導語：業主委員會制度研究論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：2003年6月8日中華人民共和國國務院頒布了《物業管理條例》，并于2003年9月1日起實施。國務院《物業管理條例》第一次在行政法規級別的規范性法律文件中使用了“業主委員會”一詞，從而在立法層面上正式創立了我國的業主委員會制度。但是該條例對業主委員會制度的規定很不具體，從而導致現實中出現了諸多問題。本文通過對業主委員會法律地位的分析，明確了其所應該具有的權利義務。并針對現實中存在的問題，在比較各國立法的基礎上，對我國業主委員會制度的立法完善提出幾點建議。

關鍵詞：業主委員會、法律地位、權利義務

一、問題的提出2003年12月，全國第一起業主狀告業主委員會的案件在四川省成都市審結，其大致案情如下：四川省成都市某花園的業主委員會于1999年成立，按規定到2002年4月任期屆滿。但任期屆滿后，業主大會并未進行業主委員會的換屆選舉。在新的業主委員會沒有選舉出來的情況下，原來的業主委員會于2003年1月30日同成都文石物業管理公司簽約，雙方約定將物業管理費由原來的每月每平方米0.24元調整為每月每平方米0.30元，并于1月1日起執行。2003年3月，該花園119名業主或住戶將業主委員會及其成員、物管公司一并告到了武侯區法院，請求法院確認該物業管理議無效。法院在經過了漫長的調查審理之后，于2003年12月8日作出一審判決：該業主委員會與物業管理公司簽訂的《物業管理補充協議》無效。法院作出以上判決的理由是：該業主委員會的主任及委員的任期已于2002年4月屆滿，因此其行使的代表權已于屆滿時終止；同時，由于該業主委員會和物業管理公司在向法庭提交證據的法定期間內，未能提交相關證據證明兩者簽訂的補充協議是由業主大會決定或經業主大會特別授權的，因此該補充協議屬無效協議（參見常江：《全國首例業主狀告業委會案一審判決》，《中國房地產報》，2004-02-02.）。

隨著全國第一起業主狀告業主委員會案件最終以業主的勝訴而告終，案件背后更深層次的問題便浮現出來：業主委員會是什么性質的組織？處于什么樣的法律地位？具有什么樣的權利義務？應該由誰來監督業主委員會行使其權力？

二、業主委員會的法律地位業主委員會，簡稱“業委會”，又稱“物業管理委員會”（顏真、楊吟：《物業管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版，第29頁。）；早期著作中也稱其為“建筑物區分所有權管理委員會”或簡稱其為“管理委員會”（陳華彬：《現代建筑物區分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第265頁。）。2003年9月1日起開始實施的國務院《物業管理條例》，第一次將“業主委員會”在行政法規這樣高層次的規范性法律文件中予以規定，從而在立法層面上正式創立我國的業主委員會制度。《物業管理條例》第十五條規定：業主委員會是業主大會的執行機構，履行下列職責：（一）召集業主大會會議，報告物業管理的實施情況；（二）代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同；（三）及時了解業主、物業使用人的意見和建議，監督和協助物業管理企業履行物業服務合同；（四）監督業主公約的實施；（五）業主大會賦予的其他職責。對于業主委員會的法律地位，理論上有不同的表述。《物業管理條例》中的表述是：業主委員會是業主大會的執行機構。有的學者認為：業主委員會為管理業務的具體執行機關，如同管弦樂隊的指揮，于管理制度上占有極其重要的地位。（陳華彬：《現代建筑物區分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第265頁。）也有人認為：業主委員會是新建物業或物業群中常設的最高權力機構。（顏真、楊吟：《物業管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版，第29-34頁。）以上各種表述都只是從某一特定的角度對業主委員會法律地位的局部把握，沒有從整體上真正揭示出業主委員會法律地位的實質。依據《物業管理條例》有關條文的規定，結合其他專家學者的研究結果，我認為可以將業主委員會的法律地位劃分為內部法律地位和外部法律地位兩個部分。

（一）業主委員會的內部法律地位所謂業主委員會的內部法律地位，是指業主委員會相對于產生其的全體業主（通常是通過第一次業主大會選舉產生的形式）所具有的法律地位。

新出臺的《物業管理條例》對于業主委員會內部法律地位的直接規定雖然只有第十五條一個條款，即“業主委員會是業主大會的執行機構”，但是在其他一些條文中也間接地體現出了業主委員會在內部法律關系中所處的地位。例如，《物業管理條例》第六條第二款規定：業主在物業管理活動中享有選舉業主委員會委員和監督業主委員會的工作的權利。第十一條規定：業主大會履行選舉、更換業主委員會委員，監督業主委員會的工作的職責。第十五條規定：業主委員會履行代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同的職責。通過對于上述條文的綜合分析和整體把握，參考其他學者的觀點，我認為：業主委員會與全體業主之間存在著一種民事法律關系。所謂，是指人在權范圍內，以被人的名義或自己的名義獨立與第三人為民事行為，由此產生的法律效果直接或間接歸屬于被人的法律制度（王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版，第117頁。）。在業主委員會與全體業主的法律關系中，全體業主基于對居住小區進行物業管理的目的，由于其自身無法完成物業管理活動，故需要聘用物業管理企業。而業主又由于缺乏專業法律知識或其他方面的原因，需要由他人代自己與物業管理企業簽訂物業管理委托合同，作出適當的意思表示。所以全體業主在第一次業主大會上選舉產生業主委員會，使其在自己的授權范圍內，代自己與物業管理企業簽訂物業管理委托合同，作出一定的意思表示；而一旦業主委員會被選舉產生，且當選成員沒有表示異議，即可視為其接受了該民事法律行為的，愿意為全體業主為一定的民事法律行為、作出一定的意思表示。雖然民法通則第六十三條規定：人在權限內，以被人的名義實施民事法律行為。但是，人未明示本人（即被人）名義而為意思表示者，應視為該人所自為；惟相對人明知其權，或可得而知者，不在此限，稱此為“隱名”（鄭玉波：《民法總則》，三民書局，中華民國四十八年版，第288頁。）。業主委員會在與物業管理企業簽訂物業管理委托合同時，雖然使用的自己的名義，但是卻是在全體業主的授權之下，是在其權范圍之內；并且物業管理企業對此也顯然是明知的。所以盡管業主委員會在與物業管理企業簽訂物業管理委托合同時使用的是自己名義，但其行為符合“隱名”的構成要件，仍然屬于行為。在業主委員會與物業管理企業所簽訂的物業管理委托合同中，除了明確寫明由業主委員會享有的權利和承擔的義務之外，其他一切法律效果均歸屬于全體業主。上述這些內容，完全符合的特征（參見前引⑶，王利明書，第117-118頁。），故業主委員會與全體業主的上述法律關系，可以認定為是民事法律關系，其中業主委員會系人，全體業主系被人，業主委員會所的民事法律行為系與物業管理企業簽訂物業管理委托合同。

但是，民事法律關系并不足以完全揭示或概括業主委員會與全體業主之間的法律關系。因為《物業管理條例》第十三條規定：經20%以上的業主提議，業主委員會應當組織召開業主大會臨時會議。第十五條規定：業主委員會履行監督業主公約的實施的職責。第五十一條規定：因維修物業或者公共利益，業主確需臨時占用、挖掘道路、場地的，應當征得業主委員會的同意。第六十七條規定：違反物業服務合同約定，業主逾期不交納物業服務費用的，業主委員會應當督促其限期交納。基于以上條款的規定，業主委員會與全體業主之間還存在著一種管理關系。其中，業主委員會扮演著一種類似于居民委員會或村民委員會的群眾自治組織的角色，在管理關系中處于管理者的地位；而全體業主則處于被管理者的地位。

（二）業主委員會的外部法律地位所謂業主委員會的外部法律地位，是指業主委員會相對于除了全體業主和業主大會以外的其他特定主體（依據《物業管理條例》的規定，主要包括物業管理企業、房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會）所具有的法律地位。對于業主委員會的外部法律地位，理論上到目前為止尚未見到比較明確的表述。但是仔細分析國務院《物業管理條例》的有關規定，我們可以將業主委員會的外部法律地位劃分為民事法律關系中的法律地位和行政法律關系中的法律地位。

《物業管理體條例》第十五條規定：業主委員會履行代表業主與業主大會選聘的物業管理企業簽訂物業服務合同，以及及時了解業主、物業使用人的意見和建議、監督和協助物業管理企業履行物業服務合同的職責。第三十五條規定：業主委員會應當與業主大會選聘的物業管理企業訂立書面的物業服務合同。第五十一條規定：物業管理企業確需臨時占用、挖掘道路、場地的，應當征得業主委員會的同意。依據以上條文的規定，我認為：業主委員會與物業管理企業之間存在著一種合同法上委托合同的民事法律關系。所謂委托合同，1999年頒布并實行的《中華人民共和國合同法》對其定義如下：委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。也有學者將委托合同稱為“委任”，謂當事人約定一方委任他方處理事務，他方允為處理之契約（史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九年版，第359頁。）。在業主委員會與物業管理企業的法律關系中，由于業主委員會其自身沒有能力進行物業管理，故只能委托具有管理能力的物業管理企業代為自己進行管理。一旦業主委員會與物業管理企業協商一致，在物業管理委托合同上簽字，便意味著物業管理委托合同的成立。物業管理企業在物業管理委托合同規定的范圍內為業主委員會實施物業管理的事務，而業主委員會則在全體業主及業主大會的授權下向物業管理企業支付報酬，兩者之間存在著明顯的勞務給付關系。上述內容，完全符合委托合同的法律性質，（參見上引，史尚寬書，第359-365頁。）故業主委員會與物業管理企業的法律關系，可以定性為合同法中委托合同的民事法律關系，其中業主委員會是委托人，物業管理企業是受托人，委托的內容是業主委員會所在居住小區的物業管理事務。

業主委員會除了在與物業管理企業的法律關系中處于委托人的地位以外，《物業管理條例》第十六條還規定：業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。第十九條規定：業主委員會作出的決定違反法律、法規的，物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門，應當責令限期改正或者撤銷其決定。第二十條規定：業主委員會應當配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業管理區域內的社會治安等相關工作；在物業管理區域內，業主委員會應當積極配合相關居民委員會依法履行自治管理職責，支持居民委員會開展工作，并接受其指導和監督；業主委員會作出的決定，應當告知相關的居民委員會，并認真聽取居民委員會的建議。上述條款表明：業主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間還存在著一種行政管理法律關系。所謂行政管理法律關系，是指作為行政主體的行政機關和法律、法規授權的組織因行使行政職能而與行政相對人的個人、組織所發生的關系（姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版，第17-18頁。）。當業主委員會作出的決定違反法律、法規時，房地產行政管理部門無須與業主委員會協商或是征得其同意，而可以直接在《物業管理條例》規定的范圍內通過自由裁量，單方面地選擇責令業主委員會限期改正、撤銷其決定抑或給予其一定程度的行政處罰。相反，當業主委員會選舉產生后，則必須無條件地強制性地向所在區、縣人民政府房地產行政主管部門備案；并且，業主委員會協助、配合公安機關和居民委員會維護社會治安工作并接受其建議、指導和監督也是強制性的。如果其不為上述行為，就會受到有關部門的行政處罰。以上內容符合行政法上行政管理行為的特征（參見羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，1992年版，第107-110頁。），故可得出以下結論：業主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間存在著行政法上的行政管理法律關系，房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會作為行政管理主體，業主委員會則處于行政相對人的地位。

三、業主委員會的權利和義務在明確了業主委員會在各種法律關系中的法律地位以后，其權利和義務便顯得十分明晰了。基于業主委員會內部法律地位和外部法律地位的劃分，其權利義務也可以劃分為內部權利義務和外部權利義務。

（一）業主委員會的內部權利義務所謂業主委員會的內部權利義務，是指業主委員會基于其內部法律地位而產生的、在與全體業主和業主大會之間的法律關系中所具有的權利和義務。由于業主委員會在內部法律關系中處于行為的人和管理行為的管理人兩種不同的法律地位，其內部權利義務也可以劃分為行為中的權利義務和管理行為中的權利義務。

1.行為中的權利義務業主委員會在與全體業主（包括業主大會）的民事法律關系中處于人的地位。人在民事法律關系中的權利義務主要包括以下幾點：（1）人必須親自實施行為。除非經被人同意或有不得已的事由發生，不得將事務轉委托他人處理。（2）人應謹慎、勤勉地行使權。人不履行勤勉義務，疏于處理事務，使被人設定的目的落空并遭受損失的，由人予以賠償。（3）人應向被人忠實報告處理事務的一切重要情況，以使被人知道事務的進展以及自己利益的損益情況。在事務處理完畢后，人還應向被人報告執行任務的經過和結果，并提交必要的文件材料。（4）人不得與第三人惡意串通，損害被人的利益。如使被人遭受損失的，由人和第三人負連帶賠償責任（參見王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版，第117頁。）。基于以上內容，業主委員會在與全體業主的民事法律關系中，所具有的權利義務大致有以下幾個方面：（1）在全體業主和業主大會的授權下，以自己的名義同物業管理企業簽訂物業管理委托合同。業主委員會是由全體業主在業主大會中選舉產生的，其代表全體業主與物業管理企業簽訂物業管理委托合同，必須在權的行使范圍之內。只有業主委員會在權行使范圍之內代全體業主簽訂的物業管理委托合同，才對全體業主具有法律效力。如業主委員會沒有得到全體業主或業主大會的授權或超越其權的行使范圍同物業管理企業簽訂物業管理委托合同，則該合同對于全體業主沒有法律效力。此外，業主委員會在同物業管理企業簽訂物業管理委托合同時，必須以自己的名義。非經全體業主或業主大會追認，業主委員會以其他任何名義簽訂的一切合同，對全體業主都沒有法律效力。（2）在業主大會上向全體業主報告物業管理實施情況，并接受其監督。作為全體業主的人，業主委員會在每年召開業主大會時，應當進行年度總結，向大會作出工作報告，將一年中其所進行的各項物業管理活動向全體業主進行詳細的說明，并對財務狀況作出年終結算和新一年的預算。此外，在業主大會上，業主委員會還應當接受全體業主對于其各項物業管理工作的監督。當業主大會發現業主委員會超越權的行使范圍從事行為，或者和物業管理企業串通、損害全體業主利益的，可以拒絕承認業主委員會所為民事法律行為對全體業主的法律效力，其法律效力僅及于業主委員會自身；如果全體業主的利益受到損害，還可以要求業主委員會和物業管理企業承擔連帶責任。（3）充分考慮業主的利益，維護業主的合法權益。業主委員會與全體業主之間的民事法律關系之所以產生，是因為全體業主由于自身專業知識和技能的缺乏而利用業主委員會為自己服務，希望其最大程度地維護自己的權益，實現自己的利益。因此，業主委員會在行使權時，必須從全體業主的利益出發，維護其權益，增進其福利。《物業管理條例》規定業主委員會成員必須從業主中選舉產生，所以業主委員會成員也是業主之一，其維護全體業主的權益實際上也是在維護自己權益，故其在為任何民事法律行為時，都應該更謹慎、勤勉、忠實地行使自己的權，為全體業主的利益服務。

2.管理行為中的權利義務業主委員會與全體業主之間還存在著一種管理關系，處于管理者的地位。管理者在管理關系中所具有的權利義務主要包括檢查權、調查權、建議權、移交處理權、獎懲權以及依法管理、公開管理、對于非法管理給被管理人造成的損失承擔賠償責任的義務（參見應松年：《行政行為法-中國行政法制建設的理論與實踐》，人民出版社，1993年版，第648-650頁。）。落實到業主委員會與全體業主之間具體的管理關系中，業主委員會的權利義務有：（1）監督全體業主對于業主公約的實施。所謂業主公約，依照《物業管理條例》第十七條的規定，是指由業主大會制定的、對有關物業的使用維護管理、業主的共同利益、業主應當履行的義務、違反公約應當承擔的責任等事項依法作出約定的、對全體業主具有約束力的規范性文件。業主委員會有權對全體業主在日常生活中實施、遵守業主公約的情況進行檢查；對于業主違反業主公約的行為，業主委員會可以建議其改正，并可以在法律、法規和業主公約規定的范圍內進行一定的處罰；對于嚴重違反業主公約且拒不改正的業主，業主委員會還可以移送上級房地產行政主管部門，實施行政強制或行政處罰。（2）收取、使用和管理專項維修資金。所謂專項維修資金，根據《物業管理條例》第五十四條的規定，是指屬業主所有的、專項用于物業保修期滿后物業共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造的資金。在國務院建設行政主管部門和財政部門關于專項維修資金收取、使用和管理的辦法還未正式出臺之前，各省、自治區、直轄市的物業管理條例中，都將這部分資金劃歸業主委員會管理。但是，業主委員會在收取、使用和管理專項維修資金時，只能用于符合全體業主共同利益的、物業保修期滿后物業共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造，不得挪作他用。（3）接受全體業主對于其管理活動的監督。業主委員會在業主大會召開期間，應就其管理活動及專項維修資金的收取、使用和管理情況向全體業主作出詳細的說明，并接受其質詢。業主一旦發現業主委員會的管理行為超越了法律、法規和業主公約規定的職權范圍，或違反有關法律、法規的規定，可以變更或撤銷其行為；如發現其上述管理行為給業主造成了損失，則可以要求其承擔賠償責任。此外，如果業主發現業主委員會有非法挪用專項維修資金的情況，則可以要求其退還；也可以直接報縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門，由他們負責追回。

（二）業主委員會的外部權利義務所謂業主委員會的外部權利義務，是指業主委員會基于其外部法律地位而產生的、在與物業管理企業、房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會之間的法律關系中所具有的權利和義務。由于業主委員會在外部法律關系中具有委托合同的委托人和行政管理行為的行政相對人兩種不同的法律地位，其外部權利義務也可以劃分為委托合同中的權利義務和行政管理行為中的權利義務。

1.委托合同中的權利義務業主委員會在與物業管理企業之間存在的委托合同的民事法律關系中，處于委托人的地位。委托人在委托合同中的權利義務主要包括：（1）指示受托人處理委托事務，不將處理該事務之請求權讓與第三人。（2）監督受托人處理委托事務的情況。（3）預付費用及費用償還。（4）支付報酬（參見史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九年版，第369-384頁。）。結合以上內容，業主委員會在與物業管理企業的委托合同中所具有的權利義務包括：（1）簽訂物業管理委托合同，委托物業管理企業進行物業管理。業主委員會在全體業主和業主大會的授權下，以自己的名義同物業管理企業簽訂物業管理委托合同，將自己所在小區的物業管理事務交由物業管理企業進行處理。依據1997年建設部、國家工商行政管理局印發的《物業管理委托合同示范文本》及國務院《物業管理條例》的規定，物業管理委托合同中只要應該包括業主委員會與物業管理企業的名稱、物業的基本情況、物業管理事項、服務質量、服務費用、雙方的權利義務、專項維修資金的管理與使用、物業管理用房、合同期限、違約責任等內容。在委托管理的期限內，若物業管理企業沒有違反《物業管理委托合同》，業主委員會不得單方面提前終止合同，將物業管理事務讓與其他物業管理企業實施；否則就將按照合同中規定的違約責任向原物業管理企業賠償損失。（2）監督物業管理企業履行物業管理委托合同。業主委員會須定期檢查監督物業管理企業履行物業管理委托合同、實施物業管理事務的情況，檢查監督的內容主要應該包括物業管理企業對于物業管理委托合同中的全部管理事項是否都進行了管理、管理是否達到物業管理委托合同中規定的服務質量以及物業管理費用的具體收支狀況。對于物業管理企業違反物業管理委托合同的行為，業主委員會應明確指出、限期整改，如物業管理公司未能在規定的期限內整改或拒不整改的，業主委員會有權按照物業管理委托合同中的有關條款單方面終止合同，并按照委托合同中的違約責任條款要求物業管理公司進行賠償。此外，業主委員會還應當收集業主和物業使用人對于物業管理事務的意見和建議，轉告物業管理企業。（3）向物業管理企業支付其用于物業管理事務的費用。對于物業管理企業在日常物業管理事務中支出的，用于物業共用部位、共用設施設備的維修和更新、改造的正常費用，業主委員會應當事先預付或事后償還，資金從專項維修資金中支出。但為了維護全體業主的利益，業主委員會有審查物業管理企業提出的財務預算和決算的義務，只有在充分論證物業管理企業支出費用的必要性與合理性的前提下，經業主大會同意，才能向其支付該費用。若未經業主大會同意或業主大會不同意支付，則業主委員會不得私自從專項維修資金中向物業管理企業支付任何費用，否則支出的資金由業主委員會自行償還。（4）協助物業管理企業收取物業管理費。雖然簽訂物業管理委托合同的是業主委員會，但由于其與全體業主之間存在著“隱名”的民事法律關系（前文已有論述），物業管理委托合同中規定的物業管理費應由業主支付。如有業主拖欠或拒付物業管理費，物業管理企業不能直接以業主委員會為被告提起民事訴訟，但業主委員會仍然負有協助物業管理企業督促業主支付物業管理費的義務；若物業管理企業以拖欠、拒付物業管理費的業主為被告提起給付之訴，則業主委員會負有配合其訴訟的義務。

2.行政管理行為中的權利義務業主委員會在與房地產行政主管部門、公安機關、居民委員會的行政管理法律關系中，處于行政相對人的地位。行政相對人在行政管理法律關系中的權利義務有：（1）服從行政主體的行政管理。（2）依法履行各種法定義務。（3）對行政主體執行公務的行為予以配合、協助。（4）接受行政主體監督。（5）在行政主體對自己作出不利的行為時，有權陳述、申辯。（6）向有關國家機關提出申訴、控告、檢舉。（7）依法提起行政訴訟。（8）依法請求國家賠償或補償（參見姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版，第22-23頁。）。在業主委員會與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會具體的行政管理法律關系中，業主委員會的權利義務包括：（1）向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案。為了使房地產行政主管部門更好地了解和管理業主委員會所在物業小區的物業管理事務，這次《物業管理條例》規定了業主委員會備案制度。當業主大會選舉產生業主委員會后30日內，業主委員會須向所在區、縣人民政府房地產行政管理部門備案，在備案時一般還需提交業主大會成立簡要過程、業主大會議事規則、業主公約、業主大會決議和業主委員會委員名單等材料。在通常情況下，只要業主委員會選舉產生的過程符合《物業管理條例》的規定并提交了所需的全部材料，房地產行政主管部門一般都會讓其順利備案的。此外，當業主委員會成員變更、業主公約內容修改或其他業主委員會備案的事項發生變化時，須重新備案。（2）配合、協助公安機關和居民委員會做好物業小區內的社會治安工作。依據《物業管理條例》第二十條第一款的規定，業主委員會負有配合公安機關，與居民委員會相互協作，共同做好維護物業管理區域內的社會治安等相關工作的義務。當公安機關、居民委員會出于維護物業小區社會治安的目的，需要查閱業主公約、業主大會紀錄、全體業主名單、物業小區建筑物的施工設計圖紙等文件資料時，業主委員會應當主動予以提供。當公安機關、居民委員會出于維護治安的目的，需要使用物業小區內共用部門或公用設施時，業主委員會應當準予其使用；若情況緊急，可不必事先征得業主大會的同意，僅需事后告知即可。此外，業主委員會若發現物業小區內的社會治安出現異常情況，應及時通知公安機關和居民委員會。（3）接受房地產行政主管部門的監督。依據《物業管理條例》有關條款的規定，業主委員會應當依法履行職責，不得作出與物業管理無關的決定，不得從事與物業管理無關的活動。若其作出了違反法律、法規的決定，物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門有權責令其限期改正或者撤銷其決定。業主委員會挪用專項維修資金的，應由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門追回挪用的專項維修資金，并對業主委員會給予警告，沒收違法所得，還可并處挪用數額2倍以下的罰款。業主委員會擅自改變物業管理區域內按照規劃建設的公共建筑和共用設施用途的、擅自占用、挖掘物業管理區域內道路、場地，損害業主共同利益的、擅自利用物業共用部位、共用設施設備進行經營的，應由縣級以上地方人民政府房地產行政主管部門責令限期改正、給予警告，并對業主委員會處以處5萬元以上20萬元以下的罰款。（4）依法獲得行政救濟。當業主委員會在規定的期限內向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門申請備案，若其選舉產生的程序符合法律規定且提交了所需的全部材料，而房地產行政主管部門對于其備案要求不予答復或決定不予備案的，業主委員會可向其上級行政主管部門申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。若業主委員會不服房地產行政主管部門對其進行的行政處罰的，也可以向其上級行政主管部門申請復議或向人民法院提起訴訟，要求其撤銷處罰決定，并可以要求其對于行政處罰行為給業主委員會及全體業主造成的損失進行補償和賠償。

四、立法缺陷與現實中存在的問題在明確了業主委員會的法律地位和應該具有的權利義務之后，再回過頭來看國務院的《物業管理條例》，不難發現其中還存在著不少立法缺陷，從而導致了現實中存在的諸多問題。其中比較突出的問題主要有以下幾類：

（一）業主委員會成立數量少《物業管理條例》第十一條明確規定業主大會履行選舉業主委員會委員的職責，第十六條規定業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案；但由于《物業管理條例》中對于業主委員會的成立及備案沒有做強制性的規定，也沒有規定業主委員會不成立或不備案的法律后果，從而造成了在某些地區（尤其是中西部地區）業主委員會數量極少的現狀。據有關數據統計，現實中由于業主這方面意識的欠缺，向房地產行政主管部門備案的業主委員會相對于物業小區而言，數量相當少。例如烏魯木齊市的物業管理公司大大小小已達242家，物業管理行業已初具規模。然而與之極不協調的是，全市830多個住宅小區（包括高層大廈），僅有50多個小區成立了業主委員會，與物業管理公司的數量相差懸殊（參見孟瑤：《烏魯木齊業委會數量少制約物管發展》，/html/wuguan/200421994052.asp，2004-02-19.）。再比如，2001年山東省濟南市的房產管理局下發了《濟南市住宅區業主委員會產生辦法和議事規則》，濟南市民可以據此組織成立業主委員會。但經過兩年多的時間，真正依法成立、在房管部門登記備案業主委員會的小區卻只有區區15家（參見鄭重：《業主委員會泉城遇冷》，/html/wuguan/200352194556.asp，2003-05-21.）。

（二）業主委員會缺乏經費，不能有效地開展管理活動《物業管理條例》第十五條規定了業主委員會的六項職責，但是卻沒有規定業主委員會辦公經費的來源，從而造成了現實中很多業主委員會由于缺乏經費，不能有效地開展物業管理活動；另外，還出現了業主委員會成員借口缺乏辦公經費而拒絕履行其職責的情況。例如安徽省合肥市科苑新村（一期）小區的業主委員會，是從物管費中提取一定的比例作為辦公經費。但成立近四年了，一共只報銷了1000多元錢，平時交通費、電話費，一般都是自己出。由于沒有經費，如果出現房屋維修、公共設施維修以及一些法律問題，就請不到專業人士咨詢。而且，很多業主委員會成員都很忙，只能利用業余時間進行工作。在業主業委員會中，還有幾位成員經常以缺乏辦公經費委由拒絕參加業主委員會會議（參見馬祥平：《業主委員會：無盡“尷尬”在其中》，/xinwen/2003-06/23/content_631769.htm，2003-06-23.）。

（三）業主委員會訴訟地位不明確《物業管理條例》對于業主委員會的法律性質未予確認，從而導致了在現實中業主委員會的訴訟地位極不明確。例如，安徽省合肥市的金湖新村1993年由合肥市某房地產公司開發，1995年開始投入使用，1996年9月該房地產開發公司因營業違規被吊銷營業執照。該房地產公司在撤離金湖新村時，擅自卷走了原本屬于用作小區房屋維修和公共設施維修的55萬元維修基金。當金湖新村小區業主委員會把當時開發該小區的房地產公司的合作方推上被告席的時候，合肥市中級人民法院作出民事裁定，認為該業主委員會不具備民事訴訟主體資格，對其起訴不予受理。業主委員會不服裁定，向安徽省高級人民法院提起上訴，同時還致信給最高人民法院。不久，最高人民法院給予回復，省高院據此下達民事裁定書：裁定市中院立案受理該案，業主委員會可以以自己的名義提起訴訟（參見劉傳勛：《業委會致信高法討說法》，/html/fayan/2003121592408.asp，2003-12-15.）。

（四）業主委員會超越權范圍、濫用職權《物業管理條例》雖然作出了業主委員會權利義務的規定，但條款過于抽象，缺乏明確性和可操作性；此外條例中也沒有規定業主委員會超越業主大會授權范圍所為民事法律行為的法律效力以及業主委員會對此應承擔的責任。上述問題導致了現實中很多業主委員會超越權的范圍或者在根本沒有得到業主大會的授權下，以自己或者全體業主的名義為民事法律行為；甚至還出現了濫用職權、挪用專項維修資金、損害全體業主利益的情況。例如，上海市浦東新區德州高層小區的業主委員會，在沒有得到全體業主和業主大會的同意且沒有任何審查的情況下，便同意了物業管理企業使用專項維修資金。一年之中，小區內的675家住戶少則分攤到2000多元維修費用，多則近4000元。在業主們的強烈要求下，業主委員會才召開了部分業主會議，要求物業在5天內公布明細賬目、支出總額及每平方米分攤的費用，但事后又杳無音信（參見馬美菱：《維修費獅子開口業主利益受侵害、業委會就像圍城》，/newshtml/60001.html，2004-03-05.）。更有甚者，上海都市庭院業主委員會在業主大會上要求頒發“重大貢獻獎”，受獎者是業主委員會主任、副主任以及其他“索賠有功人員”，獎金總額為16萬余元。后因業主非議未能全部兌現。此后，業主們陸續發現業主委員會存在諸多問題：業主委員會未經業主同意，私自和開發商簽訂賠償協議；藏匿開發商補償給全體業主的架空層、底層車庫；將部分房屋私自出租給個別業主65年；私自向外發包13個小區物業工程；用維修基金購買超市水票作為獎勵發放等等。當業主們要求業主委員會公布維修基金明細賬、活動經費預算及使用情況、會議紀要和開發商移交的架空層、底層車庫及部分房屋的位置及數量清單，并解決已發的超市水票、重大貢獻獎、出租收入納入維修基金等一系列問題時，業主委員會拒不處理（參見包蹇：《業主緣何狀告業主委員會》，/house/2003-08/20/content_1034898.htm，2003-08-20.）。

五、制度完善縱觀世界各國的民事、物權、房地產管理或物業管理法律法規，很多國家都有著與我國業主委員會制度相接近或相類似的制度設計，其中有些規定對我國業主委員會制度的完善具有很大的借鑒價值。

德國法民法規定：業主委員會（凡外國法律中某具體概念與我國《物業管理條例》中的某一概念相近的，為便于理解，統一使用我國《物業管理條例》中的提法。下同）成員由業主中的一人或其他具有專門特長的個人或法人擔任。業主委員會成員的任命及解任由業主大會之多數決議予以決定，任期為5年。5年期滿之后，即使沒有特別解任之必要，但依法律規定，該業主委員會成員的職務即已終結。對于任期屆滿、職務終了的業主委員會成員，可以由業主重新任命，但這一任命必須考量該成員在任期內的業績。另外，即使在任期之內，業主委員會成員如有重大事由，業主大會仍然可以將其解任。業主委員會的權利義務主要包括：（1）執行業主大會的決議，監督業主公約的執行。（2）保存及修繕小區物業中的共用部分。（3）在緊急情況下，對共用部分的維護保存采取必要措施。（4）物業管理費用的管理。（5）以全體業主的名義為一定的行為。（6）將業主的款項同自己的財產分別保存。（7）請求業主出具載明權范圍的授權書。（8）預算及年終結算。

法國民法典規定：業主委員會的選任，以業主大會單純多數的決議予以認定。在實踐中，將專家選任為業主委員會成員的情況居多；否則，則當選者必須為業主之一。當選為業主委員會成員的具體對象，既有管理公司，也有自然人（包括專家和業主）。業主委員會的權利義務主要包括：（1）承擔執行業主大會決議的任務。（2）遵守業主公約。（3）管理并保全小區物業，在緊急場合可憑借自己的判斷，決定緊急施工事宜。（4）制作業主大會會議報告書和預算案。（5）代表全體業主為民事及訴訟上的一切行為。（6）雇傭一般管理員，并有權將其解雇。

日本民法典規定：業主依照業主公約或業主大會的決議選任和解任業主委員會成員。業主委員會成員有不正當行為或其他不適于執行職務的情況時，業主可以請求法院將其解任。被選任的具體對象，既可以是業主中的一人，也可以是其他人，包括管理公司。業主委員會的權利義務主要包括：（1）小區物業共用部分的管理、維護和改良。（2）執行業主大會的決議和業主公約所規定的內容。（3）管理事務的報告義務。（4）保管業主公約，并在有利害關系人請求閱覽時將其提供閱覽。（5）召集業主大會。（6）適用委任合同中的相關規定。

意大利民法典規定：業主大會可以指派一個業主委員會，或由業主申請法院指定。業主委員會成員的任期為1年。業主大會可以隨時將其解任，也可由業主申請法院解任。被選任和以任何理由終止業主委員會成員的職務時，必須向有關部門進行登記。業主委員會在其權限范圍內所作的行為對全體業主均有拘束力；對于其超越職權范圍所作的行為，業主可于30日內向法院提起控訴。業主委員會的權利義務主要包括：（1）執行業主大會的決議，遵守業主公約。（2）小區物業共用部分使用的管理及共同利益事項的執行，以使全體業主獲得最大的利益。（3）收取物業管理費用和專項維修資金，支付小區物業共用部分所需通常維護的經營管理費用。（4）在年終提出管理的賬目。（5）在依職權或業主公約或業主大會賦予的權利范圍內，代表全體業主對某一業主或第三人進行訴訟。

瑞士民法典規定：業主委員會成員由業主大會選任，或由業主請求法院指派。業主大會可以隨時依照其決議解任業主委員會成員，并保留可能發生的損害賠償權。當業主大會忽視重大事由的存在而拒絕解任業主委員會成員時，各業主可于1個月內向法院請求解任。對于法院指派的業主委員會成員，未經法院同意，不得于任期屆滿前將其解任。業主委員會的權利義務主要包括：（1）依法律法規、業主公約及業主大會的決議實施有關小區物業共同管理的一切行為，以及為防止或除去損害，而自行采取一切緊急措施。（2）將物業管理費用分派給各業主，并收取物業管理費和專項維修資金。（3）注意業主是否依法律、規章及業主公約的規定，使用小區物業的共同部分和共同設施。（4）在獲得業主大會的授權下，對外代表全體業主（參見陳華彬：《現代建筑物區分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版，第244-273頁。）。

我國臺灣地區《公寓大廈管理條例》規定：業主為執行小區物業管理工作，選舉業主委員會。業主委員會成員由業主互選產生，任期為1年，連選得連任。業主委員會成員互推一人為主任委員，主任委員對外代表業主委員會。業主委員會具有當事人能力，當其作為原告或被告參加訴訟時，應將訴訟事件要旨迅速告知全體業主。業主委員會應對業主大會負責，并向其報告會務。業主委員會的權利義務主要包括：（1）小區物業共有及共用部分的清潔、維護、修繕和一般改良。（2）對于業主違反法律法規和業主公約的行為進行處理。（3）建設業主共同事務中應興革的事項。（4）保管業主公約、業主大會紀錄、物業使用執照譽本、建筑物竣工圖說等有關文件資料，并提供利害關系人閱覽。（5）維護物業小區的安全及環境。（6）收繳、保管和使用物業管理費及專項維修資金。（7）執行業主大會的決議。（8）委任、雇傭及監督物業管理服務人。（9）提出并公告會計報告、結算報告及其他管理事項。（10）其他業主公約規定的事項（參見中國民商法律網：《臺灣公寓大廈管理條例》，/twcivillaw/law/law30.asp，2002-03-20.）。

通過分析比較上述各國關于業主委員會制度的立法設計，結合我國的實際情況，我認為我國的業主委員會制度應該做如下設計：

1.實現業主委員會職業化，確立業主委員會聘任制業主委員會成員由業主大會聘任，并由業主大會向業主委員會頒發寫明權范圍的授權書。業主委員會的成員可以是業主，也可以是其他人；若成員不是業主，則必須是具有專業知識和技能的專家。業主委員會成員的聘任期限如果過長，則極易招致其惰性，不利于積極有效地開展管理工作；還容易滋生貪污挪用的情況的發生。過短則又由于業主委員會成員變動頻繁，致使業主委員會的工作缺乏穩定性和連續性，也不利于管理。故我認為取2年或3年為宜。

2.加強全體業主和業主大會對于業主委員會的監督權業主委員會應定期向業主大會報告其工作，接受全體業主的監督。若業主大會發現業主委員會超越權的行使范圍從事行為，或者為任何損害全體業主利益的行為時，可以隨時依照其決議解任業主委員會成員，拒絕承認其行為對全體業主的法律效力，并保留損害賠償的請求權。

3.確定業主委員會的法律地位，賦予其訴訟當事人資格應當明確規定業主委員會屬于事業法人，自成立之日起就具有法人資格。其在與全體業主的民事法律關系中處于人的地位，在與全體業主的管理關系中處于管理者的地位；在與物業管理企業的委托合同中處于委托人的地位，在與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會的行政管理法律關系中處于行政相對人的地位。當業主委員會在全體業主或業主大會的授權下與物業管理企業為民事法律行為時，物業管理企業不得以業主委員會為被告提起民事訴訟。其他情況下，業主委員會都可以以自己獨立的名義參加訴訟活動。

4.明確業主委員會的權利義務，規范其權力的行使業主委員會在與全體業主之間的民事法律關系中，權利義務包括：（1）在全體業主和業主大會的授權下，以自己的名義同物業管理企業簽訂物業管理委托合同；（2）在業主大會上向全體業主報告物業管理實施情況，并接受其監督；（3）充分考慮業主的利益，維護業主的合法權益。在與全體業主之間的管理關系中，業主委員會的權利義務包括：（1）監督全體業主對于業主公約的實施；（2）收取、使用和管理專項維修資金；（3）接受全體業主對于其管理活動的監督。業主委員會在與物業管理企業之間的委托合同中，權利義務包括：（1）簽訂物業管理委托合同，委托物業管理企業進行物業管理；（2）監督物業管理企業履行物業管理委托合同；（3）向物業管理企業支付其用于物業管理事務的費用；（4）協助物業管理企業收取物業管理費。在與房地產行政主管部門、公安機關和居民委員會的行政管理法律關系中，業主委員會的權利義務包括：（1）向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門備案；（2）配合、協助公安機關和居民委員會做好物業小區內的社會治安工作；（3）接受房地產行政主管部門的監督；（4）依法獲得行政救濟。對于以上未列出的權利義務，在實踐中可以參照民事法律關系、委托合同法律關系和行政管理法律關系中的相關規定。

主要參考書目：

1.陳華彬：《現代建筑物區分所有權制度研究》，法律出版社，1995年版。

2.姜明安：《行政法》，中國人民大學出版社，2003年版。

3.羅豪才：《行政法學》，北京大學出版社，1992年版。

4.史尚寬：《債法各論》，榮泰印書館股份有限公司，中華民國四十九版。

5.王利明：《民法》，中國人民大學出版社，2000年版。

6.顏真、楊吟：《物業管理危機處理及案例分析》，西南財經大學出版社，2002年版。

7.應松年：《行政行為法-中國行政法制建設的理論與實踐》，人民出版社，1993年版。

8.鄭玉波：《民法總則》，三民書局，中華民國四十八年版。