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本文作者：趙莉工作單位：河南財經政法大學

一、問題的提出

對國民經濟的宏觀調控是現代國家重要的經濟職能。現代經濟法也正是在此背景下應運而生的。可以說,宏觀調控是經濟法首要的內容,這是由經濟法作為國家經濟干預之法所決定的。因為,國家的干預首先是宏觀層面的干預。但是,國家宏觀調控的法律表現形式是什么?我國學者對這個問題往往是從單純所謂的經濟法角度來看的,比如認為表現為金融調控法、財政調控法、價格調控法等。這些認識并非不正確,他們都在一定意義上看到了宏觀調控的法律外在表現形式和復雜性,因而從立法角度有利于相應宏觀調控法的出臺和制訂。但是,通過法律規范宏觀調控,不僅意味著要制訂一部相應的立法,更重要的是,如何能夠通過法律保證宏觀調控的有效進行。宏觀調控是現代國家的一項基本職能,它不僅涉及政府是否有權以及如何進行經濟的宏觀調控,而且還深深地影響到公民、企業等個主體切身的利益。可以說,宏觀調控不是一個政府的普通行政職能,而是現代政府的基本職能,因而,它首先是一個憲法層次的問題。

二、經濟憲法的含義

經濟憲法是德國學者在研究經濟法理論的過程中提出的概念,該國學者伯姆最先把經濟憲法定義為一種有關經濟與社會的合作程序的種類與方式的綜合決定。豪依塞爾認為,經濟憲法是一個國家與其經濟的整體關系問題,二者之間的關系構成了法律秩序的基本內容,所以其基本原則立場需要通過憲法加以規定。基于此,德國學界作了進一步的研究,認為上邊所說的經濟憲法還只是從狹義角度而言的,除此之外,還有廣義上的經濟憲法,即不僅包括憲法中的規定,還包括具有憲法性的法律規定。如有學者認為,廣義經濟憲法是指那些不受其法律部門范圍制約的,能夠從根本上長期決定經濟生活流程的規范的總和(施托貝爾,28)。而對經濟生活特別重要的法律規范或能夠從根本上長期決定經濟生活流程的規范包括營利事業法、卡特爾法、經濟穩定發展法。這些法律已不是一般的基本法律,而是現代民主國家根本性的規范。因為從內容上看,它們并非簡單規定行政機關與公民或企業等個體之間的關系,而更是規定保護個體基本自由(如營業自由、自由競爭)和制約政府的東西,所以,它們事實上是規定國家與整體經濟的關系的法律,是經濟憲法。經濟憲法包含以下含義。第一,它是規定國家與其整體經濟關系的法律規范。也就是說,經濟憲法是對一個國家基本經濟關系的規定。所謂基本經濟關系是指一個國家中涉及公民基本經濟權利與國家經濟調控權的經濟關系,它包括兩個方面的內容,一是涉及公民基本經濟權利的社會經濟關系,二是國家或者說是政府的經濟調控權的經濟關系。前者是憲法對公民基本權利的規定和保護,后者是憲法對政府經濟權力的賦予和限制,二者統一于憲法之下的以權利為中心的權利與權力的架構與平衡。第二,其重點在于國家的經濟調控權,即主要規定國家基本的經濟權力。盡管經濟憲法理念在于平衡公民基本權利與國家經濟權力,但其目的是賦予政府相應的經濟調控權,以推動政府的經濟行為,充分發揮政府的經濟能動作用。第三,它以規范和制約政府經濟調控權為己任,即經濟憲法在賦予政府相應經濟調控權力的同時,也要在憲政的框架內規范和約束其經濟調控行為,防止政府不當的經濟調控行為,其理念就是首先要充分保護個體的基本經濟權利。所以,我國有學者指出,經濟憲法就是按照市場經濟的原理和規律確立起來的,保障公民經濟權利與自由、制約國家經濟權力的根本法規,以及據此形成的憲治經濟秩序(趙世義,21)。經濟憲法最早源于德國1919年的魏瑪憲法,其第151條就規定,經濟生活秩序要符合正義的原則,其目的在于滿足人類生存價值的要求。在這一界限內,單個主體的經濟自由應受到保護。法律強制只可以行使于恢復受害者權利及維持公共幸福的緊急需要。工商業的自由,應依國家法律的規定予以保障。這一條被認為是經濟憲法的先驅。二戰后,德國的5基本法6中也有相應規定。可以說,2世紀5年代以來,憲法史上發生的重大變化,就是憲法價值的重心和基點從傳統人權和政治領域轉變到經濟領域,開始由所謂政治立憲向經濟立憲轉化。后者是指在這一歷史階段,有關國家通過制定或修改憲法,以引導和促進國家的經濟發展為中心內容,即將側重點放在經濟建設上,因而呈現出所謂憲法之經濟化,或由政治憲法至經濟憲法的發展態勢。美國憲法主要是通過經濟正當程序和平等保護條款等來保護公民自由和制約政府經濟行為的。美國大法官波斯納談到,在19世紀3年代后期之前的5年里,依據聯邦最高法院所解釋的美國憲法第四和第五修正案,契約自由一直是正當程序的一個關鍵因素;而且,契約自由原則是聯邦最高法院廢除(雖然并沒有一直這么做)許多管制經濟活動的州和聯邦法律的理由。美國特有的司法審查機制對于保護公民個人自由,防止政府濫用權力起到了巨大的作用。以布坎南為首的公共選擇學派認為,只要政治人心目中不存在公共利益,同時缺乏憲法約束,則無論是哪種政治過程,都會產生不好的經濟政策。因此認為應該有合理的憲法規則約束經濟政策的制定和執行。所以,經濟憲法已成為現代憲法學中重要的內容,成為一個包括經濟生活中有關國家與整體經濟關系規定的法學問題。可以說,經濟憲法的出現是國家對經濟干預發生質的變化的必然結果。對國家經濟干預上升到相應立憲層次,一方面使得國家經濟干預取得憲法的認可,一方面則使得國家經濟干預限制在相應的度內,即不得因此侵犯公民的基本權利。如果沒有這個基本界限,國家干預經濟就會成為侵犯公民權的代名詞,自由權力取消了自由權利。

三、經濟憲法與國家經濟宏觀調控

國家對經濟的干預主要是指國家對經濟的宏觀調控。從法學角度看,宏觀調控意味著國家和政府從大的方面對現有社會經濟利益的重新分配和調整。因此,宏觀調控并不是說是一個簡單地促進社會經濟發展的問題,而是一個復雜的利益調整機制。這種利益的調整和重新分配是國家利用其強力和掌握的龐大的公共資源而進行的,因而這就會產生一個問題,即如何有效或者說最大限度地保證國家利用其強力和掌握的龐大的公共資源而進行的經濟調控的成功,并因而不會損害公民和企業現有的基本權益。對這個問題,應該首先分析宏觀調控的基本框架,即從宏觀調控的主體、內容和客體上著手。由此才能清楚地認識和了解宏觀調控中相應的社會關系,并因而看出宏觀調控的法律要求。第一,從宏觀調控的主體上說,其主體是國家。前已述及,宏觀調控事實上是在重新分配社會利益,顯然,這種對社會利益的重新分配和調整是涉及到一個全社會的問題,而并非簡單地對某個人或某個具體問題。因而,宏觀調控是一個應由立法、行政、司法三機構的共同的協同機制,由此,才能產生宏觀調控的合理、合法和可執行性。現代民主社會中,任何人包括任何行政機構都不能隨意決定重新調整或分配業已形成的合法利益配置。第二,從宏觀調控的內容上說,它是國家為了實現社會總需求與社會總供給之間的平衡,保證國民經濟持續、穩定、協調增長,運用經濟的、法律的、行政的手段對社會經濟實行的調節與控制。可以說,宏觀調控的內容極其復雜,涉及經濟生活的很多方面,但其根本特點是其總體性或者說宏觀性。因此,宏觀調控不是一個簡單的一時一地的問題,而是涉及國民生活現在和未來福祉的重大課題。這就必然對宏觀調控提出嚴格的要求,要求確立科學合理的宏觀調控原則、手段和合理的調控權力配置體系。第三,從宏觀調控的客體上看,其是國民經濟的宏觀運行,這包含兩層含義,一是國民經濟,二是運行中的國民經濟。也就是說,宏觀調控針對的是動態中的國民經濟,而非靜態意義上的國民經濟。因此,宏觀調控絕不針對具體的人或事,而且,宏觀調控的對象處于不斷的變動之中。這就為宏觀調控增加了難度,宏觀調控要求對被調控對象有深刻的認識并有科學的經濟理論。即使如此,宏觀調控的難度也是非常大的,這是因為,宏觀調控往往是基于以往信息的認識進行的,它帶有預測性,其前景并不確定。其需要國家有關機構與廣大人民合力在一個穩定的基礎或框架內進行,而絕不能簡單地由一方主導。從以上對宏觀調控的主體、內容和客體的簡單分析中可以看出,宏觀調控是一個復雜的系統,并非說是政府部門簡單地運用相應手段影響經濟運行的問題。特別是,宏觀調控事關一個國家、公民和企業現有經濟利益的維護和變動,其實質是一個憲法性問題。所以,宏觀調控首先是一個經濟憲法的問題,它為宏觀調控架構了基本的結構。第一,經濟憲法通過規定國家的宏觀調控權,從根本法角度解決了國家宏觀調控的合憲性。憲法的一個重要功能就是明確界定國家與普通民眾的權力與權利,使得國家與普通民眾在憲法框架內各有其合適的位置,因而達到國家與普通民眾的相互依賴與相互均衡。在這種相互依賴和相互均衡的框架內,一方面是公民最基本的權利,這是國家和政府存在和開展活動的基點;一方面是國家和政府基本的權力,這是公民基本權利的政治延伸。在一定意義上,宏觀調控權體現了公民基本權利的要求。所以,通過憲法賦予國家的宏觀調控權,對于實現普通民眾的基本權利,是一種質的飛躍。第二,經濟憲法通過界定國家宏觀調控的界限和范圍,在法律上真正解決了國家經濟干預的度的問題。經濟憲法一方面規定或者說賦予了國家相應的宏觀調控權,其實是通過憲法框架約束和制衡其宏觀調控權。這是因為,經濟憲法同時是規定和賦予公民基本權利的法律,它在經濟憲法中處于基礎地位。國家宏觀調控權盡管從理論上說是服務于公民基本權利的保障和延伸的,但其天生的權力擴張和侵害權利性使得其必須得到有效的制約和平衡。經濟憲法正是通過公民基本權利與國家、政府經濟權力的平衡和相互制約來達到這一目標的(諾伊曼,21)。第三,經濟憲法通過規定公民和企業基本的經濟權利和自由,在根本法上和憲法性的法律中明確肯認了公民和企業在國家干預時的毫無疑問的應受尊重的法律地位,因而使得經濟民主成為現實,并最終有利于國家與公民等個主體良性互動關系的實現。公民和企業等個主體永遠是社會經濟發展的動力和活力所在,在市場經濟中,他們具有一些必然的、基本的經濟權利和自由,如私有財產權、營業自由權,這些權利是現代社會經濟發展的基石。國家對宏觀經濟的調控權必須基于公民的基本經濟權利而進行,否則其調控權就必然是無源之水和無本之木。

四、作為宏觀調控基本架構的經濟憲法的基本內容

經濟憲法,其內容共同構成國家經濟宏觀調控的基本框架。該框架一方面通過憲法典架構了宏觀調控的主體、基本內容以及相應權力制衡,并同時嚴格而明確地指出了公民在其中的基本權利和地位。另一方面,該框架通過憲法性的經濟立法比較具體地規定了宏觀調控的基本程序、方法、原則以及宏觀調控中應該遵守的其他法律規則。(一)憲法典中的宏觀調控架構各國憲法典中宏觀調控的法律架構主要包括以下內容。第一,確定公民基本的權利,包括財產權和人身權,其中往往明確肯認私有財產神圣不可侵犯,人格尊嚴應受到應有的尊重。公民的基本權利,特別是經濟權利是國家宏觀調控的基礎,國家和政府的一切行為均應在充分考慮和尊重公民的基本權利的基礎上進行,即國家和政府的調控行為不能違憲。在1937年以前,美國最高法院利用其憲法修正案第14條所謂的正當程序條款對政府通過的有關調控措施進行了有力的控制(黃卉,29),如從1934年到1936年,最高法院作出了12個判決,宣布新政措施無效,其中包括新政時期著名的5國家工業復興法6和5農業調整法6兩個法案。第二,確認國家和政府的宏觀調控權。這里包含兩方面的內容:一是確認國家的宏觀調控權,即國家有權對經濟活動進行宏觀調控。在這一點上,憲法往往是通過賦予國會以較大的立法權進行的。如美國憲法第1條第8節第18項,規定聯邦政府在行使憲法所賦予給的各項權力時,國會有權制定一切必需的和適當的法律。這就是有名的必需及適當條款。正是這個條款,使得憲法中所列舉的聯邦權力,在日后適應社會客觀需要而運用的時候,有了極其驚人的彈性(荊知仁,1984),從而成為美國國會制定經濟法的法律依據。二是確認政府的宏觀調控權。對經濟的宏觀調控主要是由政府代表國家進行的,政府是宏觀調控的主要承擔者。各國憲法都在一定程度上賦予了政府的宏觀調控權。如美國憲法中的必需及適當條款,使得政府在行使憲法以明文列舉方式所授予其權力時,可以因行使該項權力之必需,而衍伸出其他適當的權力。通過委任立法,政府的宏觀調控權得以靈活有效地以法律法規的名義實施,從而使政府的宏觀調控能夠權威地推行下去。第三,確立宏觀調控的憲法監督機制。憲法監督是指憲法確立的專門機關對國家的立法機關的立法活動,以及行政機關的行政活動所實施的監督,其實質是對廣大公民的基本經濟權利和國家、政府特別是政府的宏觀調控權之間的平衡。憲法監督的內容主要包括確立憲法監督的機關、對象、原則和方式。實施監督的機關各不相同,如美國由最高法院實施,法國則由專門的憲法法院進行。(二)憲法性經濟立法中的宏觀調控架構憲法性經濟立法主要包括兩類,一類是宏觀調控立法,主要是經濟發展促進法、財政預算法;一類是保障自由競爭的根本法,主要是反壟斷法、營業自由法。這些法律之所以稱之為經濟憲法,是因為它們在現代社會中對國民生活具有長期重大影響而對于公民和國家而言具有根本性的意義。這些法律中宏觀調控的法律架構主要表現為:一是宏觀調控立法直接規定了政府的宏觀調控的基本內容和要求。其中,經濟發展促進法規定了宏觀調控的目標、方式、決策程序及有關獨立的機構。財政預算法則通過中央事權與地方事權的劃分及有關預算程序規定了政府能夠據以宏觀調控的財權及支出范圍。正是這些法律,使得政府對經濟的宏觀調控的法律框架更加具體,而憲法典的規定則更為原則。二是其他經濟憲法為國家和政府搭建了宏觀調控的基礎和界限。如果說,上邊所說的宏觀調控立法為國家和政府提供了一個宏觀調控平臺的話,那么,反壟斷法、營業自由法則為其搭建了宏觀調控的基石和邊界。這就是說,國家和政府的宏觀調控不得因此損害公民等個體的基本自由權,自由競爭和在法律范圍內自由進入社會從事社會經濟活動是市場經濟的核心規律和要求。可以說,現代各國經濟中基本的經濟公共政策是促進和維護競爭,以此作為最理想的資源分配手段。德國學者歐根(21)認為,應該把現代經濟政策的核心問題作為核心問題來處理。把建立完全競爭的、功能正常的價格體制作為各種經濟政策的主要標準。這是經濟憲法的基本原則問題。

五、構筑我國的經濟憲法體系,完善國家宏觀調控法律架構

從我國目前憲法有關規定及應成為經濟憲法的經濟法上看,經濟憲法體系十分薄弱,國家的宏觀調控法律架構遠遠還沒有建立起來。(一)憲法典規定之現狀和不足我國自1982年憲法頒布以來,對于完善經濟體制改革,保障人民基本權利,起到了巨大的作用。特別是其在1988年、1993年、1999年和24年對憲法作了四次修正,重點在于從憲法上承認和保障經濟改革的成果、改變既有的所有權關系(季衛東,1999),在一定程度上界定了個人應有的權利和自由。具體來說,1982年憲法及其后來的四次修改中有關經濟憲法的內容主要有以下幾個方面。一是明確我國實行社會主義市場經濟體制,這體現在1993年的憲法修正案第7條中。該條規定:國家實行社會主義市場經濟。這一修正奠定了我國公民基本經濟權利保護和國家宏觀調控的憲法經濟基礎,意味著計劃經濟向市場經濟的全面過渡和國家應該和能夠調控的領域。它構成了我國經濟憲法的基礎。二是規定了公民等個主體的基本的經濟權利和自由,依憲法規定主要有:個體經營權(憲法第11條);私營經濟權(憲法修正案第1條);國有企業和集體企業獨立經營權(憲法修正案第8條、第9條);合法財產受保護權(憲法第13條);公民的勞動權(憲法第42條);獲得物質幫助權(憲法第45條)。三是規定了國家的宏觀調控權,這也體現在1993年的憲法修正案中,憲法修正案第7條接著規定:國家加強經濟立法,完善宏觀調控。這一規定一方面意味著憲法明確賦予了國家和政府的宏觀調控權,一方面則意味著國家要通過立法手段完善宏觀調控。同時,憲法還在其他條款里規定了國家和政府的經濟管理權,如憲法第89條關于國務院行使的職權中規定,根據憲法和法律,制定行政措施,制定行政法規,決定和命令;、編制和執行國民經濟和社會發展計劃和國家預算;、領導和管理經濟工作和城鄉建設等。四是進一步加大保護公民的私有財產權,這主要體現在24年的憲法修正案中,該修正案第22條規定,將原十三條修改為:公民的合法的私有財產不受侵犯。、國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。、國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。盡管我國現行憲法在經濟宏觀調控架構方面的規定有很大的進步,但在我國社會主義市場經濟不斷深入發展情況下,其不足已明顯地暴露出來。首先,政府的宏觀調控權過大。受傳統計劃體制的影響,我國政府的經濟行政權力非常大,雖然隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和深入而在有意無意地縮小,但現行憲法對此并沒有及時的反映。如財政權,在西方發達國家往往是立憲權,即由立法機關或最高權力機關決定國家和政府的財政問題,但在我國它仍然屬于行政權,也就是由政府決定。財政權在宏觀調控調控中起著決定性作用,它不僅關系到國家和政府有多大財力進行調控的問題,更直接關系到廣大公民負擔的問題。正因如此,近代各國憲法對于財政比一般立法和行政要多少有些不同的對待,慣例是把它置于強大的國會監督之下(宮澤俊義,199)。但我國現行憲法對此規定的只是由國務院編制和執行國家預算,全國人民代表大會則只有對此的審查批準權。其次,相應憲法監督機制沒有建立起來。我國不實行西方的三權分立制度,但仍存在相應權力分立框架,即全國人民代表大會及其常委會行使立法權,國務院行使行政權,法院行使司法權。盡管如此,我國憲法中對憲法監督的規定非常籠統。依其規定,全國人民代表大會及其常委會行使憲法監督權,但對憲法監督的日常機制、監督對象和方式并無相應規定,從而使其規定流于形式。(二)其他憲法性經濟立法現狀與不足我國目前能夠稱得上憲法性的經濟立法有1994年的5預算法6和27年的5反壟斷法6。但嚴格來講,5預算法6還不是經濟憲法,充其量是經濟行政法性質的法律。因為1994年的預算法雖然規定了全國人民代表大會及其常委會對國家預算的監督和審查,但其最終決定權在國務院和地方政府。(三)我國經濟憲法內容和體系的完善綜合以上有關分析,筆者認為,我國經濟憲法的內容和體系應主要在以下兩個方面進行。首先是憲法典方面。一是將財政權確立為憲法的基本內容,將其置于我國最高權力機關的監督和制約之下;二是完善立法授權制度及其監督審查機制,加強最高權力機關對政府經濟行政立法權的監督;三是確立具有操作意義的憲法監督機制,使政府行為能夠受到有效且強有力的憲法監督和審查,保護公民基本的經濟權利。四是確立憲法的司法化,即公民和企業能夠通過法院維護其合法權益的制度。WTO規則中一條重要的原則就是保障司法審查原則,即在相關的貿易領域,任何影響利害關系人權益的政府行為都必須接受法院的司法審查。憲法司法化其實是憲法監督機制的延伸。其次是其他經濟性憲法方面。一是預算法要么是和財政權同時確立在憲法典里,要么是修改使其真正成為憲法性的經濟法,從而有效地制約政府的財政權,保護公民基本經濟權利;二是制定宏觀調控基本法,規定宏觀調控的主體、目標和程序及相應監督機制,但不可過于詳細;三是制定營業自由法,打破市場準入的非正當限制,增進市場經濟活力。