污管理。完善政府土地宏觀調(diào)控機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)化配置的必要輔助，也是土地保護(hù)得以實(shí)現(xiàn)的基本要求。

四、關(guān)于我國土地管理機(jī)制轉(zhuǎn)變的政策建議

根據(jù)以上思路，為實(shí)現(xiàn)土地資源高效利用和保護(hù)的雙重目標(biāo)，我國土地管理應(yīng)采取以下政策。

1.建立科學(xué)有效的保護(hù)機(jī)制，切實(shí)保護(hù)耕地資源

未來一段時(shí)間內(nèi)，耕地保護(hù)政策體系面臨著巨大的考驗(yàn)，審時(shí)度勢(shì)地調(diào)整現(xiàn)有耕地保護(hù)思路，建立科學(xué)的耕地保護(hù)機(jī)制是實(shí)現(xiàn)快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段耕地資源保護(hù)的重要舉措。

（1）科學(xué)編制土地利用總體規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。盡快安排、落實(shí)土地利用規(guī)劃修編工作，改變目前土地利用規(guī)劃普遍失效、土地宏觀調(diào)控依據(jù)不足的不良局面，為土地管理提供權(quán)威、科學(xué)的調(diào)控依據(jù)。在獲取客觀、準(zhǔn)確的土地資源數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，科學(xué)預(yù)測(cè)土地需求，制定規(guī)劃控制指標(biāo)，強(qiáng)化土地利用空間管理，實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃體系向“空間規(guī)劃+土地利用規(guī)劃（設(shè)計(jì)）”模式的轉(zhuǎn)變，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系相適應(yīng)的，彈性與剛性相結(jié)合的土地規(guī)劃。規(guī)劃編制思路從以行政控制為主向激勵(lì)、引導(dǎo)、控制相結(jié)合轉(zhuǎn)變，對(duì)于生態(tài)保護(hù)區(qū)和基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等進(jìn)行剛性控制，對(duì)于一般性用地，在總量控制的前提下，保留適度的彈性發(fā)展空間。

（2）科學(xué)調(diào)整基本農(nóng)田保護(hù)制度。借助于土地利用規(guī)劃修編之際，對(duì)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，將與經(jīng)濟(jì)建設(shè)嚴(yán)重沖突的區(qū)域重新界定為建設(shè)預(yù)留區(qū)，將具有重要保護(hù)價(jià)值的區(qū)域劃定為保護(hù)區(qū)，同時(shí)根據(jù)不同地區(qū)耕地資源稟賦與建設(shè)占用需求情況，將我國基本農(nóng)田保護(hù)重心轉(zhuǎn)移到具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比較優(yōu)勢(shì)的地區(qū)。建立基本農(nóng)田質(zhì)量跟蹤監(jiān)督制度，將基本農(nóng)田保護(hù)從一次性劃分轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期性保護(hù)，完善基本農(nóng)田質(zhì)量與環(huán)境污染的監(jiān)測(cè)體系，定期公布監(jiān)測(cè)結(jié)果。將基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)與農(nóng)業(yè)支持政策相銜接，通過直接補(bǔ)貼或間接資助建立農(nóng)民參與基本農(nóng)田保護(hù)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性，提高基本農(nóng)田保護(hù)效果。

（3）創(chuàng)造性實(shí)施耕地“占一補(bǔ)一”和“總量動(dòng)態(tài)平衡”政策。重新審視耕地“占一補(bǔ)一”和“總量動(dòng)態(tài)平衡”政策，在區(qū)域近期與遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)耕地“占補(bǔ)平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實(shí)能力以及不同地區(qū)建設(shè)用地需求與耕地補(bǔ)充潛力的差異基礎(chǔ)上，通過適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛唐趦?nèi)以爭取實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)的耕地“占補(bǔ)平衡”為目標(biāo)，長期內(nèi)通過與省外資源豐富地區(qū)建立合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)保護(hù)收益共享。

（4）保障農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)，增強(qiáng)農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)。在現(xiàn)有農(nóng)村土地法律制度框架內(nèi)，根據(jù)不同地區(qū)實(shí)際情況，創(chuàng)新有利于提高農(nóng)民收益的土地產(chǎn)權(quán)安排，調(diào)動(dòng)農(nóng)民耕地保護(hù)積極性；堅(jiān)決全面落實(shí)《農(nóng)村土地承包法》，嚴(yán)格審查土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放工作，保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)。

2.建立健全土地市場(chǎng)機(jī)制，高效配置土地資源

數(shù)量龐大的建設(shè)用地能否用好，是耕地保護(hù)目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)能否同時(shí)實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。我國20多年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革經(jīng)驗(yàn)表明，市場(chǎng)及價(jià)格是實(shí)現(xiàn)資源高效利用的最重要的工具。進(jìn)一步建立健全土地市場(chǎng)，全面提升土地利用效率，是緩解我國土地資源稀缺的重要舉措。

（1）改革工業(yè)用地供給方式，集中有序地供給建設(shè)用地。積極探索工業(yè)用地市場(chǎng)化進(jìn)程的途徑，改變當(dāng)前工業(yè)用地“需求定供給”式的以協(xié)議出讓為主的供地機(jī)制和模式，按照“規(guī)劃控制—計(jì)劃引導(dǎo)—市場(chǎng)化運(yùn)作”的操作思路，建立工業(yè)用地統(tǒng)一進(jìn)入園區(qū)與“供給引導(dǎo)需求”機(jī)制下的以招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓為主的工業(yè)用地市場(chǎng)化配置模式，真正實(shí)現(xiàn)由市場(chǎng)來確定土地使用者、確定土地價(jià)格，將土地資源配置到效率高的企業(yè)和部門中去，提高土地資源配置效率。

（2）大力發(fā)展二三級(jí)土地市場(chǎng)，提高土地配置效率。建立完善二三級(jí)土地市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭機(jī)制，建立統(tǒng)一的土地價(jià)格體系，促進(jìn)土地資源流動(dòng)，提升土地市場(chǎng)整體競(jìng)爭性與土地配置效率。完善地籍管理與土地登記工作，為土地市場(chǎng)交易提供清晰的產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)服務(wù)。

（3）規(guī)范土地中介服務(wù)市場(chǎng)，理順土地價(jià)格機(jī)制。整頓土地中介服務(wù)市場(chǎng)，嚴(yán)格審查中介機(jī)構(gòu)資質(zhì)，規(guī)范管理中介服務(wù)行為，改變當(dāng)前由于管理不足，不動(dòng)產(chǎn)中介組織運(yùn)作不規(guī)范、企業(yè)信譽(yù)低下等問題，理順土地價(jià)格形成機(jī)制，促進(jìn)土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新機(jī)制，促進(jìn)土地資源跨區(qū)域開發(fā)利用

建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)與耕地補(bǔ)充潛力分析表明，未來我國建設(shè)用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，而土地開發(fā)復(fù)墾整理補(bǔ)充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)。同時(shí)，東部地區(qū)新增單位建設(shè)用地創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益顯著高于中西部地區(qū)。土地資源高效配置與經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展都要求東、中、西部地區(qū)依據(jù)其土地資源稟賦比較優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合開發(fā)、互通有無，實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體土地效益的最大化。科學(xué)的發(fā)展觀與政績觀的樹立也為區(qū)域土地資源協(xié)作開發(fā)創(chuàng)造了新的機(jī)遇。

（1）建立區(qū)域性合作組織，協(xié)調(diào)地區(qū)利益。隨著“經(jīng)濟(jì)一體化”趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，以及科學(xué)發(fā)展觀的深入人心，具有內(nèi)在相似性的區(qū)域內(nèi)行政單元相互協(xié)作、共同發(fā)展的愿望不斷增強(qiáng)。建議由省政府牽頭組建區(qū)域合作組織，聽取不同地區(qū)利益要求，建立區(qū)域交流平臺(tái)，提出區(qū)域階段性土地開發(fā)合作重點(diǎn)與合作形式。

（2）科學(xué)編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)域土地資源。通過區(qū)域合作組織對(duì)區(qū)域整體利益與局部利益進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在利益相關(guān)地區(qū)比較一致同意的基礎(chǔ)上，編制區(qū)域土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，確定區(qū)域土地開發(fā)模式及重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，以及區(qū)域競(jìng)爭性土地資源開發(fā)的空間與時(shí)間安排，統(tǒng)籌區(qū)域土地資源的開發(fā)利用，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)土地開發(fā)與項(xiàng)目布局中的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)土地資源利用綜合效益最大化或開發(fā)成本最小化。

（3）依托公共財(cái)政，建立區(qū)域土地合作開發(fā)機(jī)制。通過公共財(cái)政支出，建設(shè)一批區(qū)域重點(diǎn)項(xiàng)目，如區(qū)域性高等級(jí)運(yùn)輸網(wǎng)、區(qū)域性土地保護(hù)與整治項(xiàng)目等，改變區(qū)域土地分散開發(fā)的格局，培育具有較好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益的增長極，促進(jìn)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)（如開發(fā)區(qū)）的空間集中。改革平均分配的公共財(cái)政機(jī)制，結(jié)合區(qū)域資源綜合開發(fā)規(guī)劃布局重大工程項(xiàng)目，按照不同地區(qū)的貢獻(xiàn)率，通過公共財(cái)政支出對(duì)因整體開發(fā)而暫時(shí)受到利益損失的地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)貼。也可以建立區(qū)域土地基金制度，集中部分土地出讓收益，對(duì)在一定時(shí)期內(nèi)因配合區(qū)域整體開發(fā)而延遲土地開發(fā)或進(jìn)行土地保護(hù)的地區(qū)進(jìn)行專項(xiàng)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)土地收益的公平分配。

（4）建立區(qū)域土地利益共享機(jī)制。區(qū)域土地整體開發(fā)能否實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵在于能否建立起現(xiàn)實(shí)可行的區(qū)域土地利益共享機(jī)制。對(duì)土地分散開發(fā)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)價(jià)，尋找可行的跨區(qū)土地合作開發(fā)模式，計(jì)量、比較不同地區(qū)在土地合作開發(fā)模式中的收益—成本與單獨(dú)開發(fā)中的收益—成本分布，考量不同地區(qū)對(duì)合作收益的貢獻(xiàn)率，通過一定的資金流轉(zhuǎn)或補(bǔ)貼方式，對(duì)貢獻(xiàn)份額較大或利益受到損害的地區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹Ц丁?/p>

4.強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控，促進(jìn)土地資源合理利用

市場(chǎng)是資源配置的有效途徑，但僅靠市場(chǎng)機(jī)制并不能完全實(shí)現(xiàn)土地資源的最優(yōu)配置。土地利用中的外部性、土地市場(chǎng)發(fā)育不完善都要求政府對(duì)土地市場(chǎng)進(jìn)行必要的調(diào)控，實(shí)現(xiàn)土地資源的社會(huì)最優(yōu)利用。

（1）科學(xué)制定建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃。當(dāng)前及未來一段時(shí)期內(nèi)，建設(shè)用地供給計(jì)劃都是政府調(diào)控土地市場(chǎng)的重要手段。在對(duì)建設(shè)用地的需求預(yù)測(cè)基礎(chǔ)上，結(jié)合一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)以及土地市場(chǎng)供求關(guān)系，科學(xué)制訂建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃，采取總量控制、彈性管理的方式，在確定各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)值上下幅度范圍基礎(chǔ)上，以價(jià)格手段進(jìn)行微觀調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)計(jì)劃與市場(chǎng)的有機(jī)結(jié)合。

（2）加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)管理。依據(jù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，制定相應(yīng)行業(yè)的土地供應(yīng)政策，通過土地供給總量與比例調(diào)控產(chǎn)業(yè)投資，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)區(qū)域布局需要、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段特征及其相應(yīng)產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)，制定具有鮮明區(qū)域特點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)土地供應(yīng)政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。

（3）實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地集中布局與統(tǒng)一管理。根據(jù)不同地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)與區(qū)位條件，結(jié)合現(xiàn)有各類開發(fā)區(qū)布局情況，選擇若干適宜性較好的地段建設(shè)具有一定規(guī)模的工業(yè)園區(qū)，實(shí)現(xiàn)新增工業(yè)集中布局，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚的規(guī)模效益。同時(shí)，從進(jìn)入到開發(fā)對(duì)入園企業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一管理，嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止土地浪費(fèi)，提高土地利用效率。

（4）強(qiáng)化土地利用評(píng)價(jià)，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度。建立全面綜合的土地利用效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及土地利用現(xiàn)狀，科學(xué)評(píng)價(jià)土地利用現(xiàn)狀。根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果在不同地區(qū)之間重新配置土地利用剛性指標(biāo)，獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，鼓勵(lì)土地集約利用。

根據(jù)國際與國內(nèi)先進(jìn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與區(qū)域分工安排，針對(duì)不同地區(qū)、不同產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)，依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、區(qū)域規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃，設(shè)立土地投資集約度等標(biāo)準(zhǔn)，建立區(qū)域性產(chǎn)業(yè)用地門檻制度，防止建設(shè)用地盲目擴(kuò)張。

5.改革土地制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地管理機(jī)制

改革開放以來，我國的土地管理制度經(jīng)歷了多次巨大變革，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，但目前的土地制度還存在許多有待改進(jìn)的地方。當(dāng)前，迫切需要改革和完善現(xiàn)有的土地制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地管理機(jī)制。

（1）改革土地產(chǎn)權(quán)制度。應(yīng)按照“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度要求，改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度：一是在堅(jiān)持公有制的基本前提下，明確土地所有權(quán)主體和所有權(quán)實(shí)現(xiàn)方式，將國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)歸屬具體落到實(shí)處。對(duì)于農(nóng)村集體土地，應(yīng)在農(nóng)地承包權(quán)物權(quán)化基礎(chǔ)上，探索農(nóng)戶農(nóng)地使用權(quán)制度成為集體土地所有制實(shí)現(xiàn)形式的可能性；對(duì)于城市國有土地，正視中央政府和地方政府產(chǎn)權(quán)關(guān)系問題的存在，探索建立中央和地方在土地管理和權(quán)益分配上的委托—關(guān)系或土地權(quán)益分級(jí)占有和管理的可能性。二是按照“權(quán)利平等”的原則，公平對(duì)待國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)，有條件地允許集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

（2）創(chuàng)新征地制度。明確界定政府土地征用權(quán)和征用范圍，把征地范圍嚴(yán)格界定在公益性用地之內(nèi)，控制征地規(guī)模；適度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，除土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，還應(yīng)對(duì)被征地農(nóng)民就業(yè)轉(zhuǎn)移、生活條件改變等造成的間接成本進(jìn)行補(bǔ)償；同時(shí)要建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度，緩解征地中的社會(huì)矛盾。在此基礎(chǔ)上，探索征地市場(chǎng)化補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的可能性。

（3）反思與改進(jìn)土地儲(chǔ)備制度，由第二財(cái)政到公共利益的土地儲(chǔ)備。改革土地儲(chǔ)備制度，根據(jù)城市土地供給與需求狀況，科學(xué)確定城市土地儲(chǔ)備量，量出為入，有效降低城市土地儲(chǔ)備的成本和運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)城市土地儲(chǔ)備運(yùn)行效率的提高；增加公益性用地的收購儲(chǔ)備，保證政府公益性土地的供給能力；加強(qiáng)立法，明確土地征購儲(chǔ)備的職能、規(guī)范、運(yùn)作方式，完善監(jiān)察管理體制。

（4）建立土地基金制度，取代現(xiàn)行土地收益分配制度。借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，建立土地基金制度，規(guī)范土地收益的收繳、管理與使用；控制當(dāng)期政府土地收益使用規(guī)模，在當(dāng)前政府與未來政府之間合理分配土地收益使用權(quán)。

（5）建立合理的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)金融資本對(duì)農(nóng)地實(shí)物社會(huì)保障功能的替代，彌補(bǔ)征地補(bǔ)償內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)不能一步到位的缺陷，保障社會(huì)穩(wěn)定。重點(diǎn)在于建立失地農(nóng)民社會(huì)保障體系和法律援助機(jī)制。失地農(nóng)民社會(huì)保障體系主要從養(yǎng)老保險(xiǎn)，失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)著手，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，從土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、集體土地有償使用收入中扣除，或由負(fù)責(zé)征地的單位統(tǒng)一向保險(xiǎn)公司投保。建立失地農(nóng)民最低生活保障制度，為其提供與城鎮(zhèn)居民相同的最低生活保障。建立土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)及法律援助機(jī)制，對(duì)征地行為的正當(dāng)性、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理性、征地過程的合法性等進(jìn)行考察監(jiān)督，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，抑制私人“機(jī)會(huì)主義”行為，保證征地工作的順利完成，保障公益性用地的供給。

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