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【內(nèi)容提要】“條約必須信守”原則要求，承擔(dān)了執(zhí)行生效條約義務(wù)的國(guó)家必須在國(guó)內(nèi)有效地履行所締結(jié)的國(guó)際條約。但是，加拿大聯(lián)邦政府在執(zhí)行所締結(jié)條約時(shí)存在一定困難。通過(guò)分析比較發(fā)現(xiàn)，加拿大履行條約的最大障礙存在于加拿大聯(lián)邦制度。因?yàn)榧幽么舐?lián)邦制度無(wú)法有效解決聯(lián)邦與地方的權(quán)力爭(zhēng)端。

【摘要題】法學(xué)與實(shí)踐

【英文摘要】"Thetreatymustbepreserved"isanoldlawthatrequeststhenationwhoundertakethetreaty''''sobligationsmustperformitsinternationaltreatyeffectivelyinitsterritory.ButtherearesomedifficultiesforCanadianfederalgovernmenttomeetthislawcompletely.ThroughouranalysisinthisarticlewefindthemostobstacletoimplementthetreatyseffectivelyinCanadaexistsintheCanadianfederalsystem,becauseitcan''''tprovideaneffectivesolutiontodistributepowersproperlybetweenfederalgovernmentandprovincialgovernments.

【關(guān)鍵詞】條約執(zhí)行/履約障礙/聯(lián)邦分權(quán)/憲法危機(jī)

implementationofthetreaty/obstacleinexecutionofthetreaty/federalseparationofpower/constitutionalcrisis

【正文】

一、國(guó)際條約在加拿大的執(zhí)行

執(zhí)行國(guó)際條約，首先應(yīng)當(dāng)在國(guó)內(nèi)法上接受這個(gè)國(guó)際條約。聯(lián)系各國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，可以將各國(guó)在接受條約方面的實(shí)踐歸納為兩種基本模式：第一種，無(wú)需轉(zhuǎn)變，直接將國(guó)際條約規(guī)定納入國(guó)內(nèi)法，即一般所稱(chēng)的“并入”。美國(guó)是這種模式的典型代表。采用這種模式的國(guó)家還有荷蘭、法國(guó)、西班牙、日本等。第二種，將國(guó)際條約規(guī)定轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)內(nèi)法，即一般所稱(chēng)的“轉(zhuǎn)化”。英國(guó)就是如此，它的判例法要求各類(lèi)條約即使已經(jīng)批準(zhǔn)，仍必須經(jīng)過(guò)國(guó)會(huì)將條約的內(nèi)容制定為法律，英國(guó)法院才能加以適用。加拿大憲法①也承襲了英國(guó)的做法，采用“轉(zhuǎn)化”模式來(lái)執(zhí)行國(guó)際條約。

(一)加拿大取得自主締約權(quán)

加拿大在1947年以前，僅是英國(guó)的自治領(lǐng)，不具備國(guó)際法上的獨(dú)立人格。因此，當(dāng)時(shí)的加拿大沒(méi)有締約權(quán)。1947年，通過(guò)頒布特許令，總督成為英皇在加拿大的合法授權(quán)代表，全權(quán)處理各種事務(wù)。加拿大從此獲得了自主的締約權(quán)；并且由加拿大聯(lián)邦政府來(lái)具體地執(zhí)行締約權(quán)。聯(lián)邦政府可以不經(jīng)過(guò)議會(huì)授權(quán)而直接訂立條約。在實(shí)踐中，盡管加拿大沒(méi)有規(guī)定聯(lián)邦政府締約必須得到國(guó)會(huì)的支持，政府還是會(huì)征求國(guó)會(huì)的意見(jiàn)。這種做法，既不是法定程序，也未得到英皇的御準(zhǔn)，只是沒(méi)有國(guó)會(huì)支持的條約是不會(huì)被批準(zhǔn)承認(rèn)的。擁有締約權(quán)，對(duì)還是自治領(lǐng)的加拿大來(lái)說(shuō)無(wú)疑是可喜的。這樣有利于加拿大廣泛地參與到國(guó)際社會(huì)事務(wù)的處理中，加速成為真正意義上擁有獨(dú)立人格的國(guó)際法主體。1982年英國(guó)女皇正式簽署了《1982年憲法法》，并于1982年4月17日生效，加拿大才成為一個(gè)獨(dú)立國(guó)家，擁有完整的國(guó)家主權(quán)。至此，加拿大才從實(shí)體意義上擁有了完整的獨(dú)立締約權(quán)。

但是，締結(jié)條約與執(zhí)行條約是兩個(gè)不同的概念，也就是說(shuō)締結(jié)條約與遵守條約義務(wù)是應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分的。條約在各締約國(guó)的執(zhí)行情況，往往會(huì)受到該國(guó)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式、締約政權(quán)的強(qiáng)弱以及法院系統(tǒng)的態(tài)度等各種因素的影響。因此，并非所有已締結(jié)的條約就一定能在締約國(guó)內(nèi)有效執(zhí)行。盡管如此，“條約必須信守”原則還是從國(guó)際強(qiáng)行法層面保證了締結(jié)條約行為的法律約束力。加拿大聯(lián)邦政府既然締結(jié)了國(guó)際條約，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)保證條約的有效執(zhí)行。

(二)加拿大執(zhí)行國(guó)際條約依賴(lài)于聯(lián)邦與省之間的分權(quán)

政府保障條約有效執(zhí)行，在單一制的國(guó)家是很容易的。整個(gè)國(guó)家僅有一個(gè)國(guó)會(huì)，并且國(guó)會(huì)有處理任何事務(wù)的權(quán)力。與國(guó)會(huì)相對(duì)應(yīng)的政府，通常能夠左右國(guó)會(huì)。結(jié)果就是政府擁有締約權(quán)，也有權(quán)通過(guò)立法議案得悉條約的履行狀況，從而保障條約履行。[1]

實(shí)行聯(lián)邦制的加拿大，采用“轉(zhuǎn)化”的方式執(zhí)行國(guó)際條約導(dǎo)致政府執(zhí)行所締結(jié)條約，依賴(lài)于加拿大聯(lián)邦與省之間的分權(quán)。因?yàn)樵凇稗D(zhuǎn)化”條約過(guò)程中，首先需要解決條約內(nèi)容涉及的是聯(lián)邦權(quán)限內(nèi)事務(wù)，還是屬于省權(quán)限內(nèi)事務(wù)；接著才能確定誰(shuí)有權(quán)為執(zhí)行條約進(jìn)行轉(zhuǎn)化立法。

加拿大憲法對(duì)聯(lián)邦與地方的權(quán)力做出了分工。《1867年不列顛英屬北美法案》第91條列舉了29項(xiàng)屬于聯(lián)邦議會(huì)的權(quán)力，其中包括公共債務(wù)和財(cái)產(chǎn)、貿(mào)易和商業(yè)規(guī)章、稅制、婚姻等。法案第92條列舉了專(zhuān)屬各省的16項(xiàng)權(quán)力，其中包括省內(nèi)直接稅、借貸、地方公共設(shè)施、省內(nèi)市政機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)和民權(quán)以及純屬各省地方或私人性質(zhì)的所有事務(wù)等。該法案還規(guī)定了自治領(lǐng)和各省共管的權(quán)力，主要包括移民和農(nóng)業(yè)。除了上述所列舉權(quán)力外，法案第91條還授權(quán)聯(lián)邦議會(huì)“為了加拿大的和平、秩序和良好治理的政府，就一切不屬于本法指定專(zhuān)由各省議會(huì)管轄的各類(lèi)事項(xiàng)進(jìn)行立法”。②依據(jù)此規(guī)定，應(yīng)當(dāng)可以確定有權(quán)進(jìn)行“轉(zhuǎn)化”立法的機(jī)關(guān)，并保障條約有效履行。

(三)加拿大在履行條約義務(wù)方面存在障礙

這種劃分看起來(lái)似乎不存在聯(lián)邦與省的權(quán)力沖突。可是，正因?yàn)榱⒎?quán)被分割為聯(lián)邦與地方兩大塊，這就存在矛盾：加拿大聯(lián)邦政府締結(jié)的條約需要由各省地方政府具體執(zhí)行。可是，地方政府不被聯(lián)邦政府控制，常常與聯(lián)邦政府立場(chǎng)一致且極少接受勸說(shuō)，導(dǎo)致聯(lián)邦政府所締結(jié)條約在各省難以得到執(zhí)行。“勞工公約案”③就是加拿大聯(lián)邦與省之間矛盾的集中體現(xiàn)。1935年，加拿大政府批準(zhǔn)了加拿大正式通過(guò)關(guān)于限制雇工工作時(shí)間、要求每周休息以及最低工資水平三方面的國(guó)際條約，并建議聯(lián)邦議會(huì)為執(zhí)行這三條約進(jìn)行立法。當(dāng)時(shí)，聯(lián)邦議會(huì)相應(yīng)頒布了《限制工時(shí)法案》、《保障每周休息法案》、《最低工資水平法案》三項(xiàng)法案。加拿大最高法院依據(jù)《1867年不列顛英屬北美法案》第132條規(guī)定確認(rèn)了這些立法的合法性。④但英國(guó)樞密院司法委員會(huì)則認(rèn)為，由聯(lián)邦議會(huì)就實(shí)施勞工三條約進(jìn)行立法是違憲的。因?yàn)椋幽么蟛捎寐?lián)邦制和分權(quán)制，立法權(quán)劃分的目的就是以分權(quán)來(lái)達(dá)到制衡，權(quán)力劃分是以不同主體為標(biāo)準(zhǔn)的。如果一個(gè)條約處理的是特定主體的事務(wù)，那么執(zhí)行它的立法權(quán)也就隨之確定。在這個(gè)特定案例中，《勞工公約》涉及的是在工業(yè)生產(chǎn)雇用條件的問(wèn)題，是與各省的財(cái)產(chǎn)和民事權(quán)利相關(guān)的事務(wù)，因此為了執(zhí)行它而進(jìn)行立法的權(quán)限應(yīng)歸屬于省的立法機(jī)關(guān)。所以，聯(lián)邦議會(huì)在該案中所進(jìn)行的立法是違憲的，應(yīng)由省議會(huì)為此進(jìn)行立法。如果每個(gè)由聯(lián)邦政府所締結(jié)條約會(huì)導(dǎo)致自動(dòng)地增加聯(lián)邦議會(huì)的立法權(quán)威，那么，省自治權(quán)將會(huì)受到威脅。也不必去揣測(cè)聯(lián)邦政府會(huì)善意履行還是僅僅為了增加聯(lián)邦立法權(quán)而參加一些具有欺騙性的條約，都將會(huì)對(duì)省立法權(quán)前景造成障礙。[2]

“勞工公約案”由英國(guó)樞密院司法委員會(huì)做出最終判決：由省議會(huì)為執(zhí)行這三公約進(jìn)行立法。⑤這是缺乏考慮的。聯(lián)邦政府擁有締約權(quán)，它創(chuàng)造了條約義務(wù)，可是無(wú)權(quán)保證該條約義務(wù)的履行。當(dāng)然，政府可以無(wú)障礙地單獨(dú)地履行某些條約義務(wù)，它要求這些條約義務(wù)是在聯(lián)邦議會(huì)立法權(quán)限范圍內(nèi)的立法事項(xiàng)；但是聯(lián)邦政府不能保證那些在省立法權(quán)限范圍內(nèi)，通過(guò)省議會(huì)立法來(lái)執(zhí)行的條約有效履行。由此可見(jiàn)，國(guó)際條約在加拿大有效執(zhí)行存在障礙。

二、致使加拿大有效執(zhí)行國(guó)際條約存在障礙的因素

(一)加拿大憲法關(guān)于聯(lián)邦與省分權(quán)的權(quán)限界定模糊

由“勞工公約案”所確立的憲法判例，引發(fā)我們思考：聯(lián)邦締結(jié)條約并保證條約被執(zhí)行的權(quán)力，是否踐踏了各省的“專(zhuān)屬權(quán)力”呢？其核心的問(wèn)題還是在于聯(lián)邦與省的分權(quán)。

加拿大憲法對(duì)聯(lián)邦權(quán)力與省權(quán)的劃分，在《1867年不列顛英屬北美法案》的基礎(chǔ)上幾經(jīng)修改⑥，最終做出如下劃分。

聯(lián)邦管轄權(quán)包括：1.財(cái)政方面：憑借公共信用舉債，以任何方式或制度征稅，確定并發(fā)放聯(lián)邦政府文官及其他官員的薪金；2.經(jīng)濟(jì)管理方面：管理聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)、調(diào)控商業(yè)和貿(mào)易、跨省運(yùn)輸和境外運(yùn)輸以及管理失業(yè)保險(xiǎn)、銀行、度量衡、證券、利率、破產(chǎn)、專(zhuān)利、版權(quán)等方面的事務(wù)；3.社會(huì)服務(wù)方面：負(fù)責(zé)郵政、調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、婚姻、移民歸化、感化院的建立與維持和管理、印第安人事務(wù)以及退役兵事務(wù)；4.軍事方面：負(fù)責(zé)民兵、陸軍、海軍和國(guó)防事務(wù)；5.司法方面：負(fù)責(zé)刑法事務(wù)但不包括刑事法院的組成；6.對(duì)省的管理方面：設(shè)立新省、為新省立法、在省的同意之下增減或變更該省界限、享有對(duì)不屬于各省的特殊地區(qū)的管轄權(quán)；7.其他事物，即《1867年不列顛英屬北美法案》第132條對(duì)聯(lián)邦就未列入省專(zhuān)屬范圍的權(quán)力進(jìn)行授權(quán)。

專(zhuān)屬于省的權(quán)限有：1.財(cái)政方面：以省的信用舉債、在省內(nèi)課征直接稅、負(fù)責(zé)省政府官員的薪金；2.經(jīng)濟(jì)管理方面：管理省有土地和木材、非再生性自然資源、電力資源以及其他省有財(cái)產(chǎn)，管理銷(xiāo)售、商店、酒吧、旅店、拍賣(mài)行等執(zhí)照；3.社會(huì)服務(wù)方面：省內(nèi)或省屬醫(yī)院、慈善機(jī)構(gòu)的建設(shè)及管理，省內(nèi)婚姻；4.司法方面：負(fù)責(zé)省內(nèi)法律的實(shí)施，省內(nèi)和省設(shè)監(jiān)獄的建設(shè)、維修及管理，省內(nèi)民權(quán)事務(wù)；5.其他僅屬地方事務(wù)或省內(nèi)私人事務(wù)，以及附有限制性條件的教育立法權(quán)。

加拿大憲法將列舉式授權(quán)與概括式授權(quán)并用來(lái)劃分聯(lián)邦與省的權(quán)限，沒(méi)有明確兩者之間的管轄權(quán)。相反，在稅收、商貿(mào)、自然資源、債務(wù)和社會(huì)事務(wù)方面，具體界限很不清楚；對(duì)于共同管理的事務(wù)，也沒(méi)有具體規(guī)定各方的權(quán)限與責(zé)任，這就使得聯(lián)邦與省的分權(quán)具有模糊性和較大的彈性。正因?yàn)閼椃▽?duì)聯(lián)邦與省分權(quán)規(guī)定的模糊性和彈性，使得各省主張自己的省權(quán)有了一定的憲法依據(jù)；也為各省抵制聯(lián)邦立法提供了憲法依據(jù)。所以，加拿大憲法關(guān)于聯(lián)邦與省權(quán)限劃分的模糊界定是致使加拿大聯(lián)邦履約障礙之一。

(二)加拿大司法系統(tǒng)對(duì)于聯(lián)邦與省的分權(quán)爭(zhēng)端解決傾向于維護(hù)省權(quán)

加拿大憲法對(duì)聯(lián)邦與省權(quán)限的模糊劃分，需要司法機(jī)構(gòu)對(duì)憲法做出解釋以解決聯(lián)邦與省的權(quán)限爭(zhēng)端。擔(dān)負(fù)這一重要解釋功能的，有三大司法機(jī)構(gòu)：英國(guó)樞密院司法委員會(huì)、加拿大最高法院、加拿大聯(lián)邦司法部。⑦

在前述“勞工公約案”中，英國(guó)樞密院司法委員會(huì)做出了一錘定音的決定，有著明顯維護(hù)省權(quán)的傾向。這是英國(guó)樞密院司法委員會(huì)對(duì)于加拿大聯(lián)邦與省權(quán)限爭(zhēng)端的一貫態(tài)度。早在1896年安大略省總檢察長(zhǎng)上訴加拿大總檢察長(zhǎng)案件中，英國(guó)法官瓦特森勛爵就已做出宣告：聯(lián)邦議會(huì)沒(méi)有權(quán)力侵犯那些專(zhuān)門(mén)賦予各省管轄的領(lǐng)域，基于“和平、秩序和良好政府”原則行使的聯(lián)邦權(quán)力只能存在于所有列舉權(quán)力之外，除各省議會(huì)外，聯(lián)邦議會(huì)無(wú)權(quán)就屬于省管轄的任何一項(xiàng)權(quán)力制定法律。他還認(rèn)為，《1867年不列顛英屬北美法案》的目的不是將各省融為整體，也不是要各省從屬于一個(gè)中央權(quán)威，而是各省保持獨(dú)立自治。[3]英國(guó)樞密院司法委員會(huì)成功地阻止了聯(lián)邦權(quán)力的擴(kuò)張，維護(hù)了省權(quán)。

加拿大憲法解釋維護(hù)省權(quán)的特征，通過(guò)與加拿大同樣實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)憲法判例的比較，表現(xiàn)得更明顯。1920年，美國(guó)的“密蘇里州訴霍蘭德案”，涉及1918年《候鳥(niǎo)條約法案》和農(nóng)業(yè)部隨后頒布的一些法規(guī)的合憲性。密蘇里州依據(jù)美國(guó)憲法第十修正案所規(guī)定的各州保留權(quán)力⑧，稱(chēng)上述法案違反憲法。美國(guó)聯(lián)邦最高法院認(rèn)為，回答《候鳥(niǎo)條約法案》及其相應(yīng)條約是否因?yàn)榕c各州保留權(quán)力相抵觸而無(wú)效，僅參考第十修正案是不夠的。因?yàn)榫喖s權(quán)已依據(jù)憲法第2條第2款⑨授予國(guó)家。另外依據(jù)憲法第6條聯(lián)邦最高原則⑩，該條約可以成為美國(guó)最高法院的一部分。如果該條約是有效的，依據(jù)美國(guó)憲法第1條第8款(11)，《候鳥(niǎo)條約法案》作為執(zhí)行政府權(quán)力的合適手段，其有效性不應(yīng)當(dāng)受到任何質(zhì)疑。最終，法院支持聯(lián)邦，確認(rèn)了《候鳥(niǎo)條約法案》及其相應(yīng)條約的效力。在該案例中出現(xiàn)美國(guó)聯(lián)邦最高法院支持聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張的傾向，早在1819年的美國(guó)銀行案(12)、1824年的航運(yùn)壟斷案就已有所表現(xiàn)。雖然在新政以前，法院往往采用庫(kù)利原則(13)，根據(jù)特定情況考慮決定政策，并且不將聯(lián)邦和各州調(diào)控利益截然對(duì)立，趨于平衡聯(lián)邦和地方的利益與權(quán)力。但是羅斯福新政以后，最高法院一改陳舊的憲法解釋?zhuān)⒃诮?jīng)濟(jì)調(diào)控方面，取消了對(duì)聯(lián)邦政府權(quán)力的傳統(tǒng)束縛，使得聯(lián)邦權(quán)力加強(qiáng)了擴(kuò)張趨勢(shì)。

通過(guò)比較分析可見(jiàn)，對(duì)于聯(lián)邦與地方的權(quán)限爭(zhēng)端，加拿大司法機(jī)構(gòu)持支持省權(quán)的態(tài)度；與此相反，美國(guó)聯(lián)邦最高法院則支持聯(lián)邦的權(quán)力擴(kuò)張。兩種截然的態(tài)度使得兩國(guó)對(duì)于履行國(guó)際條約義務(wù)的狀態(tài)呈現(xiàn)出鮮明對(duì)比：加拿大聯(lián)邦存在履約障礙，因?yàn)楦魇?quán)力在增強(qiáng)以后變得自主而不配合，聯(lián)邦權(quán)力被削弱；美國(guó)聯(lián)邦卻在權(quán)力得到加強(qiáng)以后順利履行國(guó)際條約義務(wù)。

(三)加拿大聯(lián)邦缺失統(tǒng)一憲法是履約障礙的歷史因素

加拿大雖是一個(gè)統(tǒng)一的聯(lián)邦制國(guó)家，但是卻沒(méi)有一部通行全國(guó)的統(tǒng)一憲法。

《1867年不列顛英屬北美法案》生效使幾塊英屬殖民地聯(lián)合為一個(gè)統(tǒng)一的政治實(shí)體，加拿大成為一個(gè)準(zhǔn)民族國(guó)家。其效力最初及于安大略、魁北克、新斯科舍和新不倫瑞克四省(14)，后通過(guò)新的立法又有新的省加入。1883年在奧利瓦·莫特瓦和奧諾爾·穆西爾的領(lǐng)導(dǎo)下，省權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲，聯(lián)邦權(quán)力迅速衰落，以至《1867年不列顛英屬北美法案》一度被解釋為一項(xiàng)國(guó)際條約而非一個(gè)國(guó)家的基礎(chǔ)文件。[4]可見(jiàn)，《1867年不列顛英屬北美法案》的主要內(nèi)容雖然確立加拿大聯(lián)合體的權(quán)力結(jié)構(gòu)，但是遠(yuǎn)未擁有加拿大通行全國(guó)各省統(tǒng)一憲法的崇高地位。

1867年至1982年100多年的歷史，是加拿大為擺脫英國(guó)殖民統(tǒng)治爭(zhēng)取獨(dú)立的奮進(jìn)史。其間，經(jīng)過(guò)了多次修憲斗爭(zhēng)，取得了一定成果，如1949年的《英屬北美法案(第2號(hào))》規(guī)定加拿大聯(lián)邦國(guó)會(huì)擁有修憲權(quán)，最高法院取得終審權(quán)。但是接下來(lái)的1964年福爾頓-法夫盧協(xié)議、1971年維多利亞憲章均最終因不能取得魁北克的支持而沒(méi)有被通過(guò)。

《1982年憲法法》生效，使加拿大獲得了立憲和修憲的全部權(quán)力以及全面完整的主權(quán)。但是魁北克省借口該憲法沒(méi)有照顧到魁北克省的特殊利益(15)，因而拒簽。至今，魁北克沒(méi)有接受該憲法。加拿大政府為使魁北克回歸“憲法大家庭”，曾于1987年與十省總理達(dá)成《米奇湖協(xié)議》，承認(rèn)魁北克是一個(gè)“特殊社會(huì)”。可是該協(xié)議的最后批準(zhǔn)期限經(jīng)過(guò)時(shí)，因曼尼托巴、新不倫瑞克和紐芬蘭三省反對(duì)，致使協(xié)議未生效。因此，加拿大目前仍未有一部可通行全國(guó)的統(tǒng)一憲法。

由于目前加拿大沒(méi)有一部可以對(duì)全國(guó)各省起到統(tǒng)一規(guī)范作用的憲法，因此，聯(lián)邦與各省的爭(zhēng)端解決也就沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的尺度，以至省權(quán)運(yùn)動(dòng)高漲，各省紛紛抵制聯(lián)邦立法。最終使得聯(lián)邦締結(jié)的國(guó)際條約無(wú)法順利轉(zhuǎn)化為各省接受的國(guó)內(nèi)法，導(dǎo)致聯(lián)邦政府無(wú)法保障其所締結(jié)條約在國(guó)內(nèi)的有效執(zhí)行。

三、聯(lián)邦履約障礙反映出加拿大深刻的憲法危機(jī)

(一)魁北克明顯獨(dú)立傾向使修憲進(jìn)退兩難

如前文所述，加拿大憲法經(jīng)歷多次修改，但始終未能取得各省的一致通過(guò)。其中最大的障礙就來(lái)自魁北克省。自1774年《魁北克法案》賦予魁北克省特殊地位以來(lái)，魁北克省在歷次制憲活動(dòng)中堅(jiān)持認(rèn)為，只有在憲法上承認(rèn)魁北克的“特殊性”，魁北克法裔才能獲得文化上的安全保障。自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，魁北克就一直進(jìn)行著“靜悄悄的革命”，從文化自主發(fā)展到政治經(jīng)濟(jì)自主，企圖從加拿大分離出去。《米奇湖協(xié)議》的失敗，使得魁北克法裔民族情緒高漲，表現(xiàn)出明顯的獨(dú)立傾向。聯(lián)邦憲法中未就各省在什么情況下可脫離聯(lián)邦做出規(guī)定，也為魁北克分離主義提供了可乘之機(jī)，致使加拿大聯(lián)邦憲法陷入進(jìn)退兩難的境地。

(二)加拿大聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)的缺陷

聯(lián)邦制一般是統(tǒng)一與分裂兩種力量相妥協(xié)的產(chǎn)物。組成聯(lián)邦的成員希望以契約方式對(duì)中央政府與成員政府之間的管轄權(quán)做出劃分，使雙方都能在各自的領(lǐng)域內(nèi)享有互不干擾的最高決策權(quán)，這就形成了聯(lián)邦架構(gòu)。

可是，如前文分析，加拿大憲法對(duì)于聯(lián)邦與省權(quán)限的界定是模糊的，而且在很多共同管轄領(lǐng)域糾纏不清。因此，很難實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦與各省在各自領(lǐng)域內(nèi)互不干擾，且形成一個(gè)統(tǒng)一而強(qiáng)大的聯(lián)合體以抵御外來(lái)侵犯。所以，對(duì)加拿大聯(lián)邦制度而言，如何調(diào)整好聯(lián)邦與省之間的權(quán)力分配顯得尤為關(guān)鍵。

(三)加拿大聯(lián)邦與省爭(zhēng)端的法律解決機(jī)制有待加強(qiáng)

加拿大聯(lián)邦與省爭(zhēng)端的法律解決一般就是由加拿大最高上訴法院進(jìn)行裁決的。在1949年以前，英國(guó)樞密院司法委員會(huì)充當(dāng)加拿大最高上訴法院。這種做法被認(rèn)為侵犯了加拿大主權(quán)，由聯(lián)邦政府于1949年終止了英國(guó)樞密院司法委員會(huì)的終審權(quán)。繼而代之的是加拿大最高法院。事實(shí)上，加拿大最高法院在1940年之后一段時(shí)期也很少受理涉及聯(lián)邦與省權(quán)關(guān)系的案件，它對(duì)聯(lián)邦政府的牽制力量非常有限。以至很多聯(lián)邦與省的爭(zhēng)端依靠政治途徑解決。

造成這一困境的原因主要是加拿大憲法關(guān)于司法權(quán)的規(guī)定極為有限。在《1982年憲法法》生效以前，加拿大一直追隨英國(guó)采取立法權(quán)與行政權(quán)相分離的兩權(quán)模式，司法權(quán)的作用幾乎被忽略殆盡。《1982年憲法法》使加拿大分權(quán)模式走向美國(guó)的三權(quán)分立，提高了司法機(jī)構(gòu)特別是最高法院在政治運(yùn)作中的地位。盡管如此，加拿大的最高法院還是未能像美國(guó)聯(lián)邦最高法院可運(yùn)用違憲審查制度一樣，對(duì)聯(lián)邦與省權(quán)爭(zhēng)端解決發(fā)揮舉足輕重的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

加拿大聯(lián)邦政府在執(zhí)行條約能力方面的障礙，早已被學(xué)者意識(shí)到，并試圖跨越障礙。學(xué)者里德曼(W.R.Lederman)試圖通過(guò)借用“國(guó)家事務(wù)”(NationalConcern)這一概念來(lái)解決問(wèn)題。他認(rèn)為聯(lián)邦議會(huì)應(yīng)當(dāng)擁有執(zhí)行條約的權(quán)力。但是，在為執(zhí)行涉及原本在省管轄權(quán)范圍內(nèi)事務(wù)的條約進(jìn)行聯(lián)邦立法之前必須先衡量該事物是否是“國(guó)家事務(wù)”。通常參加某一條約可以滿(mǎn)足確認(rèn)某一事項(xiàng)是國(guó)家事務(wù)的需要。只是在條約涉及的事務(wù)是一些完全歸屬于省自治權(quán)的事項(xiàng)時(shí)，則“國(guó)家事務(wù)”的要求不能被滿(mǎn)足，執(zhí)行該條約的權(quán)力仍舊屬于省。[6]這一主張的不足之處在于“國(guó)家事務(wù)”概念難以把握，進(jìn)而使得它難以鑒別每個(gè)條約恰當(dāng)執(zhí)行權(quán)的歸屬者。因此，這一方法事實(shí)上對(duì)于聯(lián)邦與地方權(quán)力的劃分爭(zhēng)議不能有效地解決。綜上所述，加拿大聯(lián)邦政府履約能力障礙，以及加拿大聯(lián)邦憲法危機(jī)，其核心還是如何在聯(lián)邦制中對(duì)聯(lián)邦與省的權(quán)力進(jìn)行合理劃分。這種合理劃分應(yīng)當(dāng)依賴(lài)于當(dāng)時(shí)具體的社會(huì)環(huán)境對(duì)聯(lián)邦與省之間合作的要求。

注釋?zhuān)?/p>

①加拿大現(xiàn)行憲法，包括《1867年憲法法》和《1982年憲法法》；還包括自1867年以來(lái)所制定的一系列憲法文件。這種憲法文件在1982年以前共有30份，包括1867年憲法修正案、皇家誥令、省憲法以及《威斯特敏斯特法》、《最高法院法》等憲法性文件。參見(jiàn)儲(chǔ)建國(guó)：《當(dāng)代各國(guó)政治體制——加拿大》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第51頁(yè)。

②參見(jiàn)《1867年憲法法》(又稱(chēng)《1867年不列顛英屬北美法案》)第91、92條。

③雖然該案發(fā)生在1937年，并且其裁判依據(jù)是《1867年不列顛英屬北美法案》，但這不影響該案作為憲法判例的效力。因?yàn)樵?982年加拿大立國(guó)并獲得完全主權(quán)后，仍然承認(rèn)《1867年不列顛英屬北美法案》的憲法效力。參見(jiàn)AttorneyGeneralforCanadav.AttorneyGeneralforOntario,(1937)A.C.326.

④《1867年不列顛英屬北美法案》第132條規(guī)定：“加拿大議會(huì)和政府擁有必要和適當(dāng)?shù)囊磺袡?quán)力，以履行作為大英帝國(guó)一部分的加拿大或其任意一個(gè)省因帝國(guó)與外國(guó)簽訂條約所產(chǎn)生的國(guó)際義務(wù)。”此處“加拿大”指的是加拿大聯(lián)邦。

⑤直到1949年，英國(guó)樞密院司法委員會(huì)都是加拿大的最高上訴法院，主要職責(zé)是解釋和裁決《1867年不列顛英屬北美法案》和主要體現(xiàn)在該法案第91條和第92條中有關(guān)權(quán)力劃分的含義及其糾紛。參見(jiàn)徐再榮：《試論加拿大聯(lián)邦制的歷史演變》，《世界歷史》1994年第16期，第19頁(yè)。

⑥《1867年憲法法》經(jīng)過(guò)了《1871年憲法法》、《1940年憲法法》以及《1949年英屬北美法(第2號(hào))》的刪補(bǔ)，在1982年加拿大成為一個(gè)真正的民族國(guó)家以后，更名為《1867年憲法法》，參見(jiàn)儲(chǔ)建國(guó)：《當(dāng)代各國(guó)政治體制——加拿大》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第309～329。

⑦加拿大聯(lián)邦司法部雖是聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)，但在加拿大最高法院還未充分履行職責(zé)前，對(duì)聯(lián)邦與省的權(quán)限界定做出一系列解釋?zhuān)M管其解釋不具有法律約束力。參見(jiàn)儲(chǔ)建國(guó)：《當(dāng)代各國(guó)政治體制——加拿大》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第67～68頁(yè)。

⑧美國(guó)憲法第十修正案：“憲法既未委托給合眾國(guó)，以為禁止各州[使用]的權(quán)力，分別被保留給各州或人民。”

⑨美國(guó)憲法第2條第2款規(guī)定：“……他(總統(tǒng))有權(quán)在參議院的建議與同意下，在參議院到會(huì)2/3多數(shù)贊成時(shí)締結(jié)條約……”

⑩美國(guó)憲法第6條規(guī)定：“本憲法和根據(jù)本憲法所制定的合眾國(guó)法律，以及根據(jù)合眾國(guó)的權(quán)力已締結(jié)或?qū)⒕喗Y(jié)的一切條約，皆為全國(guó)的最高法律；每個(gè)州的法官均應(yīng)受其約束，即使州的憲法和法律的任何條款與之相抵觸”。此條款主要規(guī)定聯(lián)邦憲法、根據(jù)聯(lián)邦憲法所制定的聯(lián)邦法律以及聯(lián)邦所締結(jié)的條約在美國(guó)全境的最高地位，稱(chēng)為“至高無(wú)上條款”；但其意義在于肯定聯(lián)邦高于州的地位。參見(jiàn)譚君久：《當(dāng)代各國(guó)政治體制——美國(guó)》，蘭州大學(xué)出版社1998年版，第62頁(yè)。

(11)美國(guó)憲法第1條第8款規(guī)定：“……為執(zhí)行上述權(quán)力及憲法賦予合眾國(guó)政府或其部門(mén)官員的所有其他權(quán)力，(國(guó)會(huì)有權(quán))制定所有必要和適當(dāng)?shù)姆伞保捶Q(chēng)為美國(guó)憲法的“必要和適當(dāng)條款”，又稱(chēng)“彈性條款”。

(12)McCullochv.StateofMaryland,17U.S.[4Wheat]316。該案中偉大的馬歇爾法官對(duì)“必要和適當(dāng)條款”做出了從寬解釋?zhuān)谂袥Q中寫(xiě)道：“假如目的合理，假如目的是在憲法之內(nèi)，一切手段只要是適當(dāng)?shù)模@然適應(yīng)此目的，又未經(jīng)禁止，而符合憲法的條文和精神，就是合乎憲法的”。從此，這項(xiàng)條款和馬歇爾所闡發(fā)的默示權(quán)力論，成為后來(lái)美國(guó)聯(lián)邦權(quán)力擴(kuò)張的重要依據(jù)。參見(jiàn)李利軍、鄧穎：《美國(guó)聯(lián)邦最高法院與聯(lián)邦制的變遷》，《山西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》2001年第7期，第87頁(yè)。

(13)庫(kù)利原則，是以美國(guó)的領(lǐng)港調(diào)控案(即Cooleyv.BoardofWardenessofPartofPhiladelphia,53U.S.[12How]299)命名。它標(biāo)志著美國(guó)聯(lián)邦最高法院分析方法的轉(zhuǎn)移。在該案以前，法院把調(diào)控權(quán)視為不可分割的單元，聯(lián)邦和各州調(diào)控利益截然對(duì)立。該案以后，法院開(kāi)始根據(jù)特定的情形考慮決定政策的取向。這種方法使得法院能夠力求防止各州的保護(hù)主義和貿(mào)易歧視的同時(shí)，兼顧各州自行處理地方事務(wù)的需要。參見(jiàn)張千帆：《西方憲政體系(上冊(cè)·美國(guó)憲法)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第139、150頁(yè)。

(14)《1867年不列顛英屬北美法案》第5條規(guī)定：“加拿大應(yīng)分為四個(gè)省，其名稱(chēng)為安大略、魁北克、新斯科舍和新不倫瑞克”。現(xiàn)在的加拿大有10個(gè)省和兩個(gè)中央直轄區(qū)。

(15)魁北克省的特殊利益，起源于1774年的《魁北克法案》。該法案首次以法律的形式規(guī)定：英、法兩種語(yǔ)言為官方語(yǔ)言，魁北克省可以保留原有的法國(guó)莊園制、天主教和民法制度。這使得講法語(yǔ)的魁北克與其他講英語(yǔ)的九省在制度和語(yǔ)言上保持了較大差異。參見(jiàn)劉藝工：《美國(guó)、加拿大憲法制度差異比較》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)》1994年第22期，第75頁(yè)。

【參考文獻(xiàn)】

[1][Canada]PeterW.Hogg,ConstitutionalLawofCanada[M],Toronto:Carswell,3rded,1992,p287.

[2][Canada]PeterW.Hogg,ConstitutionalLawofCanada[M],Toronto:Carswell,3rded,1992,p295.

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[4]儲(chǔ)建國(guó).當(dāng)代各國(guó)政治體制——加拿大[M].蘭州：蘭州大學(xué)出版社，1998.62.

[5][加拿大]米歇爾·皮耶爾斯.關(guān)于1987年憲法協(xié)議的不同觀點(diǎn)[M].渥太華：渥太華大學(xué)出版社，1989.80-82.

[6][Canada]PeterW.Hogg,ConstitutionalLawofCanada[M],Toronto:Carswell,3rded,1992,p.295-296.