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從1994年我國首次開展小額信貸以來，小額信貸已經形成三種模式：第一種是由政府比如扶貧基金開展的小額信貸；第二種是由國際捐贈等方式形成的民間小額信貸組織發放的小額信貸；第三種是由農村信用社等正規金融機構提供的小額信貸。這三種模式下的小額信貸業務開展情況均不太理想，而其他形式的小額信貸組織，特別是非官方背景的小額信貸組織發展迅速，一些小額信貸組織在區域內還表現出了強大的生命力，在幫助貧困地區農民脫貧致富的同時，也實現了自身規模的擴大和可持續發展。寧夏鹽池縣婦女發展協會小額信貸服務中心就是這樣的一個機構。為了深入了解該機構的業務開展情況，我們對其進行了實地調查。

基本情況

鹽池縣婦女發展協會小額信貸服務中心成立于1996年，是一家由國外援助資金（德國愛德基金會）資助成立、在地方民政部門注冊的非政府性質、非營利性的小額信貸組織。目前，該小額信貸中心的信貸業務已覆蓋鹽池縣4個鄉鎮17個行政村的64個自然村，貸款農戶1400余戶。

組織結構

鹽池縣婦女發展協會是小額信貸服務中心的管理部門，理事會是最高決策部門，小額信貸服務中心是它的具體辦事機構。小額信貸服務中心設主任一名，協調員兩名（這三名工作人員分別來自政府有關職能部門），負責該中心的日常管理工作。中心以下業務目前有5位推廣員承擔（推廣員由熱心于小額信貸事業、威望高、人緣熟的當地農民擔任），每位推廣員負責10～12個自然村的業務。依據自然村大小的不同，每個自然村有3～11個信貸小組，并經民主選舉產生一位村大組長和一名記錄員，分別承擔信貸小組的貸款申請、風險保證金的收取、召集各類活動等工作。每個信貸小組由4～7戶農村婦女自愿組成，除要求直系親屬不能結組外，小組成員均可自由相互選擇。組織結構及監督管理體系如圖1所示。

資本構成

1996年，德國愛德基金會提供援助資金4萬元，由鹽池縣沙地資源開發協會管理使用，借助于“促進婦女參與的扶貧與環境改造”項目，開始實施小額信貸項目。通過3年的運行，該項目取得了初步成功。1999年起愛德基金會開始追加投資，成立了愛德鹽池縣婦女發展協會小額信貸服務中心，至2007年3月末，小額信貸服務中心的資本金共計310萬元，其中，愛德基金會提供援助資金138萬元；地方財政等部門提供的用于扶貧項目的信貸基金61萬元；風險保證金68萬元；其他來源43萬元。

業務流程

受資金規模的限制，鹽池縣小額信貸服務中心采取每半年一個貸款輪回，貸戶第一輪貸款金額最高1000元，以后每輪增加500元，最高不超過3000元（貸戶經營規模擴大后可申請發展性貸款，最高5000元）。該中心在貸款發放方式上采取集中發放方式，即以自然村為單位，批量發放各信貸小組所需貸款，貸款到期日確定在貸款6個月后的一個村民活動日，以便集中收取貸款本息并決定是否提供下一輪貸款申請。同時，小額信貸服務中心要求所有貸款戶自貸款后的第二個月起每半月按貸款額1％繳納風險保證金，每輪貸款到期后需繳足貸款額的10％。如若續貸，這些保證金不予退付，由小額信貸服務中心按6‰給付利息，直至該貸戶退出互助組。

財務狀況

小額信貸服務中心的貸款采取本息一次性清收的辦法，月息10‰，其中80%作為小額信貸服務中心的業務收入，用以支付交通費、差旅費、培訓費以及由社會聘用的推廣員的工資和中心辦公費用；20%作為村民活動經費返還村大組使用。目前，該中心在主任和協調員的工資由其原單位支付、64個村大組長和記錄員未支付任何勞務費用的情況下，運管費收入基本滿足推廣員工資及中心正常運轉費用。至2006年，小額信貸服務中心利息收入共計81.1萬元，年均6.8萬元，僅能滿足5位推廣員的工資支出和車輛租賃、出差補助和對農民的培訓費用。隨著小額信貸業務的快速發展，其運行成本逐年升高，2006年，該中心推廣員工資、中心辦公費用、交通費用、培訓費用共計22.3萬元，占其當年利息收入的90.5%。

發展情況

經過十余年的探索發展，鹽池縣小額信貸服務中心在農村貧困地區運用小額信貸資金廣泛開展扶貧工作，既保持了信貸資金的循環使用和保值功能，又實現了貸款農戶家庭生活的改善和經營能力的提高。為難以取得正規金融機構貸款支持的貧困農民解決了資金困難，幫助他們通過發展實現了脫貧。與此同時，小額信貸服務中心自身也取得了長足發展，信貸資金由最初的4萬元發展到310萬元，服務農戶也由1996年的20戶發展到1400余戶（見圖2）。

經營特點

扎根農村，充分發揮小額信貸的“拾遺補缺”作用。隨著金融體制改革的不斷深入，農村信用社資金供給壓力急劇增大。在這一背景下，鹽池縣小額信貸服務中心以其獨有的組織形式和經營模式，緊緊圍繞農村經濟發展重心，積極引進外部資金，努力為貧困農民解決資金困難，重點幫助他們通過發展種養殖業實現脫貧，彌補正規金融信貸不足。2006年，小額信貸中心業務輻射4個鄉鎮17個行政村的64個自然村，貸款農戶1400余戶，占比15%；累計發放小額信貸1886.2萬元，受益農村貧困婦女11022戶(次)，占比近30%。

創新經營理念，始終以貧困農村婦女為貸款對象。小額信貸服務中心始終堅持以貧困的農村婦女為扶持對象，它們認為，婦女在農村地區是弱勢群體，需要更多支持；婦女常年在家，已經成為農村家庭經營的主體力量；婦女非常關心家庭日常開支，少有惡習，能夠根據實際需要申請小額貸款。許多參加小額信貸組的農村婦女已經成為當地致富能手。小額信貸服務中心也被親切地稱為幫助貧困婦女脫貧致富的“好娘家”。在150戶樣本農戶中，有60%的農戶在家庭生產出現資金困難時首先選擇到小額信貸服務中心申請貸款。無抵押放款，充分利用“熟人機制”防范信貸風險。鹽池縣小額信貸服務中心受到廣大貧困農村婦女歡迎的重要原因是其提供的貸款手續簡便和不需要任何抵押。在信貸風險防范方面，該中心的貸款對象是以自然村常住戶為結組對象，每4～7戶家庭婦女組成一個信貸小組，在小組成員之間的家庭情況、信用狀況和勞動生產能力互相知情的情況下實現互助互信，共同承擔資金使用風險，充分利用“熟人機制”防范信貸風險，較好地破解了貧困農戶在完全沒有資產抵押的現實條件下獲取貸款這一難題。該中心運行十余年來，除1997年和1998年四筆貸款因借款人死亡造成4000元逾期外，其余貸款均順利回收，回收率達到99.9％。培養了農民有償使用資金意識和誠信意識。上個世紀80年代以來，鹽池縣每年近千萬元的扶貧資金雖然解決了當地貧困農民生產生活中的困難，但也滋生了部分農民“等靠要”的不良思想，影響了扶貧資金的實際功效。小額信貸以其有償使用的方式進入農村以后，逐步培養了農民有償使用資金的意識，使得農民在生產經營或者生活發生困難時不再向政府“伸手”，而是積極尋求以支付利息的方式外借資金緩解困難和發展生產。

以技能培訓和文體活動為載體，豐富農村精神文化生活。當調查問到“當前農民脫貧致富中最缺的是什么”時，除了資金外，有近32%的農戶選擇了“缺乏技術信息和有銷路可賺錢的產品信息”；有36%的農戶迫切希望得到技術咨詢服務和掌握市場信息。小額信貸服務中心堅持農閑時每月兩次、農忙時每月一次的村民活動，一方面掌握了解信貸資金的使用情況，另一方面不斷加強對貸款農戶的種養殖業、市場預測技能培訓，同時開展多種多樣的鄉村文化體育活動。充分利用冬春農閑時間邀請農技專家和科技人員到農村開展家畜圈養技術、大棚蔬菜種植技術和病蟲災害防治技術。2006年，該中心貸款所覆蓋的自然村平均每村舉辦了5場（次）農技培訓或專題講座。1996年以來，參加小額信貸的64個自然村都建立了婦女掃盲班，200多名婦女通過掃盲學習掌握了常用漢字，一些人不但能讀報寫信，還主動幫助別人學習脫盲。為幫助農民提高生產能力，小額信貸服務中心在64個自然村建有專門的村民活動中心，定期開展文化體育活動。

透過富裕戶到達貧困戶，協助農村經濟組織整合資源。小額信貸服務中心結合各自然村生產資源的實際，發動一些通過小額信貸扶植后家庭經營能力比較好的農戶創辦農村經濟行業協會，吸納當地種養殖專業戶廣泛參加，讓小額信貸的幫扶理念透過富裕戶到達貧困戶，逐步實現共同富裕。在創建行業協會的過程中，小額信貸服務中心以貸款的方式提供啟動資金，貸款利息收入結算后全部返還給行業協會作為活動經費。到2006年末，小額信貸服務中心幫助創立了9個農村行業協會，如陳記壕村的柳編協會、龍記灣村的養豬協會等。行業協會在搜集和市場信息、統一市場價格、統一銷售渠道等方面發揮積極作用，有效降低了農民經營中的市場風險。

存在問題

資金規模過小，限制了小額信貸的長足發展。資金規模過小限制了小額信貸這種倍受當地農民歡迎的組織形式的發展，乘數效應難以進一步發揮。鹽池縣小額信貸服務中心僅有的310萬元信貸資金，只能解決鹽池縣極少部分貧困農戶的資金困難，所能涉及的家庭不足1500戶（2007年3月的數據），難以進一步擴大服務面。參加問卷調查的農民中有93%的人急切盼望小額信貸擴大服務覆蓋面，讓更多的貧困農民通過小額信貸的幫助實現脫貧。財務收益難以保證可持續發展。雖然小額信貸服務中心有很多人員是在無償勞動，但運行過程中的高成本仍然使其財務上捉襟見肘，難以實現可持續發展。運行多年來，其利息收入僅能滿足推廣員的工資支出、車輛租賃、出差補助和對農民的培訓費用，中心3名工作人員的工資福利全部由其所在單位支付，64位村大組長全部義務出工，沒有任何補助，一些自然村經常更換村組長，使日常聯系和貸后管理工作不時脫節，影響了小額信貸業務的正常發展。

風險補償機制不夠健全。運行多年來極低的逾期率，讓小額信貸服務中心對風險的認識僅限于借款人的信用意識而忽略了其他風險，如自然災害、病蟲災害以及市場風險等，財務上沒有提取風險準備，資金管理上實行滿負荷運轉等，抗風險能力弱。

政策建議

盡快明確小額信貸機構的法律地位。發展小額信貸組織是健全農村新型金融體系的必要補充，有助于解決當前農村地區金融服務嚴重不足的問題。首先，地方政府應積極申請，使小額信貸服務中心成為小額信貸試點單位，在現有法律框架內給小額信貸服務中心這樣的非正規金融組織以相應的法律地位，使其在資金規模和服務宗旨允許的范圍內更加廣泛地開展針對農村貧困地區的信貸活動。其次，在注冊方面允許公益性小額信貸組織在民政部門注冊，商業性小額信貸組織在工商部門注冊，鼓勵小額信貸組織在堅持商業可持續發展的基礎上，充分發揮聚資、補遺、扶弱、救急等作用，運用信貸模式推動貧困地區農村經濟發展。

努力拓寬小額信貸機構融資渠道。拓寬小額信貸組織融資渠道，使其形成相應的資金規模，更廣泛地開展業務，逐步實現農村地區金融服務的多層次全方位格局，是當前發展小額信貸組織的重要內容。在方向上可以有三種選擇：一是政府將每年用于扶貧的專項資金切出一塊作為政府資本投入小額信貸組織，運用信貸方式開展扶貧活動，通過小額信貸組織的管理使扶貧專項資金具有增值功能和調節作用；二是吸納民間資本成為小額信貸服務中心的股權資本；三是鼓勵商業銀行等金融機構向小額信貸機構投資，吸納商業銀行先進的管理經驗，運用小額信貸服務中心遵循的“熟人機制”，通過信用合作等形式規避信貸風險，降低經營成本。適當提高小額信貸利率水平。農村信貸的基本特征是客戶分散貸款量小且風險可控性不高，貸款成本高于其他商業貸款。建議以立法的形式允許小額信貸組織參照當地市場利率水平合理確定其貸款利率，使其利息收入能夠滿足小額信貸組織在經營過程中發生的各種費用，尤其是保證支付各層次工作人員的勞務費用，在實現收支平衡的基礎上略有盈余，保持財務上的可持續性。

建立完善的內部控制制度和有效的風險補償機制。應按照現代企業管理的要求和從事信貸業務的需要，建立健全財務管理制度，加強工作人員職業能力和道德素養的培訓，通過吸收引進和業務培訓，建立一支與小額信貸組織經營管理相適應的員工隊伍。在風險補償機制建設方面，政府部門應從財政渠道幫助農民參加農業保險，尤其是農村種養業病蟲災害保險。此外，小額信貸服務中心也要按照其貸款規模一定的比例提取風險準備金，建立內部風險補償機制。