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內(nèi)容提要：近年來，隨著小額信貸機(jī)構(gòu)在扶貧、支持中小企業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)等方面的重要作用日益顯現(xiàn)，小額信貸機(jī)構(gòu)資金來源多樣化和規(guī)模擴(kuò)大，小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題逐步浮出水面。世界各國對小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管政策設(shè)計(jì)多是鼓勵性的，以便金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大加強(qiáng)小額信貸服務(wù)的廣度和深度。與此同時(shí)，對小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管又須堅(jiān)持審慎原則，以確保這類針對特定人群的金融服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。針對我國小額信貸業(yè)務(wù)的最新發(fā)展情況和法律政策困境，當(dāng)局還應(yīng)繼續(xù)健全小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制，適當(dāng)擴(kuò)大合格抵押物的范圍，完善對聯(lián)保、擔(dān)保公司的法律規(guī)范。

關(guān)鍵詞：小額信貸監(jiān)管中小企業(yè)

小額信貸是指向低收入人群提供的、額度較小、以反貧困促發(fā)展為基本宗旨的信貸服務(wù)。小額信貸可以由商業(yè)銀行、信用合作組織等正規(guī)金融機(jī)構(gòu)提供，也可由專業(yè)的小額信貸機(jī)構(gòu)提供。不同于傳統(tǒng)意義的銀行，小額信貸機(jī)構(gòu)一般不吸收公眾存款，而通過私募的方式獲得信貸資金，向無法通過正規(guī)金融渠道融資的人群提供金融服務(wù)。按照經(jīng)營目標(biāo)的不同，小額信貸機(jī)構(gòu)分為商業(yè)性和福利性兩大類。商業(yè)性機(jī)構(gòu)信貸業(yè)務(wù)遵循商業(yè)原則，以營利為目的；福利性機(jī)構(gòu)多以扶貧為主要目標(biāo)，但為了保證扶貧活動的可持續(xù)性和擴(kuò)大業(yè)務(wù)覆蓋范圍，福利性機(jī)構(gòu)利息收入必須能夠覆蓋交易成本和風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，兩類機(jī)構(gòu)都會要求較高而非較低的利率，并通過一系列工具和制度創(chuàng)新保證貸款的安全性和盈利性。

國外經(jīng)驗(yàn)表明，如果沒有相對完善的內(nèi)部管理機(jī)制，小額信貸機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)比商業(yè)銀行更高。一是小額信貸機(jī)構(gòu)資產(chǎn)組合的穩(wěn)定性較傳統(tǒng)銀行差，短期內(nèi)資產(chǎn)質(zhì)量可能出現(xiàn)明顯惡化。小額信貸通常是沒有擔(dān)保或未足額擔(dān)保的，借款人償還貸款的動力是希望繼續(xù)從這類機(jī)構(gòu)中獲得貸款，如果某一借款人發(fā)現(xiàn)其余借款人無法償還的情況，自己即使還款也可能無法再次獲得貸款，其還款動力也會減退、進(jìn)而調(diào)整自身的還款決策，這種情緒會迅速影響其他借款人。二是小額信貸機(jī)構(gòu)單位貸款成本較傳統(tǒng)銀行高，如出現(xiàn)同樣金額的貸款損失，小額信貸機(jī)構(gòu)的資本水平下降得更快。三是小額信貸的發(fā)展歷史較短，經(jīng)營者和監(jiān)管當(dāng)局缺乏控制小額信貸風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)。

近年來，隨著小額信貸機(jī)構(gòu)在扶貧、支持中小企業(yè)發(fā)展、解決就業(yè)等方面的重要作用日益顯現(xiàn)，以及小額信貸機(jī)構(gòu)資金來源多樣化和規(guī)模擴(kuò)大，小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管問題逐步浮出水面。一些國家已經(jīng)建立相對完善的小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管組織體系和制度安排。

一、國外小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管的做法

1、小額信貸機(jī)構(gòu)監(jiān)管歸屬權(quán)的確立

雖然小額信貸機(jī)構(gòu)的客戶數(shù)量很多、資產(chǎn)分布范圍極廣，但其資產(chǎn)總量較小，很少能夠?qū)σ粐虻貐^(qū)的金融體系穩(wěn)健性產(chǎn)生影響，因此對小額信貸機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管的目標(biāo)主要是保護(hù)資金提供者的利益。因此，對小額信貸機(jī)構(gòu)的監(jiān)管模式因資金來源不同而異。（1）對于資金全部來源于個(gè)人投資或機(jī)構(gòu)捐贈的小額信貸機(jī)構(gòu)，由出資人、捐贈方委托的第三方負(fù)責(zé)監(jiān)督，一般情況下政府不直接進(jìn)行監(jiān)管，但可通過銀行監(jiān)管部門了解此類機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)規(guī)模，通過司法部門懲治金融犯罪。（2）資金全部來源于內(nèi)部成員的互助型機(jī)構(gòu)，由銀行監(jiān)管當(dāng)局負(fù)責(zé)，并適用于相對簡化的審慎監(jiān)管框架，如通過設(shè)定并監(jiān)控業(yè)務(wù)范圍、限制貸款期限、設(shè)立利率上限等控制風(fēng)險(xiǎn)。（3）資金主要來源于公眾存款的機(jī)構(gòu)，納入銀行監(jiān)管框架。

2、對小額信貸機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管

各國對吸收公眾存款的小額信貸機(jī)構(gòu)都建立了相對健全的審慎監(jiān)管框架，并在設(shè)立審慎監(jiān)管指標(biāo)時(shí)，采用了較嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)。

（1）注冊資金。注冊資金是一道“最低門檻”，由監(jiān)管當(dāng)局根據(jù)市場中金融中介的經(jīng)濟(jì)規(guī)模設(shè)定，無法滿足最低要求的機(jī)構(gòu)，也難以支撐作為金融中介所需的基礎(chǔ)設(shè)施。實(shí)際上，注冊資金要求成了進(jìn)入審慎監(jiān)管框架的配比參數(shù)，該指標(biāo)越低，進(jìn)入審慎監(jiān)管框架的機(jī)構(gòu)越多，競爭就越激烈，監(jiān)管當(dāng)局的監(jiān)管負(fù)擔(dān)也越重。

（2）資本充足率。各國監(jiān)管當(dāng)局對小額信貸機(jī)構(gòu)的資本充足率要求較傳統(tǒng)銀行更嚴(yán)，普遍高于1988年資本協(xié)議確立的8%的最低資本要求，一般在10%-20%之間。

（3）資產(chǎn)分類及貸款損失準(zhǔn)備金計(jì)提。許多國家將逾期天數(shù)作為小額貸款分類的主要標(biāo)準(zhǔn)，玻利維亞將貸款重組的次數(shù)也作為分類因素，即使貸款沒有出現(xiàn)逾期，每重組一次風(fēng)險(xiǎn)級數(shù)升高一級。監(jiān)管當(dāng)局通常要求小額信貸機(jī)構(gòu)按照貸款總量的一定比例提取一般準(zhǔn)備，同時(shí)根據(jù)貸款的逾期天數(shù)提取專項(xiàng)準(zhǔn)備；一些國家（如烏干達(dá)、玻利維亞）對重組貸款的準(zhǔn)備金制度要嚴(yán)于正常貸款。由于小額貸款主要采用分期還款的模式，逾期的次數(shù)較逾期天數(shù)更能反映貸款的違約風(fēng)險(xiǎn)，印度尼西亞的準(zhǔn)備金要求與逾期次數(shù)掛鉤。

（4）風(fēng)險(xiǎn)集中度。雖然小額信貸機(jī)構(gòu)的貸款不會過分集中于少數(shù)幾個(gè)大的客戶，但由于貸款對象的特殊性，小額信貸機(jī)構(gòu)貸款的區(qū)域、行業(yè)集中度很高，客戶同質(zhì)性非常突出。因此風(fēng)險(xiǎn)集中度是監(jiān)管當(dāng)局關(guān)注的重要審慎指標(biāo)。監(jiān)管當(dāng)局一般通過限制單筆貸款、對單個(gè)客戶的貸款規(guī)模控制貸款集中風(fēng)險(xiǎn)。

（5）內(nèi)部人借貸。小額信貸機(jī)構(gòu)由于其公司治理相對薄弱，內(nèi)部人交易問題有可能更甚于傳統(tǒng)大銀行。對內(nèi)部人借貸的處理方式可大體分為兩類：一是嚴(yán)格限制內(nèi)部人借貸，如玻利維亞、尼泊爾、洪都拉斯等國。二是控制內(nèi)部借貸的總量，如吉爾吉斯規(guī)定每筆內(nèi)部借貸須經(jīng)董事會批準(zhǔn)；加納、烏干達(dá)規(guī)定內(nèi)部借貸總量不超過小額信貸機(jī)構(gòu)資本的10%，并將雇員融資總額與其年薪掛鉤。

（6）備付金和流動性要求。監(jiān)管當(dāng)局要求小額信貸機(jī)構(gòu)逐年提取一定比例的利潤，建立內(nèi)部備付基金以應(yīng)付流動性支付，基金只能投資于流動性資產(chǎn)。如尼泊爾監(jiān)管當(dāng)局要求有限牌照的合作金融組織每年提取利潤的25%、開發(fā)銀行每年提取利潤的20%用于積累備付基金，直至基金總額達(dá)到實(shí)收資本的2倍后積累比例可降至10%。

3、對小額信貸機(jī)構(gòu)的非審慎限制

非審慎限制本質(zhì)上是為小額信貸機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)行為準(zhǔn)則，包括對小額信貸機(jī)構(gòu)的信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入、保護(hù)客戶、防止欺詐和金融犯罪、明確利率政策，厘清稅務(wù)和會計(jì)問題等。

（1）信貸業(yè)務(wù)準(zhǔn)入。各國對從事小額信貸活動的許可形式可分為三類：第一類沒有特定的準(zhǔn)入要求，即任何非政府組織或?qū)嶓w無需申請?zhí)卦S牌照，都可以從事信貸業(yè)務(wù)。第二類有選擇的準(zhǔn)入管理，如機(jī)構(gòu)開展信貸業(yè)務(wù)但不吸收公眾存款，只須獲得監(jiān)管當(dāng)局頒發(fā)的證書。第三類作為特許牌照管理，即只有獲得監(jiān)管當(dāng)局經(jīng)營許可的機(jī)構(gòu)才能從事信貸業(yè)務(wù)。

（2）客戶保護(hù)。貸款的固定成本使得小額信貸的實(shí)際價(jià)格通常要高于傳統(tǒng)信貸產(chǎn)品。小額信貸機(jī)構(gòu)為避免高利率可能帶來的負(fù)面影響，通常只對外公布一個(gè)較低的小額信貸利率，但同時(shí)規(guī)定對一定規(guī)模以下的貸款收取額外費(fèi)用，混淆了貸款的實(shí)際成本。一些國家從保護(hù)客戶的角度出發(fā)，要求小額信貸機(jī)構(gòu)公布真實(shí)的貸款成本。

（3）防止欺詐和金融犯罪，特別是反洗錢。在這方面，小額信貸機(jī)構(gòu)適用于與傳統(tǒng)銀行同樣的法律法規(guī)，但不一定要由負(fù)責(zé)銀行審慎監(jiān)管的部門執(zhí)行。

（4）設(shè)立利率上限。一些國家為保護(hù)低收入群體，對小額貸款利率設(shè)立了上限。但設(shè)定利率上限的做法應(yīng)謹(jǐn)慎采用。如設(shè)限太高，沒有實(shí)際意義；如設(shè)限太低，專業(yè)小額信貸機(jī)構(gòu)可能會因?yàn)橘J款收益無法覆蓋成本而難以為繼，銀行可能因無法盈利而放棄從事此項(xiàng)業(yè)務(wù)，加大了微小企業(yè)及低收入人群的融資難度（5）稅務(wù)和會計(jì)處理。在增值稅的處理上，一些國家只對實(shí)施審慎監(jiān)管的正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的小額信貸業(yè)務(wù)提供優(yōu)惠增值稅待遇，而另外一些國家對合作金融機(jī)構(gòu)采取了不同于銀行的增值稅政策。在所得稅的處理上，通常給予對不以盈利為目的非政府組織免收所得稅的優(yōu)惠，因?yàn)檫@些組織的盈利并不用于分配，而是轉(zhuǎn)為投資擴(kuò)大社會福利。實(shí)際操作中必須確保這類機(jī)構(gòu)堅(jiān)守“不分配”原則，如不能像內(nèi)部人發(fā)放低息貸款等。

二、我國小額信貸業(yè)務(wù)的最新發(fā)展

改革開放以來，我國小企業(yè)和個(gè)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分迅速，已經(jīng)成為我國市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，為城鎮(zhèn)和農(nóng)村進(jìn)入城市的人口提供了大量就業(yè)機(jī)會。統(tǒng)計(jì)資料表明，小企業(yè)數(shù)量已占到企業(yè)總數(shù)95%以上，小企業(yè)創(chuàng)造的GDP占比約1/3，小企業(yè)貸款僅占主要金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)貸款的16%。

解決小企業(yè)發(fā)展融資難的問題已列入政府的重要議事日程，全面推進(jìn)小額信貸服務(wù)對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展具有重要意義。政府一方面鼓勵正規(guī)金融機(jī)構(gòu)發(fā)展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)；另一方面積極研究體制外金融的規(guī)范問題。為促進(jìn)和指導(dǎo)銀行不斷改善對小企業(yè)的信貸服務(wù)，2005年，中國銀監(jiān)會了《銀行開展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)指導(dǎo)意見》，督促銀行建立和完善"六項(xiàng)機(jī)制"，拓展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)。

1、利率的風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)機(jī)制。小企業(yè)貸款以借款人經(jīng)營活動所形成的現(xiàn)金流和個(gè)人信用為基礎(chǔ)，可以其資產(chǎn)和權(quán)益進(jìn)行抵、質(zhì)押，但不得以足額抵押為前提條件，因此小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)較大。為實(shí)現(xiàn)小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)可持續(xù)發(fā)展，銀行必須實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度確定利率水平，以較高的利差彌補(bǔ)小企業(yè)貸款較高的損失率。貸款利率應(yīng)至少考慮貸款的風(fēng)險(xiǎn)水平、籌資成本、管理成本、收益目標(biāo)及當(dāng)?shù)厥袌隼仕降纫蛩兀摄y行自主確定。

2、獨(dú)立核算機(jī)制。商業(yè)銀行應(yīng)對小企業(yè)貸款進(jìn)行獨(dú)立的成本和利潤核算，以獨(dú)立考察小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理業(yè)績。為此，銀行應(yīng)建立小企業(yè)貸款分類管理、分賬核算和單獨(dú)考核的制度。

3、高效的貸款審批機(jī)制。優(yōu)化小企業(yè)貸款管理的授權(quán)授信體系，在有效控制風(fēng)險(xiǎn)的前提下，合理下放小企業(yè)貸款審批權(quán)限，優(yōu)化審批流程。

4、激勵約束機(jī)制。制定專門的小企業(yè)貸款業(yè)績考核和獎懲機(jī)制，將信貸人員的收入與其業(yè)務(wù)量、效益和貸款質(zhì)量等綜合績效指標(biāo)掛鉤，提倡上不封頂。同時(shí)制定授信工作問責(zé)和免責(zé)制度，引入更多的正向激勵，嚴(yán)格區(qū)分信貸人員失誤和失職，建立相應(yīng)的約束機(jī)制。

5、專業(yè)化的人員培訓(xùn)機(jī)制。各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)配備專業(yè)人員，提高效率，防范風(fēng)險(xiǎn)。

6、違約信息通報(bào)機(jī)制。在征信體系尚不健全的情況下，銀行應(yīng)注意收集和掌握惡意違約客戶的相關(guān)信息，在銀行間定期通報(bào)，及早防范風(fēng)險(xiǎn)。

在監(jiān)管當(dāng)局的引導(dǎo)下，2005年末，國有銀行和股份制商業(yè)銀行小企業(yè)貸款余額2.68萬億元，授信總額3.26萬億元；授信小企業(yè)數(shù)量為485.53萬戶。小企業(yè)貸款難的問題有所緩解。從商業(yè)銀行角度分析，開展小企業(yè)貸款業(yè)務(wù)有助于信貸結(jié)構(gòu)優(yōu)化，降低了信貸集中度，推動商業(yè)銀行發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和經(jīng)營轉(zhuǎn)型。

非正規(guī)小額信貸服務(wù)也受到?jīng)Q策層的重視，據(jù)人民銀行估計(jì)，我國民間融資規(guī)模約為9500億元，占GDP的7%、接近同期貸款總量的6%。這些民資放貸亟需規(guī)范。2005年中央一號文件明確提出：“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農(nóng)民和農(nóng)村需要、由自然人或企業(yè)發(fā)起的小額信貸組織”。有關(guān)部門正在研究制定組建農(nóng)村小額貸款機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)辦法。

三、推進(jìn)我國小額信貸發(fā)展：破解政策困境

1、健全小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)督機(jī)制。小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管模式選擇應(yīng)仔細(xì)比較成本與收益，為小額信貸機(jī)構(gòu)的組織創(chuàng)新創(chuàng)造條件。應(yīng)根據(jù)負(fù)債來源的不同采取不同的監(jiān)管框架，當(dāng)前重點(diǎn)是明確資金來源于社會公眾的小額信貸機(jī)構(gòu)的外部監(jiān)管體制，切實(shí)保護(hù)存款人的利益。對于資金來源于其它渠道的機(jī)構(gòu)，可以實(shí)行備案制，無需接受正規(guī)的監(jiān)管，以降低成本，提高運(yùn)作效率。督促小額信貸機(jī)構(gòu)建立符合小額信貸業(yè)務(wù)特點(diǎn)的信用風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)備金制度，及時(shí)化解小額信貸業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)小額信貸業(yè)務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。

2、擴(kuò)大合格抵押物的范圍。小額信貸產(chǎn)品創(chuàng)新的一個(gè)重要方面是貸款擔(dān)保方式的創(chuàng)新，現(xiàn)行擔(dān)保法規(guī)在很大程度上限制了銀行合格抵押品的認(rèn)定。國內(nèi)部分銀行推出了以使用權(quán)證、存貨及應(yīng)收賬款為抵押品等符合小企業(yè)特點(diǎn)的的小額信貸服務(wù)，但類似抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)在法律上還存在一些障礙。《擔(dān)保法》第34條規(guī)定，可以抵押的財(cái)產(chǎn)主要包括抵押人所有的房屋和其他地上定著物；抵押人所有的機(jī)器、交通工具和其他財(cái)產(chǎn)；抵押人依法有權(quán)處分的國有土地使用權(quán)、房屋和其他地上定著物；抵押人依法有權(quán)處分的國有機(jī)器、交通工具和其他財(cái)產(chǎn)；抵押人承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權(quán)等。為促進(jìn)小額信貸服務(wù)的發(fā)展，應(yīng)將設(shè)備、農(nóng)產(chǎn)品、存貨、應(yīng)收賬款以及生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)利等納入合格抵押品的范圍。

3、完善對聯(lián)保、擔(dān)保公司的法律規(guī)范。國外的實(shí)踐證明，以小組聯(lián)保的形式發(fā)放小額貸款是一種有效的小額信貸模式。部分銀行在社區(qū)或農(nóng)村嘗試進(jìn)行的互保、聯(lián)保融資服務(wù)模式已取得了積極的效果。一些地區(qū)通過專業(yè)的擔(dān)保公司分擔(dān)銀行風(fēng)險(xiǎn)。但我國尚未出臺聯(lián)保小組、擔(dān)保公司的行為規(guī)范，一旦出現(xiàn)擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保放大系數(shù)過高的情況，或聯(lián)保小組單個(gè)借款人違約導(dǎo)致大面積違約的發(fā)生，銀行風(fēng)險(xiǎn)仍較大。

4、實(shí)行稅收優(yōu)惠，改進(jìn)呆壞賬核銷機(jī)制。小額信貸主要服務(wù)于中小企業(yè)、低收入人群，增強(qiáng)弱勢群體的“造血功能”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會公平，因此絕大多數(shù)國家對小額信貸給予了稅收優(yōu)惠，降低借款人成本。我國稅務(wù)當(dāng)局也應(yīng)從科學(xué)發(fā)展觀的高度理解發(fā)展小額信貸的重大意義，免除小額信貸機(jī)構(gòu)或商業(yè)銀行小額信貸業(yè)務(wù)的營業(yè)稅，降低所得稅，推動小額信貸業(yè)務(wù)的發(fā)展。另外，目前我國貸款損失核銷制度缺乏靈活性，與小額信貸業(yè)務(wù)金額小、筆數(shù)多的特點(diǎn)不相適應(yīng)。由于無法及時(shí)核銷損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機(jī)制下，對開展小額信貸業(yè)務(wù)心存顧慮。監(jiān)管當(dāng)局、財(cái)稅當(dāng)局應(yīng)研究完善支持小額信貸業(yè)務(wù)發(fā)展的配套政策，如允許銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對小企業(yè)貸款損失按一定比例稅前核銷、建立小企業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金等。