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本文作者：唐光誠工作單位：江西省贛州市人民檢察院

依據我國憲法，檢察機關是與審判機關和行政機關并立的國家法律監督機關，其在國家憲政體制中的作用是：通過行使檢察權，保障審判權和行政權的依法行使，維護國家法制的統一。然而，由于對中國檢察制度行政檢察監督憲法價值的迷失，改革開放30多年來，檢察機關的法律監督職能依然鎖定于“訴訟監督”的范圍，形成對行政權網開一面的狀態，導致行政權力濫用、侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的嚴重存在，既有違國家的憲政架構，也必然影響到檢察機關的憲法地位。20世紀90年代末以來，法學界對中國檢察制度質疑與反質疑的論戰此起彼伏，而檢察機關的行政檢察監督實踐卻如火如荼，反映了中國檢察制度應然性與實然性矛盾的尖銳沖突，給中國檢察制度行政檢察監督憲法價值的回歸帶來機遇與挑戰。

一、中國檢察制度面臨的應然性與實然性矛盾沖突

中國檢察制度應當是應然性與實然性的統一，一方面必須符合中國檢察制度的本質和規律，必須符合設置中國檢察制度的價值追求；另一方面，必須符合我國法律監督現實的客觀需要與可能。當中國檢察制度行政檢察監督憲法價值缺失，不能滿足我國行政監督現實的客觀需要時，必然會通過理論、立法和實踐諸多方面的矛盾沖突表現出來。

（一）對中國檢察制度行政檢察監督憲法價值迷失引發的理論論戰多年以來，在我國法學界存在一種十分奇特的學術現象。一方面，中國檢察制度屢屢遭到一些刑事法學者的質疑，在對于如何認識檢察機關在國家政權體制中的的地位和作用問題上，一種代表性的意見主張取消檢察機關，將其歸入行政機關的名下，成為單獨的公訴機構，將原有檢察權中的監督權交由權力機關行使，將對職務犯罪的偵查權交由監察部門或者新設的廉政部門行使，或者保留現有的檢察機關，但僅賦予其公訴權和訴訟監督權。有的學者雖然沒有明確提出取消檢察機關，但是他們從訴訟法學特別是“刑事訴訟法理學關注的課題”出發，從理論上對檢察權的性質和范圍進行分析，進而對檢察權以及檢察機關的法律監督地位產生懷疑。而這一懷疑得出的結論必然是對檢察機關現有地位和作用的否定。〔1〕為此引發了一次次對中國檢察制度質疑與反質疑的理論論戰，引起法學界的高度關注。而另一方面，行政法學者較普遍認為，人民檢察院對行政監督的范圍窄、權力小、作用是十分有限的，應研究改進和完善這種監督制度和方式。〔2〕檢察機關對行政主體及其公務人員的監督應當更為全面、豐富。〔3〕這些觀點散見于行政法學論著中，而往往被法學界忽視。從憲法規定來看，對于檢察機關的定位應該說一直以來是非常明確的。1954年，我國頒布了新中國第一部憲法，確立了人民代表大會下“一府兩院”的國家體制，明確了檢察機關在國家機構中的地位及其體制。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》也明確規定，“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”，進一步明確了檢察機關在國家機構中的地位及其與國家權力機關之間的關系。然而，由于我國后來的憲法并沒有具體規定檢察機關的職權，從法律的有關規定看，檢察機關的法律監督，在內容上受到嚴格限制，即對法律執行情況的監督只限于對國家工作人員職務活動中構成犯罪的行為進行立案、偵查和公訴；對法律遵守情況的監督只限于對嚴重違反法律以致構成犯罪的行為進行追訴；對法律適用情況的監督只限于對三大訴訟活動中確有錯誤的判決、裁定以及違反法定程序的情況進行監督。〔4〕檢察機關的職權范圍局限于公訴、職務犯罪偵查和訴訟監督等方面，檢察機關的職務犯罪偵查權成了檢察機關對行政權監督的具體體現。而由于兩大法系國家都不同程度地賦予了檢察官對職務犯罪的偵查權，從20世紀開始，一些英美法系國家陸續針對職務犯罪案件作出特別規定，賦予檢察官對職務犯罪案件的直接偵查權。〔5〕如此，現行我國檢察機關的職權與西方國家檢察機關相比，就沒有很大的差別，并且西方一些國家的檢察機關還擁有參與、提起民事訴訟和行政訴訟的權力。在這種情況下，一些刑事法學者以中國檢察制度的實然性為基點對比西方國家檢察機關職權的特點，按圖索驥來質疑我國檢察制度顯然具有一定的合理性。不過，被忽視的行政法學者的觀點也是我們研究中國檢察制度應當重視的問題。因為，行政法學者的觀點從中國檢察制度的應然性揭示了我國現行檢察制度的“短板”———檢察機關作為行政法制監督主體對行政權監督的缺位問題。也就是說，把兩大法系國家的檢察機關都擁有的職務犯罪偵查權等同于檢察機關的行政檢察監督職能的觀點，既不符合我國行政執法權力缺乏監督的客觀實際，也沒有體現我國憲法對檢察機關作為行政法制監督主體的要求。在我國改革開放初期，法律規定檢察機關的職權為公訴、職務犯罪偵查和訴訟監督方面，只能說是符合檢察機關法律監督的性質和當時我國的實際情況。但是，30多年來的經濟建設和法制建設，使我國各個方面已經發生巨大的變化，尤其是行政法律制度建設突飛猛進，行政權的擴張是改革開放初期遠遠不能相比的。如果依然把檢察機關的職權鎖定在“訴訟監督”的范圍，則行政檢察監督的缺失，必然會導致行政權力的普遍濫用，嚴重影響國家法制的統一。中國檢察制度為何屢屢遭到質疑？在質疑與反質疑的爭論當中，我們可以看到，兩者往往都是從檢察制度的實然性出發，而忽視了對檢察制度應然性的研究。特別是一些論者對檢察權屬于司法權、檢察機關屬于司法機關、檢察制度屬于司法制度的推斷，違反了檢察制度的應然性要求，必然頻頻招致刑事法學者的質疑。正是由于一些論者漠視我國檢察機關對行政權監督這個中國檢察制度的重要內容，固守于現有法律規定的檢察職權之“雷池”，在我國法律監督屬性的檢察機關和西方國家行政屬性的檢察機關都擁有公訴權和偵查權“趨同”的情況下，陷入了一次次只是關于檢察機關的“名份”意義的理論論戰。有學者認為，或許20世紀90年代末期對檢察權的行政權定位，乃至取消檢察體制的學理探討讓檢察官們感到惶恐，他們忙于解說法律監督權的法理基礎而忽略了對法律監督程序化的細微探究。〔6〕這是我們在研究中國檢察制度時應當引起注意的。然而，對中國檢察制度質疑與反質疑的論戰，以及刑事法學者與行政法學者對中國檢察制度大相徑庭的觀點，反映了中國檢察制度實然性與應然性矛盾沖突的理論問題，這是推動中國檢察制度逐步完善的動力，也是必然出現的學術現象。

（二）檢察機關的行政檢察監督實踐游走于法律的邊緣一般認為，我國現已形成較為系統全面的具有中國特色的多元化行政監督體系。〔7〕實際上，我國的行政監督體系存在重大法制缺陷，即憲法規定的檢察機關對行政權監督的缺位問題。縱觀我國現行行政監督體系，無論是行政系統內部的監督，還是人民法院的司法監督，都是通過公民為維護個體利益的救濟程序，客觀上起到對行政權的監督作用。這種監督，其實只是對行政機關侵犯公民合法權益的一般違法行為進行監督，而對行政機關侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為一直以來卻處于監督的空白。譬如，行政處罰是國家法律責任制度的重要組成部分，是行政機關依法管理的重要手段之一。中國和西方目前的情況不同，西方的行政處罰從來沒有發達到我國的程度，刑罰是西方國家制止違法犯罪的主要手段。有資料說，我國法律內容的80％要靠行政部門執行，行政處罰已成為我國社會生活中與公民關系密切、滲透各個領域的一種制度。〔8〕而我國對行政處罰權的監督，只是對行政機關侵犯公民利益的行為通過公民的行政訴訟達到司法監督的目的，而行政機關侵犯國家利益和社會公共利益的濫用職權、以罰代刑、不移送涉嫌犯罪案件的違法行政行為卻游離于監督之外。在經濟轉型時期，破壞社會主義經濟秩序的經濟犯罪急劇增加，1998年以來，我國經濟犯罪的總量持續居高不下。立案數量從1998年的5.2萬起增長到2001年的8.5萬起，年均增長20%左右，遠遠高于普通刑事案件的增長速度。〔9〕行政處罰程序是追訴經濟犯罪行為的重要行政法律程序，和刑事訴訟程序同樣涉及刑事犯罪，而行政處罰程序卻沒有設置一套基本的法律監督機制，對已經查出的經濟犯罪案件是否移送司法機關處理基本上是由行政機關自己說了算，兩者在監督制度設計上的天壤之別顯然應引起我們的高度注意。我國檢察權是按權力制約權力的監督理論來設置的，保障行政權的合法行使是檢察權行使的重要價值之一，如果檢察機關放棄對80％行政法律執行的監督，必然會給國家利益和社會公共利益帶來極大的損害。所以，無論是在理論上存在對中國檢察制度的質疑，還是在法律上存在對檢察權的限制，當行政權濫用達到嚴重程度的時候，客觀規律不以人們的意志為轉移，對行政機關侵犯國家利益和社會公共利益的檢察監督問題必然會通過檢察實踐表現出來，成為行政法學者呼喚檢察監督的實踐注腳。進入21世紀以來，行政處罰中違反刑事法律的嚴重問題觸目驚心，引起了中央政府和有關國家機關的高度重視，特別是已經注意到對行政處罰權的檢察監督問題，并且采取了一些應對措施。2001年4月，國務院了《關于整頓和規范市場經濟秩序的決定》，要求加強行政執法與刑事執法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防范有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制，對破壞市場經濟秩序構成犯罪行為的，及時移送司法機關處理，第一次提出了加強行政執法與刑事司法的銜接機制問題。同年7月，國務院公布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，確立了行政執法與刑事司法銜接機制的基本框架。2006年3月1日，最高人民檢察院、全國整頓和規范市場經濟秩序領導小組辦公室、公安部、監察部又聯合公布了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》（以下簡稱《意見》）。行政執法與刑事司法銜接機制的初步構建，給長期以來行政處罰的封閉模式打開了一個缺口，對于防止行政處罰權的濫用，打擊經濟犯罪起到了非常明顯的作用，是新中國成立以來檢察機關對行政權監督的一次重大實踐。僅據2009年最高人民檢察院的工作報告稱，2008年，檢察機關督促行政執法機關向司法機關移送涉嫌犯罪案件3864件，比上年增加4%。〔10〕20世紀末，隨著我國經濟體制改革和社會結構變遷，國有資產流失而監管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴等現象日益突出。一些檢察院從“檢察權對國家和社會公益的監管部門的直接監督、有限監督”理論出發，開始探索一種新的監督方式———督促起訴:發現對負有國家或社會公益監管職責的監管部門不履行監管職責時，檢察機關會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產。浙江省檢察機關自2004年實行督促起訴制度以來，辦理督促起訴案件1500余件，已為國家挽回國有資產共計約17億元，其中60%至70%出現在土地出讓領域。〔11〕目前，我國已有10多個省（市）的檢察機關相繼開展了這項工作。與督促起訴應運而生的是檢察機關督促監管的興起，創新開展非訴訟監督工作。如2008年2月28日，哈爾濱市阿城區人民檢察院民行檢察科注意到當地某媒體報道該區玉泉鎮粉塵嚴重污染問題后，立即深入當地調查，發現該鎮共有149家企業，一些采石、水泥生產企業沒有采取環保措施，造成當地粉塵污染嚴重，給人民群眾工作和生活帶來危害。為此，該院向區環保局發出了加大環境監管力度，責成污染企業盡快整改的檢察建議。該區環保局十分重視，多次召開局務會研究整治方案。最終，在玉泉鎮涉及環保不達標的71家企業中，有兩家企業被處以罰款，兩家企業被責令停產整頓，62家企業被責令限期整頓，使當地粉塵污染問題得到較好的治理。〔12〕檢察機關如火如荼的行政檢察監督實踐，是對檢察理論和立法的猛烈撞擊，是不能熟視無睹的中國檢察制度的法制走向。當然，也許是由于我國行政處罰制度與西方國家的差異，和西方國家對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為選擇公益訴訟的路徑，使我們無從借鑒西方國家的法律制度來解析這個中國特色的法律問題；而我們的檢察理論研究又以法律規定為“雷池”，所以面對檢察機關如火如荼的行政檢察監督實踐長期游走于法律的邊緣，成為與法治國家極不協調的現象，而不能在行政檢察監督立法方面提供理論支持。

二、中國檢察制度行政檢察監督憲法價值的回歸

司法改革對檢察機關而言，在某種程度上就是實現憲法價值的“回歸”。〔13〕目前，如何把法律監督理論同中國的實際相結合，根據我國憲法的要求，實現檢察機關對行政權的法律監督，保障行政權的合法行使，是擺在我們面前的重要課題。

（一）行政檢察監督的憲法價值是中國檢察制度鍥而不舍的追求蘇聯法律監督理論是中國檢察制度發展的理論基礎。關于檢察機關對行政權的監督，我國在建國初借鑒蘇聯的做法設立了檢察機關的一般監督權。“一般監督”是從蘇聯翻譯過來的一個法律名詞。在蘇聯，它是指檢察機關的一項職權，同時又是一種檢察活動的方法。在我國新民主主義革命時期農村革命根據地的立法中，檢察機關就有一般監督的職權，但是當時卻沒有使用一般監督這個概念。新中國成立后，開始在檢察工作和法學研究中使用一般監督的概念。它所指的是：檢察機關對有關國家機關違反法律的行政決定和措施以及對國家工作人員的違法行為實行的檢察監督活動。〔14〕1979年的《人民檢察院組織法修正草案》仍然確定檢察機關是國家的法律監督機關，但把憲法中關于檢察機關職權的規定加以具體化，規定檢察機關“對于叛國案、分裂國家案以及嚴重破壞國家的政策、法律、法令、政令統一實施的重大犯罪案件，行使檢察權。”最高人民檢察院在關于《人民檢察院組織法修正草案》的說明中明確，對于國家機關和工作人員的監督，只管嚴重違反政策、法律、法令需要追究刑事責任的案件，一般違紀、政紀的案件，分別由黨的紀律檢查部門和政府機關去處理。這樣規定，分工明確，事權統一，更加便于掌握和執行。〔15〕據此，一般認為，修改《檢察院組織法》時取消了檢察機關的一般監督職權，突出規定了我國檢察機關對國家工作人員瀆職犯罪實行法律監督的內容。〔16〕但是，我國憲政的特點決定了檢察機關依然會不斷追求行政檢察監督的憲法價值。20世紀50年代，我國正處于法制建設初期，檢察機關的“一般監督”工作盡管體現了法律監督理論的科學性，可是其具體的法制路徑是不很明確的。當時檢察機關的“一般監督”除了對行政機關違法行為有建議權和抗議權，最后是否糾正依然取決于行政機關。這是當時檢察機關“一般監督”的缺陷，是和當時的法制現狀相吻合的。進入20世紀80年代后，盡管法律沒有規定檢察機關“一般監督”的職權，但是，檢察機關為了更有效地懲治國家工作人員的職務犯罪，在檢察實踐中總結出了“找米下鍋”、“抓系統、系統抓”的經驗，主動介入相關行政監督工作。后來又在20世紀90年代初期，為了保障行政機關依法移送涉嫌犯罪的案件，檢察機關創立了在一些行政機關設置檢察室的做法。進入21世紀以來，檢察機關又系統設立了專門的職務犯罪預防機構，直接介入行政機關的預防職務犯罪工作。據統計，從2005年至今4年來，各級檢察機關預防部門共發現職務犯罪線索23544件，結合犯罪調查和分析提出預防職務犯罪檢察建議49844件，針對易發犯罪部門開展預防咨詢92731次;提出書面糾正違法26680次，幫助落實預防措施125576項，有針對性地開展警示教育93859次，建立警示教育基地2094個。〔17〕這些經驗和做法雖然是從檢察機關的職務犯罪偵查權出發，卻發揮了對行政權的重要監督作用，干預了行政違法行為。特別是，近些年檢察機關督促起訴和督促監管的實踐，以及行政執法與刑事司法銜接機制的構建，完全超越了檢察機關職務犯罪偵查權的范圍，全方位直接介入對相關行政權力運行的監督制約。其范圍之廣、效果之大，就是在檢察機關擁有一般監督權時期都是不能相比的。檢察改革期間出現的一些發展趨向，包括歷史上反復出現的傾向，都值得我們進行具體的、深入的分析和研究。從某種程度上講，這種個別問題的研究和思考較之宏觀地設計和論證改革方案更為重要和必要。對行政行為實施有效的監督將是檢察機關法律監督的重要發展趨勢。〔18〕其實，我國的法律法規文件也不斷出現行政檢察監督方面的內容。早在20世紀80年代的《勞動教養試行辦法》和《人民檢察院勞教檢察工作試行辦法》等法律文件中就明文規定檢察機關對勞動教養的檢察監督權。2001年7月，國務院公布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》也明確規定，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件應當接受人民檢察院依法實施的監督。盡管這些法律文件的規定缺乏具體的操作性，但是說明檢察機關對行政權的監督問題是難以回避的法律問題和現實問題。值得注意的是，在近幾年礦難頻發時期，為了及時查處重大責任事故涉及的國家公務人員的職務犯罪，2006年2月23日，監察部、最高人民檢察院和國家安全生產監督管理總局聯合印發通知，了《關于加強行政機關與檢察機關在重大責任事故調查處理中的聯系和配合的暫行規定》（以下簡稱《暫行規定》）。按照《暫行規定》要求，國務院或國務院授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請最高人民檢察院參加；地方各級人民政府或政府授權有關部門組成的事故調查組，應當邀請同級檢察機關參加。事故調查組調查的有關材料，應當及時分送檢察機關參與調查的工作人員。事故調查組調查中發現與事故責任有關的國家機關工作人員涉嫌職務犯罪的，應當及時將有關證據材料等移交參與事故調查的檢察機關所派人員。這個規定讓檢察機關直接介入行政機關對重大責任事故的調查處理，不但可以及時查處重大責任事故涉及的國家公務人員的職務犯罪，而且可以保障行政機關對重大責任事故的調查處理在檢察機關的監督下，嚴格遵守有關刑事法律規定。一般監督工作是社會主義類型檢察制度區別于資本主義類型檢察制度的主要特征之一。〔19〕從某種意義上說，中國檢察制度的特點是由我國行政法律制度的特點所決定的，檢察權與行政權兩者監督與被監督的關系，使它們不能缺少對方而獨立存在。如果行政權缺少了檢察機關的監督，違背權力監督的一般規律，必然會導致行政權力的普遍濫用。而檢察權失去了行政檢察監督的憲法價值，檢察機關僅作為訴訟監督機關，也就必然會影響其國家法律監督機關的憲法地位。實踐證明，檢察機關對行政機關侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監督，既是我國行政監督制度必須完善的內容，也是我國憲法對國家法律監督機關的必然要求。

（二）檢察機關行政檢察監督的法制路徑檢察機關是國家的法律監督機關，其對行政權的監督必然要走出訴訟程序，在相關行政法律程序中具體規定檢察機關監督、制約行政權的內容，才能真正實現行政檢察監督的法律價值。這是我們轉變傳統思維方式必須明確的重要問題，也是西方法律制度沒有的模式。但是，根據檢察權程序性的特點，檢察機關對行政權的監督，無論是對行政處罰程序涉及刑事犯罪的案件，還是對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政的案件，都必須通過法院的裁判。檢察長的唯一職權，就是把案件提交法院去判決。〔20〕1.在行政處罰程序中確立檢察監督的基本原則，保障行政處罰中涉嫌犯罪的案件依法受到刑事追訴。我國開展行政執法與刑事司法銜接工作已近十年，但是，目前，在行政執法和刑事司法的銜接工作中存在的“四多四少”的現象并沒有改觀，即實際發生違法犯罪的案件多，查處的少；行政機關處理的多，移送司法機關的少；查處一般犯罪分子的多，追究幕后操縱的主犯和職務犯罪分子的少；判處緩刑的多，判處實體刑的少。〔21〕如，全國因環境犯罪而被追究刑事責任的案例，2005年一起，2006年兩起，2007年一起，2008年一起(到9月份為止)。而從2005年起，僅環境突發事件平均每年就有150起，差不多每兩天就有一起，相當多該被追究刑事責任的卻沒有被追究。〔22〕筆者認為，造成這個問題的原因主要在于，現行銜接工作主要是依靠行政法規、最高人民檢察院的有關規定以及相關部門的會簽文件，由于發文主體和發文形式的局限性，缺少立法支持，缺乏法制性，作用非常有限。尤其是，現行的銜接機制沒有確立基本的檢察監督原則，如果檢察機關不能獲得法律賦予的對行政處罰的知情權、干預權，行政機關自查自罰的行政處罰模式對于是否移送涉嫌犯罪案件就依然是取決于行政機關的自覺性。如2005年公布的《意見》第1條規定，行政執法機關在查辦案件過程中，對未能及時移送并已作出行政處罰的涉嫌犯罪案件，應當于作出行政處罰十日以內向同級公安機關、人民檢察院抄送《行政處罰決定書》副本，并書面告知相關權利人。抄送《行政處罰決定書》副本，由檢察機關進行刑事法律審查，本來應該是最為有效的刑事法律監督途徑，但是由于《意見》不是規定全部案件的《行政處罰決定書》副本必須抄送，檢察機關就無法判斷行政機關對應該抄送的涉嫌犯罪案件《行政處罰決定書》副本而沒有抄送的行為是否存在。如果行政機關不移送涉嫌犯罪案件，也就同樣可以不抄送涉嫌犯罪案件的《行政處罰決定書》副本，檢察機關就必然難以實現有效的刑事法律監督。行政機關不移送涉嫌犯罪案件的原因主要有三點：一是徇私枉法；二是利益驅動；三是刑事法律專業知識的欠缺。目前檢察機關介入行政處罰程序，雖然在一定程度上打破了行政處罰程序的封閉性，但是由于沒有明確監督者的地位，其主要只是起到了刑事法律專業知識的指導作用，而難以遏制一些行政機關徇私枉法和利益驅動的惡性。刑事法律監督是檢察機關的一項重要職能。其意義在于檢察機關通過行使檢察權，促使審判機關、偵查機關和行政機關在刑事司法和行政執法活動中嚴格遵守刑事法律規定，使刑事犯罪依法受到制裁，以維護我國刑事法律的統一性。檢察機關介入銜接機制只能以刑事法律監督為內容，使檢察權與行政權的監督與被監督關系通過行政處罰程序形成交匯點，才能使銜接機制步入法制監督軌道。為此，必須在行政處罰法中確立檢察機關對行政處罰實行刑事法律監督的基本原則，并設置檢察機關對行政機關所查處案件的行政處罰決定實行備案審查或定期審查的刑事審查機制，賦予檢察機關審查權、調卷權和糾正違法權，以保障行政處罰權對刑事法律的遵守。據報道，“兩法”銜接工作已得到充分重視，在去年被列為司法改革的重大課題。目前，由國務院法制辦牽頭，相關的調研工作已經展開。關于“兩法”銜接，估計會有更具體的操作細則出臺。〔23〕然而，可以斷言，如果“兩法”銜接工作依然走老路，只是在行政法律程序之外修修補補，不能在立法層面上有新的突破，實現檢察機關對行政處罰權的有效監督，就依然難以遏制行政機關濫用行政處罰權，不移送涉嫌犯罪案件的嚴重問題。2.把“督促起訴”和“督促監管”納入法制軌道，構建行政公訴制度，實現檢察機關對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為的監督。我國檢察機關“督促起訴”和“督促監管”的實踐，是對行政公訴前置程序的有益嘗試，為檢察機關對侵犯國家利益和社會公共利益的違法行政行為提請司法審查鋪就了一條新的法制之路———行政公訴。“督促起訴”和“督促監管”是我國法制進程必然出現的法制現象，是我國行政公訴制度的胚胎，和我國的法制體系是一脈相承的。由于國家權力配置的不同，如果從形式意義上界定行政處罰，西方一些國家就沒有行政處罰制度，或只有少數行政處罰現象，如英美法等國家，違反法律甚至包括行政規章的制裁，都是由法院裁決實施的。而從實質意義上界定行政處罰，則可以說世界各國都有行政處罰制度的存在。因為違反行政法的行為，原則上都是應受懲罰的行為，只不過施法機關可能是行政機關，而另一些國家施法機關是法院而已。〔24〕因此，西方國家對于侵犯國家利益和社會公共利益的問題，只能作為公益訴訟由具有行政屬性的檢察機關、公民和社會組織提請司法審查。而在我國，公民、法人或者其他組織侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政處罰的范疇，行政機關侵犯國家利益和社會公共利益的問題屬于行政監督范疇。檢察機關作為行政法制監督主體，承擔維護國家利益和社會公共利益的責任，當對違法行政行為的司法監督缺乏啟動行政訴訟程序的主體的時候，檢察機關應當責無旁貸地承擔對侵犯國家利益和社會公共利益違法行政行為提請司法審查的責任。這也是我國行政訴訟制度必須完善的內容。所謂行政公訴，是指檢察機關依據行政檢察監督職能，對行政機關違反國家法律規定，侵害國家利益和社會公共利益的行政行為，提請人民法院進行合法性審查并作出裁判的訴訟活動。（1）對行政管理相對人有侵犯國家利益和社會公共利益的事實，而行政機關不存在違法行為的，如違法許可、不作為的，檢察機關應向有關行政機關提出監管建議。行政機關不同意檢察機關的意見，不作任何處理的，檢察機關可就此提起行政公訴，并向行政監察機關提出檢察建議。（2）對行政管理相對人侵犯國家利益和社會公共利益的事實，和行政機關的違法行為有關聯的，如違法許可、不作為的，或行政行為直接侵犯國家利益和社會公共利益的，檢察機關應當制作糾正違法通知書（包括督促行政機關提起民事訴訟，追回國有資產），通知行政機關和抄送行政監察機關。行政機關不予糾正又無正當理由的，檢察機關對此提起行政公訴。行政公訴的意義是通過行政檢察監督保障行政權的依法行使，維護國家利益和社會公共利益，檢察機關是以國家公訴人的身份向人民法院提起行政公訴，其舉證責任在檢察機關，法律應賦予檢察機關對有關行政機關、企業調查取證的權力。需注意的是，人民法院對行政公訴案件進行審理作出裁判后，由于人民法院沒有對違法行政行為的處分權，和對行政相對人違法行為的處罰權，因此，對于行政機關敗訴的案件，檢察機關應當作好行政公訴程序和行政監察程序的銜接工作，向行政監察機關提出處分建議，使違法行政行為受到應有的政紀處分，同時督促行政機關依法對行政相對人的違法行為進行處罰。