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編者按：本文主要從黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)條件分析；農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)；政策建議進(jìn)行論述，其中，主要包括：增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),保證就業(yè)和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的重要舉措、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必備的公共基礎(chǔ)條件、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資具有顯著的生產(chǎn)乘數(shù)效應(yīng)、農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出比重沒(méi)有明顯上升,缺乏農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金、農(nóng)業(yè)比較效益低,投入缺乏補(bǔ)償機(jī)制,影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的積極性、耕地質(zhì)量下降、農(nóng)田水利建設(shè)落后,能源增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題依然是黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)、國(guó)家要繼續(xù)增加對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入支持總量、政府要調(diào)動(dòng)企業(yè)、中介組織和農(nóng)民等社會(huì)力量參與小型公共設(shè)施建設(shè)積極性、各級(jí)地方政府要整合投入資金,調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入重點(diǎn)等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),保證就業(yè)和應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的重要舉措,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是國(guó)家投資的重點(diǎn)領(lǐng)域。黑龍江省要緊緊抓住這一歷史性機(jī)遇,在正確審視農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)狀基礎(chǔ)上,加大工作力度,深入開(kāi)展以農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資為重點(diǎn)的新一輪社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。

一、黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資優(yōu)勢(shì)條件分析

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必備的公共基礎(chǔ)條件,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資具有非排他性、非消費(fèi)性和非競(jìng)爭(zhēng)性,主要由國(guó)家供給,部分層次和領(lǐng)域面向市場(chǎng)。本文主要研究水利、公路、電力、耕地和部分農(nóng)機(jī)設(shè)備。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資具有顯著的生產(chǎn)乘數(shù)效應(yīng),農(nóng)業(yè)水利等設(shè)施的建設(shè)和完善,不僅能夠直接促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,還能夠降低自然災(zāi)害的成災(zāi)率,增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力,保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定性。農(nóng)業(yè)交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和完善,能夠降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總成本。農(nóng)業(yè)電網(wǎng)的建立和改造既能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,又能減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、增加農(nóng)民收入。耕地和農(nóng)機(jī)的整備大幅度提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加了農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁。

長(zhǎng)期以來(lái),農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資薄弱制約了黑龍江省農(nóng)業(yè)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的背景下,黑龍江省要緊緊抓住國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需,拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有利機(jī)遇,把增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投資放在擴(kuò)大內(nèi)需的首位,切實(shí)下大力氣抓實(shí)抓好,以此推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)民收入的提高,農(nóng)民就業(yè)數(shù)量的增加和農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)活力的提升。

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省,中央十分重視黑龍江省農(nóng)業(yè)發(fā)展,在政策上給予了很大的傾斜。黑龍江省土地條件居全國(guó)之首,耕地面積和人均占有量均居全國(guó)首位。總耕地面積和可開(kāi)發(fā)的土地后備資源均占全國(guó)1/10以上,人均耕地和農(nóng)民人均經(jīng)營(yíng)耕地是全國(guó)平均水平的3倍左右。其中黑土地耕地面積988.0萬(wàn)公頃,占東北黑土地耕地面積的63.9%,占全省耕地總面積的85.6%[1]。黑龍江省擁有發(fā)展大農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì),良好的土地條件有利于耕地的整備,能夠產(chǎn)生巨大的規(guī)模效益。可以利用擴(kuò)大內(nèi)需要資金進(jìn)行大范圍耕地整理,集中連片開(kāi)發(fā)整理黑土地,有力提高黑龍江省土地產(chǎn)出率。

黑龍江省的農(nóng)業(yè)機(jī)械化事業(yè)發(fā)展很快,農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度和農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備水平居全國(guó)前列。“十五”期末,全省機(jī)耕、機(jī)播、機(jī)收程度分別達(dá)到90%、74%和31.2%,綜合機(jī)械化程度達(dá)到75.7%。全省擁有農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力1807.7萬(wàn)千瓦,農(nóng)用拖拉機(jī)80萬(wàn)臺(tái)[2]。據(jù)專(zhuān)家測(cè)算,在全省農(nóng)業(yè)增產(chǎn)中農(nóng)機(jī)化貢獻(xiàn)率已經(jīng)超過(guò)30%,特別是黑龍江省農(nóng)墾系統(tǒng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化程度是東北最高的,農(nóng)墾系統(tǒng)的機(jī)械化程度已經(jīng)超過(guò)90%。農(nóng)機(jī)化對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。在擴(kuò)大內(nèi)需背景下,要繼續(xù)增加農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼,大量普及農(nóng)業(yè)機(jī)械,為黑龍江省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供堅(jiān)實(shí)的支撐。

近年來(lái),從中央到地方政府對(duì)水利設(shè)施建設(shè)的投入逐年增加。2008年中央財(cái)政對(duì)黑龍江省農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)助專(zhuān)項(xiàng)資金由2007年的10億元增加到30億元。黑龍江省從2008年9月至今年4月,全省農(nóng)田水利基本建設(shè)就投入資金13.4億元,投入資金及使用情況列式如表1。水利設(shè)施建設(shè)投入的效益將日益彰顯。農(nóng)村公路建設(shè)在覆蓋行政村的前提下,向自然村屯延伸。近三年來(lái),全省農(nóng)村公路完成投資231.67億元,建設(shè)農(nóng)村公路59265公里。僅在2008年農(nóng)村公路就完成24799公里,總投資107億元,是歷史上建設(shè)規(guī)模最大的一年,新增通暢鄉(xiāng)鎮(zhèn)89個(gè)、通暢行政村1737個(gè),鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通暢率分別由82%和53%提高到91.6%和71.9%。全省完成交通固定資產(chǎn)投資203億元,同比增長(zhǎng)35%,創(chuàng)歷史最高水平[3]。農(nóng)村公路建設(shè)極大地促進(jìn)了黑龍江省新農(nóng)村建設(shè),改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

二、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

黑龍江省受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和國(guó)家優(yōu)先發(fā)展重化工業(yè)戰(zhàn)略的影響,“三農(nóng)”問(wèn)題比較突出。由于投入不足、缺乏補(bǔ)償機(jī)制、投資重點(diǎn)不集中等原因,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱,制約了黑龍江省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的大發(fā)展。

1.農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出比重沒(méi)有明顯上升,缺乏農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資資金。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品性,國(guó)家又是微觀利益的收益者,因此國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入份額的大頭,但長(zhǎng)久以來(lái)國(guó)家沒(méi)有擔(dān)當(dāng)起這個(gè)職責(zé)。我國(guó)建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)投入呈連年減少趨勢(shì),“二五”至“五五”時(shí)期,全國(guó)農(nóng)業(yè)在整個(gè)建設(shè)投入中的比重應(yīng)在9.8%-11.2%之間,“六五”期間降到5.1%,到1994年只剩下1.9%。據(jù)張德華等人研究,在黑龍江省這種情況依然存在,農(nóng)業(yè)投資總額雖然年年上升,但是在總支出中的占有率卻并沒(méi)有明顯上升,甚至還有下降的時(shí)候,再加上物價(jià)的上漲,實(shí)際增加的投資額也就變得很有限了。

2.農(nóng)業(yè)比較效益低,投入缺乏補(bǔ)償機(jī)制,影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的積極性。農(nóng)業(yè)比較效益低導(dǎo)致農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入機(jī)制的致命弱點(diǎn)是缺乏投入補(bǔ)償機(jī)制,通常是只有投入沒(méi)有產(chǎn)出或少有產(chǎn)出。這與農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)、低收入的產(chǎn)業(yè)特征密切相關(guān)。由于黑龍江省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度較低,農(nóng)業(yè)的自我積累功能低下,積累效益差,造成農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入后的資金不能迅速有效地聚集成回流,補(bǔ)償機(jī)制無(wú)法運(yùn)行,銀行作為投資主體投入的積極性受到打擊。農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)信用社,真正用于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、農(nóng)業(yè)服務(wù)配套的信貸資金還不到信貸總量的45%,就是名義上的農(nóng)業(yè)投入基礎(chǔ)的資金也由于農(nóng)業(yè)比較利益低,而不得不投向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。與農(nóng)業(yè)相關(guān)的一些工商業(yè)和服務(wù)業(yè),由于商業(yè)趨利行為的作用,通過(guò)各種行為剝奪農(nóng)業(yè)利潤(rùn),造成農(nóng)業(yè)投入資金的大量外流,進(jìn)一步分散了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量。3.耕地質(zhì)量下降、農(nóng)田水利建設(shè)落后,能源增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題依然是黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),離不開(kāi)良好的耕地資源、水利設(shè)施和充足的能源。由于自然災(zāi)害和農(nóng)業(yè)污染的嚴(yán)重影響,黑龍江省耕地質(zhì)量正在下降,現(xiàn)在全省中低產(chǎn)田面積達(dá)610萬(wàn)公頃,占耕地面積的54%,其中水土流失面積500萬(wàn)公頃,占耕地總面積的44%。此外,黑土流失和嚴(yán)重退化、土地鹽漬化和沙漠化現(xiàn)象嚴(yán)重,每年因水土流失減少的糧食產(chǎn)量達(dá)20-40億公斤。從農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)看,小型水利設(shè)施的缺乏導(dǎo)致井灌水稻面積比重低。黑龍江全省已建成小型農(nóng)村水利工程26704處,工程配套率只有70%左右,完好率只有60%左右,設(shè)計(jì)灌溉面積653.3萬(wàn)畝,實(shí)際灌溉面積199.7萬(wàn)畝,僅為設(shè)計(jì)能力的30%[4];2007年黑龍江省有效灌溉面積占糧食播種面積只占三成以下。水田發(fā)展布局又不盡合理。黑龍江省中部地區(qū)水田面積高度集中,東部的三江平原井灌水稻面積占73%,西部受干旱制約,井灌水稻1980年幾乎為零[5]。此外,從農(nóng)業(yè)能源存在的問(wèn)題看,電力增長(zhǎng)緩慢。黑龍江省農(nóng)村用電量2000年27.5億千瓦時(shí),2001年28.7億千瓦時(shí),2002年29.4億千瓦時(shí),2003年30.7億千瓦時(shí),年增長(zhǎng)率不到5%[5]。

三、政策建議

黨的十七屆三中全會(huì)將“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)取得顯著進(jìn)展,農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高,國(guó)家糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給得到有效保障”作為到2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)任務(wù)之一。2009年以來(lái),為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),國(guó)家投資4萬(wàn)億元資金擴(kuò)大內(nèi)需,重點(diǎn)投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)和民生領(lǐng)域。黑龍江省要以此為契機(jī),用足用好國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需財(cái)政資金,大幅度增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資總量,明確投資產(chǎn)權(quán),整合投資重點(diǎn),開(kāi)創(chuàng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)新局面,為實(shí)現(xiàn)黑龍江省打造千億斤糧食產(chǎn)能工程和建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),提供堅(jiān)實(shí)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)條件。

1.國(guó)家要繼續(xù)增加對(duì)黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入支持總量。公共產(chǎn)品供給制度理論認(rèn)為,國(guó)家是大型公共產(chǎn)品的主要提供者。黑龍江省是產(chǎn)量大省,糧食產(chǎn)量對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要,意義重大。黑龍江省農(nóng)業(yè)大省的特殊地位和作用,決定了黑龍江省農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有外溢性,在增加投資、擴(kuò)大內(nèi)需前景下,需要國(guó)家財(cái)政資金的更多支持和傾斜。一是抓好重要糧食主產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。突出抓好良田建設(shè)等關(guān)系糧食綜合生產(chǎn)能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié);二是繼續(xù)抓好農(nóng)田水利建設(shè)。不斷加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè),逐步建立起農(nóng)田水利建設(shè)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制;三是抓好“綠色”農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。重點(diǎn)補(bǔ)貼優(yōu)質(zhì)化、專(zhuān)用化農(nóng)產(chǎn)品、綠色產(chǎn)品以及精深加工農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是完善信貸支農(nóng)服務(wù)。要進(jìn)一步深化農(nóng)村金融體制改革,加大對(duì)政策性金融的支持力度,逐步建立由商業(yè)金融、政策性金融和合作金融等多樣化金融機(jī)構(gòu)組成的內(nèi)在互補(bǔ)功能的農(nóng)村金融體系,以滿足農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的金融需求。

2.政府要調(diào)動(dòng)企業(yè)、中介組織和農(nóng)民等社會(huì)力量參與小型公共設(shè)施建設(shè)積極性。由于黑龍江省財(cái)力緊張,無(wú)力支撐農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)龐大的資金需求,因此,在努力增加政府財(cái)政對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的同時(shí),應(yīng)適當(dāng)引入市場(chǎng)機(jī)制,積極探索建立政府主導(dǎo)、集體輔助、個(gè)人補(bǔ)充、市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合的籌資機(jī)制。世界發(fā)達(dá)農(nóng)業(yè)國(guó)家發(fā)展史表明,僅靠政府的財(cái)政資金,不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展,也不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境特點(diǎn)。要按照市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律,運(yùn)用多渠道的融資方式來(lái)為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集財(cái)力。應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用,調(diào)動(dòng)縣、鄉(xiāng)、村的積極性,約束和激勵(lì)農(nóng)民積極參與公益事業(yè)建設(shè)。通過(guò)財(cái)政引導(dǎo)帶動(dòng)社會(huì)投資,拉動(dòng)銀行貸款,啟動(dòng)民間資金乃至引進(jìn)外資,拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金供給渠道。在明晰產(chǎn)權(quán)的前提下,按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)付費(fèi)”、“誰(shuí)投資、誰(shuí)收費(fèi)”的原則,在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)民間投資給予優(yōu)惠和鼓勵(lì),吸引民間資金投向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事業(yè)。

3.各級(jí)地方政府要整合投入資金,調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入重點(diǎn)。一方面,要整合農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入資金。目前支農(nóng)資金的安排是分部門(mén)管理的。這種管理模式使不同渠道的投資在使用方向、實(shí)施范圍、項(xiàng)目安排等方面有一定程度的重復(fù)和交叉,造成了各部門(mén)之間職責(zé)不清,多頭管理,力量分散,不利于統(tǒng)一監(jiān)督、管理和協(xié)調(diào),不能形成合力。因此,應(yīng)對(duì)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和資金進(jìn)行整合,加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和統(tǒng)一安排,防止項(xiàng)目重復(fù)投資或投資過(guò)于分散,使有限的資金發(fā)揮最大的效益。對(duì)各分管部門(mén)的職能分工也要加以明確,確保支農(nóng)資金的有效配置和高效利用。另一方面,優(yōu)先解決廣大農(nóng)民最急需的生產(chǎn)設(shè)施。黑龍江省在使用擴(kuò)大內(nèi)需資金上,要積極調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金投資方向,加大對(duì)平整土地、土壤改良、節(jié)水灌溉、小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村水電、農(nóng)業(yè)機(jī)械化等農(nóng)業(yè)重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持。

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