導(dǎo)語：土地征收初論論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

土地法律制度是以土地所有權(quán)為核心而構(gòu)建起來的。我國土地的國家所有權(quán)和集體所有權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，使得我國土地法律制度具有其自身的特點。作為土地所有權(quán)發(fā)生根據(jù)的土地征收法律制度亦如此。一般意義上的土地征收，為國家對個人土地所有權(quán)的征收；而我國的土地征收，則是國家對集體土地所有權(quán)的征收。簡言之，我國的土地征收實質(zhì)上即集體土地征收。（注：梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第332頁。）土地征收作為土地法中的一個基本制度，對社會經(jīng)濟生活及民事主體的財產(chǎn)權(quán)都具有重要的影響。另外，由于土地是稀缺資源，對其征收即意味著對土地資源的重新利用，從資源利用的效益最大化出發(fā)，也有必要對土地征收持十分謹慎的態(tài)度。從現(xiàn)實的土地征收法律制度出發(fā)，探討土地征收及其引發(fā)的法律問題，對土地征收法律制度的完善及土地權(quán)利的保護不無裨益。

一、土地征收與土地征用土地征收與土地征用具有相似性，但并非同一概念。兩者的相似性，在于土地征收和土地征用都是國家以公權(quán)力強制地對他人的土地權(quán)利予以剝奪，使得他人的土地權(quán)利因征收或征用而消滅或終止。一般認為，土地征收為國家根據(jù)公共利益需要而行使公權(quán)力，以補償為條件，強制取得他人的土地所有權(quán)，他人的土地所有權(quán)因國家的征收而消滅。（注：這方面的見解一般相同。如梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第330頁；張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）如他人的土地所有權(quán)并不消滅，則不能謂之征收。就土地征用而言，則是國家因公共事業(yè)的需要，以給予補償為條件，對他人土地所有權(quán)以外的土地他項權(quán)利為利用，待特定公共事業(yè)目的完成時，仍將土地歸還原土地所有人。（注：張曼隆：《土地法》，臺1996年版，第494頁。）他人的土地所有權(quán)并不因國家的征用行為而消滅。

在現(xiàn)代法制國家，無論是土地征收，還是土地征用，皆需要有明確的法律依據(jù)，自不待言。土地征收或土地征用具有明確的法律依據(jù)，一則可以使政府行使公權(quán)力時須依嚴格的程序防止國家權(quán)力對他人財產(chǎn)權(quán)進行不適當(dāng)干預(yù)；二則可以使土地所有權(quán)人或土地他項權(quán)利人在顧及國家公共需要的前提下，通過法律途徑尋求救濟，獲得公正、必要的補償。

名義上，我國現(xiàn)行法基本上僅涉及土地征用。《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用。”（注：《中華人民共和國憲法》第十條。）《國家建設(shè)征用土地條例》即稱，該條例的規(guī)制對象為土地征用。（注：該條例頒行于1982年，現(xiàn)在仍然生效。）原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》規(guī)定了農(nóng)民集體土地所有權(quán)可因“國家征地”而發(fā)生變更。（注：原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第二十條。）在這里，農(nóng)民集體土地所有權(quán)的變更是由于土地的征收還是征用不甚明確。若依通說，“國家征地”應(yīng)理解為國家對集體土地的征收，因為它引起了集體土地所有權(quán)的變更。若依現(xiàn)行法的規(guī)定，則是對集體土地的“征用”。憲法、法律和法規(guī)并未規(guī)定“征收”，而只規(guī)定了“征用”。另外需要看到，土地征收也是曾經(jīng)施行過的。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條規(guī)定，“農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國家的土地”屬于國家所有。）

實際上，現(xiàn)行法所規(guī)定的土地“征用”確實引起了土地所有權(quán)的變更，即集體土地所有權(quán)變更為國家土地所有權(quán)。《土地管理法實施條例》即規(guī)定了“國家依法征用的土地”屬于國家所有。《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》亦明確了“國家建設(shè)征用的土地，屬于國家所有。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第五條。）這樣，現(xiàn)行法的土地征用客觀上就是一般所指的土地征收。

現(xiàn)行法名義上為土地征用，實際上卻是土地征收。無論是土地征收，還是土地征用，都是國家憑借公權(quán)力對他人土地權(quán)或土地他項權(quán)利予以強制性剝奪，但這種強制性剝奪須以存在公共利益為條件。公共利益具有較為廣泛的范圍。國防、交通事業(yè)、水利事業(yè)、公共衛(wèi)生、教育、政府機關(guān)及慈善事業(yè)等，即其適例。公共利益并非都具有永久性，如軍事工事可因特定軍事目的已完成而無存在的必要。在此情況下，是否無需將他人的土地所有權(quán)予以強制征收而是對他人的土地他項權(quán)利予以征用，并非無考慮的余地。從公共利益的性質(zhì)及需要出發(fā)，對具體的公共利益事項予衡量，將土地征收和土地征用予以恰當(dāng)劃分，使集體土地所有權(quán)不致遭受國家公權(quán)力的過分干預(yù)，應(yīng)是保護土地資源的一項重要內(nèi)容。對土地征收和土地征用予以界定，將土地征用從土地征收中分離出來，使土地征收名副其實，是物權(quán)和土地立法中應(yīng)注意的一個問題。

二、土地征收的性質(zhì)土地征收為國家憑借公權(quán)力對集體土地所有權(quán)予以強制剝奪，不以集體土地所有權(quán)人的同意為必要條件。這正如《國家建設(shè)征用土地條例》所言，“國家建設(shè)征用土地”，“被征用社隊干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第四條。）另外，“征用土地的，按照被征用土地的原因途徑給予補償。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第四十七條。）強制性和補償性是土地征收的兩個基本特征（注：可參考梁慧星主編：《中國物權(quán)法研究》（上），法律出版社，1998年版，第333頁。）；但是，從土地征收的發(fā)動到土地征收的具體實施的過程看，土地征收不僅僅只具有這兩個基本特征。

在實施土地征收時，必然涉及到法律適用的問題。《憲法》、《土地管理法》、《國家建設(shè)征用土地條例》等為目前土地征收的法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)承認，國家為社會管理的需要，須行使行政管理權(quán)，土地管理亦不例外，在土地資源日益稀缺的情況下尤其如此。另一方面，也應(yīng)當(dāng)看到，行政機關(guān)如果從部門利益出發(fā)行使社會管理的職能，則有可能導(dǎo)致行政權(quán)的濫用及權(quán)利保護的不力。對土地征收性質(zhì)予以重新審視十分必要。因此，土地征收行為應(yīng)具有合法性；土地征收必須嚴格依法實施，禁止濫用土地征收權(quán)。

土地征收雖具有強制性，但這并不意味著可以任意為之。《憲法》和《土地管理法》明確規(guī)定了國家實施土地征收必須是“為了公共利益的需要”。公共利益的需要是土地征收得以實施的前提條件，如不存在公共利益的需要則無土地征收可言。而如何對公共利益進行界定并非容易。現(xiàn)行《土地管理法》刪除了原《土地管理法》中的“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地……”，（注：原《中華人民共和國土地管理法》第二十一條。）可說明立法已開始對社會公共利益的界定持謹慎的態(tài)度。如何進一步明確公共利益范圍是立法的一個任務(wù)。而由于《國家建設(shè)征用土地條例》仍然生效，如何協(xié)調(diào)法律法規(guī)的效力對土地征收來說有其現(xiàn)實意義。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第2條規(guī)定，“國家進行經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)，需要征用集體所有的土地時，必須按照本條例辦理。”）即使法律法規(guī)之間的效力可通過立法原則及技術(shù)解決，對“公共利益”、“國家建設(shè)”與“經(jīng)濟、文化、國防建設(shè)以及社會公共事業(yè)”的理解和解釋，將會對土地征收產(chǎn)生影響。有學(xué)者主張將公共利益界定為公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)及文化教育事業(yè)、環(huán)境保護、文物古跡及風(fēng)景名勝區(qū)的保護、森林保護事業(yè)，以及法律規(guī)定的其他公共利益，國家基于發(fā)展商業(yè)目的的事業(yè)，不得適用征收。（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所《中國物權(quán)法草案建議稿》。）在公共利益和經(jīng)濟政策間作嚴格界定，對完善土地征收制度十分必要。根據(jù)經(jīng)濟政策，需要使用農(nóng)民土地的，應(yīng)采用財產(chǎn)轉(zhuǎn)移的法律規(guī)則，而不再實行現(xiàn)行的征地制度。（注：孫憲忠：《不動產(chǎn)物權(quán)取得研究》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第3卷），法律出版社，1995年版。）公共利益與土地征收行為之間具有因果關(guān)系。土地征收行為目的應(yīng)具有公益性，即國家征收集體土地的目的是滿足社會公共利益的需要。土地征收的強制性和公益性相聯(lián)系，且公益性是強制性的基礎(chǔ)。

土地征收是國家行使其“最高所有權(quán)”的體現(xiàn)。我國并不存在私人土地所有權(quán)，土地征收是在國家和集體之間展開的。在我國，土地征收法律關(guān)系的主體只能是國家和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。集體由其內(nèi)部成員構(gòu)成。集體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，既是其自身財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，同時也是其成員財產(chǎn)的實現(xiàn)。土地征收既涉及農(nóng)民集體的利益，也涉及其成員的利益。承認土地征收法律關(guān)系主體的特定性，可以將因?qū)嵤┙?jīng)濟政策而引起的土地開發(fā)排除在土地征收之外。這對維護集體經(jīng)濟組織及其成員的利益具有現(xiàn)實意義。以此為基礎(chǔ)，還可以說，土地征收權(quán)具有專有性，只有國家享有征收集體土地的權(quán)利，企業(yè)和公司等經(jīng)濟組織不能以實施經(jīng)濟政策的名義進行土地征收，亦不應(yīng)通過國家達到征收土地的目的。

土地征收的直接法律后果之一，是對補償和安置方案的實施。“征收補償、安置方案報市、縣人民政府批準(zhǔn)后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條。）對補償標(biāo)準(zhǔn)有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這便是土地征收爭端解決機制，政府的裁決為終局裁決。當(dāng)土地征收爭端發(fā)生時，如果政府的終局裁決不能使集體及其成員的利益得到充分保護，則司法救濟請求權(quán)的行使應(yīng)為集體土地所有權(quán)人及其成員的權(quán)利。問題在于，集體土地所有權(quán)人及其成員以什么途徑尋求救濟？

憲法對多種經(jīng)濟成份并存的確認，要求對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)予以平等的一體保護。國家實施土地征收時，一方面有權(quán)行使其“最高所有權(quán)”；另一方面，“最高所有權(quán)”的行使應(yīng)在一定范圍和限度內(nèi)進行，否則即構(gòu)成土地征收權(quán)的濫用，與土地征收行為的合法性相悖。如以建經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為名草率征收大片良田，而因經(jīng)濟開發(fā)區(qū)最終未建致使良田荒蕪。濫用土地征收是對國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)未能予以平等的一體保護的體現(xiàn)。為防止土地征收權(quán)的濫用，除了需對征收土地的目的進行嚴格限定外，似有必要在現(xiàn)有法律規(guī)定的基礎(chǔ)上考慮其他措施。（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條前段規(guī)定，“已征用二年還不使用的土地，除經(jīng)原批準(zhǔn)土地的機關(guān)同意延期使用的土地外，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回，并報原批準(zhǔn)機關(guān)備案。”）

前已述及，強制性和補償性是土地征收的基本特征。土地征收的強制性僅僅出于公共利益的需要，而不是其他原因。土地征收的強制性并不能導(dǎo)致土地征收行為是行政行為。的確，有許多學(xué)者主張土地征收行為是行政行為，且土地征收爭端以行政訴訟程序解決。（注：如在臺灣地區(qū)，土地所有人如對于政府征收其土地而引起補償數(shù)額爭端時，應(yīng)以行政爭訴程序解決，而非審理私權(quán)的普通法院所審理。可參考張曼隆：《土地法》，臺1996年版。）不過，雖然公益性和土地征收之間具有因果關(guān)系，且土地征收的公益性是強制性的基礎(chǔ)，但強制性與行政行為之間并不具有必要的因果關(guān)系。如土地所有人建筑房屋逾越疆界時的土地購買請求權(quán)，雖具有強制性，但并不能否定該請求權(quán)的民事屬性。（注：臺灣地區(qū)民法為平衡鄰地所有人因須容忍土地所有人使用其地之不利益，規(guī)定得請求土地所有人，以相當(dāng)價額購買越界部分之土地。謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第199頁。）實際上，在土地征收上，也有不以行政訴訟程序解決的法例。（注：德國基本法第十四條規(guī)定，剝奪所有權(quán)只有為公共福利的目的才以被允許；剝奪所有權(quán)只有依法律或法律的原因進行，且該法律對損害的方式和措施有所規(guī)定。該賠償必須在對公共利益進行公平衡量之后確定；對損害賠償?shù)母叩陀袪幾h時可以向地方法院起訴。）土地征收主要涉及土地所有權(quán)的變更及對原土地所有人與他項土地權(quán)利人的補償。國家財產(chǎn)權(quán)和集體財產(chǎn)權(quán)的一體保護，要求土地征收應(yīng)在平等的基礎(chǔ)上進行，而不是厚此薄彼，在土地征收補償標(biāo)準(zhǔn)的確定上亦如此。另外，以出于公共利益的強制性為開端的土地征收，與土地所有權(quán)的變更及土地征收補償?shù)膶嵤瑧?yīng)是一個連續(xù)的過程，是一個不可分割的整體。土地征收時，土地所有權(quán)的變更與其說是國家行使社會經(jīng)濟管理職能的一個結(jié)果，還不如說是權(quán)利轉(zhuǎn)移的一種方式；從這個意義上說，土地征收所引起的土地所有權(quán)的變動使得土地征收的后果具有物權(quán)性。土地征收補償金的確定，與其以行政管理的方式進行，不如在平等的基礎(chǔ)上為之，以既能保障不同民事主體財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)，又能激活農(nóng)村土地市場的發(fā)展。

從土地征收行為目的的公益性、土地征收法律關(guān)系主體的特定性、土地征收權(quán)利的專有性、土地征收行為的合法性及土地征收措施的強制性、土地征收的補償性和土地征收后果的物權(quán)性的意義上說，土地征收是民事行為。

三、土地征收與物權(quán)變動土地所有權(quán)的本質(zhì)，在于它是土地所有權(quán)人對土地所享有的排他性的權(quán)利。對土地所有權(quán)人占有、使用、收益、處分土地的權(quán)利的干預(yù)或剝奪，一般構(gòu)成對土地所有權(quán)的侵犯。近代以來，這一觀念受到了挑戰(zhàn)。土地征收使得集體的土地所有權(quán)移于國家之手。土地征收權(quán)的核心，在于不需要土地所有人的同意而強制取得其土地。土地征收權(quán)與土地所有權(quán)沖突的結(jié)果，在一定程度上是土地征收權(quán)對土地所有權(quán)排他性的否定。

土地征收權(quán)的行使，實際上是使不動產(chǎn)物權(quán)發(fā)生了變動。物權(quán)的發(fā)生、變更和消滅，構(gòu)成物權(quán)的變動。探討土地征收與物權(quán)變動的關(guān)系，可進一步認識土地征收對集體土地所有權(quán)的影響，以及集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)時所涉及到的物權(quán)法上的問題。從廣義上說，物權(quán)的變更包括主體的變更、客體的變更及內(nèi)容的變更；而嚴格意義上的物權(quán)變更則是客體和內(nèi)容的變更。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第55頁。）土地征收權(quán)的行使，使得被征收土地的所有人由集體變?yōu)閲摇Ｍ恋卣魇諘r土地所有權(quán)的變更涉及到土地所有權(quán)的取得和喪失-國家取得被征收土地的所有權(quán)，而集體喪失了被征收土地的所有權(quán)。土地征收也會引起征收土地物權(quán)內(nèi)容的一些變化。就土地征收而言，被征收土地上物權(quán)的消滅是相對的消滅。

土地征收引起的物權(quán)變動，屬于非依法律行為的物權(quán)變動。它不要求具備依法律行為的不動產(chǎn)物權(quán)變動的要件，即須為有處分權(quán)人所為，須有物權(quán)變動的意思表示及須經(jīng)登記。且因是之故，因土地征收而取得土地所有權(quán)，為不經(jīng)登記即可取得。其中的原因，在于土地征收不依原土地所有人的意思表示而由國家強制力介入便可發(fā)生物權(quán)變動，且物權(quán)的狀態(tài)亦已明確，不經(jīng)登記并不妨礙交易的安全。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第77頁以下。）經(jīng)土地征收取得的國有土地所有權(quán)不需登記實際上已為實踐所采。“土地登記是國家依法對國有土地使用權(quán)、集體土地所有權(quán)、集體土地使用權(quán)和土地他項權(quán)利的登記。”（注：原國家土地管理局《土地登記規(guī)則》第二條。）

一般情況下，土地征收引起的土地物權(quán)變更，特別是土地所有權(quán)變動具有不可逆性，即集體所有的土地一經(jīng)征收其所有權(quán)不能恢復(fù)到原來的狀態(tài)。“已征用二年還不使用的土地，當(dāng)?shù)乜h、市人民政府有權(quán)收回”；收回的土地，作以下處理：（1）按審批權(quán)限，有償撥給其他符合征地條件的單位使用；（2）“借給生產(chǎn)隊耕種。生產(chǎn)隊在耕種期間，不準(zhǔn)在土地上興建建筑物和種植多年生作物。國家建設(shè)需要使用時，生產(chǎn)隊必須立即交還，不得再提出補償、安置的要求。……”（注：《國家建設(shè)征用土地條例》第二十一條。）“生產(chǎn)隊”這一概念雖已為生產(chǎn)合作社和集體經(jīng)濟組織所取代，只具有歷史意義，但這并不影響對因征收引起的土地所有權(quán)變動不可逆性的探討。

對土地征收需對其目的進行嚴格限制，以防土地征收權(quán)的濫用；而對土地征收目的的確定，也直接影響到土地征收權(quán)的正當(dāng)性。上述對經(jīng)征收的土地不予使用達一定期限的處置方法，存在著邏輯上的混亂。應(yīng)該是存在征收土地的需要再進行土地征收，即先有需要后有征收。如土地征收達一定期限不予使用，則按審批權(quán)限有償撥給其他符合條件的單位使用，不免產(chǎn)生征收土地后再尋找用地者的嫌疑；而“借給生產(chǎn)隊耕種”的情形也是對土地資源的浪費。因此，不能將公共利益需要的原因與國家行使土地征收權(quán)的結(jié)果顛倒。因征收而引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性不是沒有疑問。

土地征收引起的土地所有權(quán)變動的不可逆性，意味著國有土地總量的增加和集體土地總量的減少。為避免土地征收權(quán)的濫用及維持國有土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)之間必要的靜態(tài)平衡，當(dāng)征收的土地不予使用達一定期限或征收土地后不以原目的使用及擅自改變土地用途時，能否恢復(fù)原土地所有人的所有權(quán)，并非無考慮的余地。另外，土地征收只能以公共利益為目的，而公共利益應(yīng)是征收土地前就設(shè)定了的，否則極有可能造成土地資源的浪費及土地征收權(quán)的濫用。公共利益為國家和社會的一個永恒主題，在物權(quán)變動上限制土地征收權(quán)的濫用時，能否考慮既能保證土地征收權(quán)的正當(dāng)性、又能維護及促進公共利益的辦法呢？（注：如上文所說的將土地征收和土地征用分離。再如臺灣地區(qū)土地法規(guī)定了保留征收制度，即舉辦事業(yè)將來所需的土地，在未為需用以前，預(yù)為呈請核定并公布其征收的范圍，禁止妨礙征收之使用。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)。）

對集體土地的征收，除涉及集體土地所有權(quán)外，還涉及土地他項權(quán)利，即土地使用權(quán)和土地所有權(quán)以外的其他土地權(quán)利，如抵押權(quán)、租賃權(quán)等。集體土地所有權(quán)的變動，是否、能否引起土地他項權(quán)利的變動？在集體土地使用權(quán)的抵押中，抵押人可抵押依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)；以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押。（注：《中華人民共和國擔(dān)保法》第三十四條，第三十六條。）土地征收的實施，集體土地所有權(quán)變更為國有土地所有權(quán)后，在集體土地上設(shè)定的以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押權(quán)因集體土地使用權(quán)的消滅而成“虛權(quán)”。抵押權(quán)為一種期待權(quán)；當(dāng)債務(wù)人不能履行債務(wù)以集體土地使用權(quán)抵押時，因集體土地使用權(quán)的消滅而使債權(quán)人的債權(quán)難以實現(xiàn)。因此，土地征收后如何處理以集體土地使用權(quán)為標(biāo)的的抵押和抵押權(quán)的關(guān)系以及抵押人和抵押權(quán)人之間的關(guān)系將是抵押制度的一個難題。土地征收后，集體土地地上權(quán)、租賃權(quán)一般也消滅，同時也會涉及到對地上權(quán)人、租賃權(quán)人的補償問題。這在下文會有所述及。

四、土地征收引發(fā)的主要問題客觀地講，土地征收的社會影響具有兩面性。如果土地征收權(quán)行使得當(dāng)，可以增進社會福利，促進土地資源更加有效地利用；但如果濫用土地征收權(quán)，則構(gòu)成對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)的侵犯。土地征收法律規(guī)則的完善及正當(dāng)程度對土地征收本身有重要影響。在社會轉(zhuǎn)型時期，社會經(jīng)濟秩序的有序化及法律秩序的有序化需要一個過程。在此背景下，重視對土地征收引發(fā)的主要問題顯得必要而又緊迫。

土地征收的補償性問題目前還未進行深入、全面的研究。《土地管理法》規(guī)定的補償費標(biāo)準(zhǔn)是否合理需要進一步考慮。“土地補償費”應(yīng)是農(nóng)地地價的直接體現(xiàn)，而農(nóng)地地價則為農(nóng)地所有權(quán)在未來年期收益的資本化區(qū)域平均價格。由于農(nóng)地市場的不發(fā)達，如何確定農(nóng)地地價，使其趨于客觀、合理需要一個過程。就集體土地的地上權(quán)和租賃權(quán)而言，土地征收的補償涉及到地上附著物及青苗的補償，特別是地上附著物的補償與集體土地使用權(quán)的價值緊密聯(lián)系，進而言之，也許可以說，集體土地的市場化過程，也是土地征收日益完善的過程。在這過程中，土地征收法律制度如何起到積極的作用，既能促進土地征收的正當(dāng)性和合理性，又能推動農(nóng)村土地市場的發(fā)展，值得認真研究。

直到現(xiàn)在，土地仍然是絕大多數(shù)農(nóng)民（戶）的安身立命之所在。盡管被征收土地的農(nóng)民的就業(yè)和安置以市場為導(dǎo)向而有多種途徑有其可行性，但并不能否認土地是絕大多數(shù)農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料。土地作為社會保障的替代物，為占中國人口絕大多數(shù)的農(nóng)民提供了基本的生活保障，在農(nóng)村的失業(yè)保險功能方面也具有十分重要的作用。（注：姚洋：《中國農(nóng)地制度：一個分析框架》，載林毅夫、海聞、平新喬主編：《中國經(jīng)濟研究》，北京大學(xué)出版社，2000年版。）雖然在發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村居民的絕大部分收入來自農(nóng)業(yè)以外，但土地征收的補償費和安置費等仍然是被征收了土地的集體經(jīng)濟組織特別是其成員的重要生活保障。因此，土地征收補償費和安置費的確定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)從如何維持社會保障所要求的生活水平出發(fā)。實際上，這也是在維護農(nóng)村的公共利益。土地征收的公共利益目的需要完成，農(nóng)村的公共利益也不容忽視，否則會助長城鄉(xiāng)差別。

“土地補償費用歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著及青苗的所有者所有。”（注：《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條。）地上附著物及青苗補償費的歸屬容易確定；而土地補償費的歸屬則可能引起爭端。“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第十條。）集體土地所有權(quán)事實上的虛位，（注：參見王衛(wèi)國：《中國土地權(quán)利研究》，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第99頁。）可能會導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織之間因土地征收補償費的歸屬發(fā)生爭端。集體經(jīng)濟組織之間因土地補償費發(fā)生的爭端應(yīng)由物權(quán)法調(diào)整。

土地征收權(quán)的濫用，可能造成被征收人的損失。“非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。”（注：《中華人民共和國土地管理法》第七十八條。）土地征收權(quán)的濫用使當(dāng)事人造成損失的，可提起物上請求權(quán)訴訟。物上請求權(quán)的實質(zhì)，在于物權(quán)人在其物被侵害或有被侵害的可能時，有請求恢復(fù)物權(quán)原狀和防止侵害的權(quán)利。（注：謝在全：《民法物權(quán)論》（上），中國政法大學(xué)出版社，1999年版，第36頁。）集體上地所有權(quán)人和他項權(quán)利人的物上請求權(quán)是防范濫用土地征收權(quán)的有效途徑。

如何調(diào)整國家和集體之間的關(guān)系，特別是在維持國家和集體之間適當(dāng)平衡的同時能注重對集體及其成員財產(chǎn)權(quán)利的保護，應(yīng)是一個很有價值的問題。這個問題的研究應(yīng)從如何實現(xiàn)不同權(quán)利主體財產(chǎn)權(quán)的一體保護來展開。土地征收是這方面的一個切入點。土地征收引起土地所有權(quán)的變動，是所有權(quán)社會化的結(jié)果，是為了維護公共利益、促進社會福利而削弱財產(chǎn)所有權(quán)絕對性的具體體現(xiàn)。保護財產(chǎn)所有權(quán)是物權(quán)法的一項基本任務(wù)，而對土地所有權(quán)和使用權(quán)設(shè)有公法規(guī)制措施，是使土地所有權(quán)和使用權(quán)合乎社會發(fā)展的需要。（注：梁慧星：《從近代民法到現(xiàn)代民法-20世紀民法回顧》，載梁慧星主編：《民商法論叢》（第7卷），法律出版社，1997年版。）土地征收是物權(quán)法公法化的一個表現(xiàn)。