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*銀監會的成立強調了央行制定貨幣政策職能的獨立性，同時明晰了國內金融業分業監管的架構，突出銀行監管的重要性。

*成立銀監會是政府對當前經濟運行中存在的多方面問題進行全盤考慮的結果之一，也是全盤改革銀行業的開始。

*銀行業變化在改革大背景下將出現新變化，競爭因素加大，混業經營趨勢將加快，但行業總體利益將在一段時間內得到保護，利率市場化改革將謹慎進行，存款保險制度將加快推出。

*改革的受益者將是四大國有銀行和上市銀行，各種類型的投資主體將有更多機會參與投資以分享銀行業的成長回報。

*銀監會作為正部級事業單位，其地位與證監會和保監會平行。

*銀監會的成立強調了央行制定貨幣政策職能的獨立性。

*銀監會的成立明晰了國內金融業分業監管的架構，突出銀行監管的重要性。

*監管架構并沒有固定的最優模式。

*銀行監管架構的安排是一個權衡監管成本和效益安排的結果，受多種具體因素的影響。

一、銀監會促生新的行業監管架構

根據國務院最新出臺的機構改革方案，中國銀行業監督管理委員會(簡稱銀監會)被委以健全金融監管體制的重任而成立。根據該改革方案，銀監會將接收從中國人民銀行分離出來的對銀行、資產管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構的監管職能，并對原中央金融工委的相關職能進行整合。銀監會作為國務院直屬的正部級事業單位，其主要職責是：擬訂有關銀行業監管的政策法規，負責市場準入和運行監督，依法查處違法違規行為等。

繼1983年將工商銀行作為國有商業銀行從中國人民銀行中分離出來，使人民銀行實現了中央銀行與商業銀行的分離以后，國家又于1992年10月成立中國證監會、1998年11月成立中國保監會，本次新設銀監會，意味著沿用了近50年的中國人民銀行宏觀調控和銀行監管合一的管理模式正式結束。新的金融監管體系在組織形式上理順了宏觀調控和金融機構監管的分立關系，一方面強調了中央銀行的獨立性，人民銀行不再承擔金融監管職能，制定和執行貨幣政策的職能將不斷加強，同時不斷完善有關金融機構運行規則和改進對金融業的宏觀調控政策，更好地發揮中央銀行在宏觀調控方面的作用。另一方面明晰了銀行、保險和證券的分業監管架構，著重了金融特別是銀行監管工作的發展。

二、各國銀行監管架構及作用機理

近幾十年來，伴隨世界經濟和技術的發展，金融業發生了天翻地覆的變化，機構類型迅速多元化、產品和服務日趨復雜化、支付和流通渠道廣泛并多樣化、金融主體經營領域和地域不斷擴大，這些巨變與混業經營、行業競爭、信息不對稱等因素糅合在一起，迫使各國監管架構不斷革新。銀行監管在發展中出現了兩個比較突出的變化：第一，銀行監管職能從中央銀行分離出來；第二，銀行監管被納入新成立的綜合性金融監管機構中。但由于不同國家的經濟發展水平、制度、文化等差異，各國的金融體系、銀行監管架構以及運行機制仍顯得各有特色。美、英、德、日四國各具特色的金融體系和銀行監管架構就是最好的例證。

金融業在國家經濟發展中舉足重輕，政府對金融機構的監管目的和目標如出一轍，主要是增加金融市場的信息透明度，確保金融體系的穩健經營，加強貨幣政策的影響力，隨著經濟全球化的發展，金融監管更肩負提高經濟運行的效率和行業國際競爭力的重任。銀行監管是金融監管的一個重要組成部分，同時也是銀行業穩健運行的三大支柱之一，其架構的安排即要與金融業的總體發展和監管安排相適應，又要與市場約束、銀行內部管理相協調，此外還要考慮由于國家特有的制度安排、信用發展狀況、文化因素等所產生的監管成本，事實上是一個權衡監管成本和效益安排的結果。各國在權衡各種影響的得失和監管配套手段的發達程度之后，形成本國的監管架構和監管模式并根據形勢變化不斷調整。

三、設立銀監會是改變行業監管模式和促進行業發展的實際需要

1、經濟發展對央行和銀行業的角色提出轉換的要求，分立貨幣政策和監管職能順應經濟發展的需要。

我國的金融體系一直以來屬于銀行主導型體系，銀行在金融產業中占據絕對地位，并與計劃體系下的制度安排相適應，以資金調配功能支持國民經濟的持續增長。但隨著經濟的進一步發展，銀行監管和貨幣政策之間存在一定的目標沖突，央行同時執行這兩項職能的效果不甚理想，一方面，央行的貨幣政策傳導機制仍以宏觀調控為主要任務，其調控手法雖然有一定變化，但其首要目標是保持幣值穩定，仍帶行政色彩，另一方面，銀行本身是國民經濟中的先導產業，其運行要與經濟體制的改革相適應，目前的首要目標是通過提高經營效益和經營機制的市場化程度，解決不良貸款和提升競爭力等多重問題，監管要求與微觀主體的市場化相適應。這兩方面需要從不同角度開辟新的政策執行方法，央行的貨幣政策功能和銀行監管功能相互獨立更能體現政策效益。

2、銀行業整體發展水平低，內部管理存在較大的問題，決定了獨立銀行監管的必要性。

由于銀行的特殊性，一方面它是"高杠桿"的金融中介，極易發生流動性風險。利率和價格的變化在銀行獲利的同時也容易導致高風險。另一方面它是經營貨幣的特殊企業，維持著社會支付機制的運行，單個銀行追求利潤最大化和風險最小的目標會使資金流向發生變化，難以保證社會各個經濟部門和主體平等獲得資金的機會，而且銀行利益最大化目標使銀行經理層始終有一種冒險的沖動，一旦銀行破產，會造成支付體系的混亂。對銀行風險的控制來自市場約束、內部管理和政府監控，目前，國內相關立法不健全，銀行業市場化程度非常低，總體的內部管理意識和技術手段還很落后，而擁有一半以上市場份額的國有銀行仍未建立市場運行和經營管理機制，但科技和市場的迅速發展又給該行業提供了很大的發展空間并留下風險隱患，擺在政府面前的監管任務非常重。獨立的銀監會形式更有利于全方位改造銀行業的監管模式，從提升行業競爭力的角度推進銀行業的市場化改革。

3、目前金融業發展不平衡，監管技術和市場約束機制不健全使獨立的子行業監管格局更符合現狀。

行業變化將突出表現在

*混業經營發展加速

*銀行監管模式快速轉化

*行業經營環境向市場化標準加速轉化

*市場競爭主體和主體類型將增加

*利率改革謹慎，存款保險推出加快

從國際經驗看，混業經營監管架構均是在先進的監管技術和混業經營業務的基礎上發展而成，目前國內金融業存在子行業發展不平衡、地區發展不平衡、行業內各經營主體的發展不平衡等多重問題，混業經營的發展基礎還很薄弱，而且政府的監管技術和監管模式與混業經營下的全方位、多維度、全覆蓋的監管要求之間差距還很大，貿然對金融行業進行統一監管不適應現有的金融業發展格局，反而將加大監管成本，并隱留監管不到位的巨大風險。保持分業監管的架構，雖然機構人員設置上有些龐雜，但與目前的行業發展狀況相匹配，有利于發展監管技術和培育各子行業的市場約束機制，特別有利于加大銀行業的改革力度。

4、經濟體制和政府管理體制的轉軌使銀監會的成立具有更大的想象空間，它是政府全盤考慮的結果，也是全盤改革的開始。

開放型經濟體系所受的影響因素復雜多變，市場規律對經濟的影響使政府的管理職能日趨向制定公平的市場制度、監督規則執行狀況和保持市場運行秩序轉化。中國經過20年的改革，經濟突飛猛進，目前已處于結構轉型的關鍵時期，政府選擇職能轉型和社會資金的運行機制作為再次改革的突破口，而銀監會的成立既是政府職能的轉變也是社會資金運行機制改革的標志，其背后隱含的改革意義深遠。

四、新的監管架構孵化行業新變化

銀監會的設立向外界表明了政府進行銀行業市場化改革的決心，也顯示了政府以加強監管建設為引領，提升行業發展水平的改革意圖。在這一改革背景下，行業的變化將加速體現：

1、銀行業的市場化進程和混業經營發展將加速。銀監會的成立是一個制度性變革的標志，政府對銀行業的指令性安排將全面退出，換之以監督和調控，市場成為銀行經營最主要的風向標，而行業的經營環境也將更為公平、透明和規范，因此銀行業在經營、管理、準入等方面的市場化程度會迅速加大。此外，央行獨立性增強以后，在制定貨幣政策及建設傳導機制方面更能從全局的角度進行考慮，制度的安排將以有利于提高經濟資源配置效率、有利于提升行業總體競爭力為目標，這將加快金融子行業的競爭程度，同時加快混業經營的發展步伐。由于目前存在分業經營管制，混業經營的突破口將最先表現在產品創新上。

2、國有銀行的改革問題首當其沖。當前經濟運行中最大的問題之一便是四大國有商業銀行的改制及旗下不良資產的處理問題，擺在銀行監管者面前的首要任務也是在確保金融系統安全運行的同時將四大銀行成功改制。銀監會的成立為國有銀行掃清了以前存余的行政性負擔和負面影響，同時本次政府機構改革也將為銀行的兩權分離問題提供解決和明確的契機。加入WTO有如對銀行的改革定了時限，國有銀行的改制只能加速進行，股權轉移方代表明確以后，最大的問題便是不良資產的處理，從2002年銀行業的發展狀況看，只要宏觀經濟面持續走好和對新增貸款嚴控風險，不良貸款的下降便順理成章，因此銀監會成立以后必將致力于對監控貸款風險、鼓勵擴大貸款總體規模、促進銀行拓展新的盈利業務、維護行業盈利空間、向管理要效益等幾項工作。

3、行業監管的規范化發展將使行業競爭規則產生較大的改變。銀監會的最終任務之一是提升行業的國際競爭力，而適當的市場競爭和規范化監管是促進行業發展的主要手段，規范經營也是發展的前提和保障，因此銀監會必將更重視對銀行的規范經營進行監管。以前以創造短暫業績為目標鉆政策空子的經營思想，或者通過行政特權進行不公平競爭等行為，都不再成為創造業績的有效措施，行業競爭規則將朝市場化、公平化、透明度高的方向發展，而在競爭中取勝必須依靠實實在在的客戶認同度、市場占有率和內部管理效率。

4、市場競爭主體和類型將有較大幅度和范圍的增加。提升行業競爭力的另一個渠道是適當增加市場競爭主體，特別是在國內目前的銀行業發展現狀下，四大國有銀行的改制任務重，銀行種類和格局布置受以前的行政指令和規劃的影響大，行業主體普遍競爭力弱，類型和格局布置過于單一，現在又要面臨來自外資銀行的競爭壓力，通過適當增加主體的種類和數量以提升行業競爭效率已被提上議程。銀監會成立以后，在行業準入方面必將有新的舉措，為了保證業內企業的基本素質以及基于銀行業特殊的資本要求，在準入主體的資本金、硬件配備、人員素質方面估計條件仍會往上調，但至于經營主體的性質、地域等其它限制則會相應放寬。這一改革取向使競爭行為朝多層次、多維度和多領域方向發展，競爭必將更為激烈。

5、利率改革措施將顯得更為謹慎，存款保險制度可能配套推出。市場化改革目前已經成為銀行業發展的方向，利率作為價格是行業市場化程度的一個直接體現。目前銀行業的監管和經營環境已經朝市場化方向快速邁進，但價格是非常敏感的因素，特別是對目前的銀行業而言：一方面，大額不良貸款需要依靠銀行的經營利潤不斷化解，在貸款利差收入仍占各銀行收入的60％以上的情況下，對存貸利率的改革需要謹慎為之；另一方面，目前大多數銀行的經營手段和水平仍相對落后，經營主體之間存在差距，在市場約束和監管無法即時配套的情況下，進行利率市場化改革將加大經營主體的違規操作可能性，使系統風險加大；此外，由于銀行資產在整個經濟中仍占據絕對地位，銀行利率也使社會資金的風向標，在現有的經濟環境下，利率改革的社會影響無法估量，目前已經嘗試的8家農村信用社試點改革有一定的局限性，其推廣價值有待進一步驗證。因此，利率市場化改革仍會以謹慎為主，配合國有銀行的改革和試點工作的進展情況再逐步進行。估計提升貸款利率浮動上限的改革舉措會很快推出，如果不良貸款的消化進展順利，放松貸款利率浮動下限和完全放開貸款利率浮動上限將會隨著推著，在此基礎上，其它的利率市場化改革措施也才可能逐步推出，這是一個比較長的改革過程，具體進度要視行業總體經營和改革狀況而定。但利率市場化是改革的必然趨勢，相關的存款保險制度等社會保障措施將在改革中作為配套措施加快推出。

五、誰將成為改革的受益者

銀行的市場化改革必將導致行業競爭更激烈、行業利潤減少、行業集中度提高、產品創新加快，但由于銀行業在國民經濟中的地位以及銀行業本身的產業特征，使改革必然帶有"保護"的性質，基于對行業變化的基本判斷，改革的受益者包括：

1、保護行業總體利益的取向使現有銀行能夠利用"最后的晚餐"加速提升競爭力。目前銀行匯集的資金量非常大，銀行業改革必須以社會安全為前提條件，采取的主要措施是內向型改革，即通過改良銀行系統逐步實現改革目標，改革的成本需要在行業經營過程中逐步消化，對不良貸款的處置目前采取的辦法是增加貸款總量、降低新增貸款不良率和利用銀行利潤化解，四大銀行的改制也需要充足的資本金，這就決定政府對行業的保護仍將持續一段時間。現有銀行在價格機制的保護下主營業務利潤得以保證，再加上中間業務市場的日漸成熟，銀行的總體收入來源有望得到保障。

2、上市銀行將先行一步，成為改革的受益者。上市銀行在改制過程中已經進行了一場內部資產和管理上的市場化改革，在現有銀行之中資產質量相對較好，透明度也較高。相對于國有銀行而言，上市銀行機制靈活創新力強，市場活力足，更容易獲得外國戰略投資者的青睞。相對于其他股份制銀行而言，上市銀行資產質量好、融資渠道廣，并已經通過上市籌資在總體規模和內部技術系統的建設上先行一步，無疑具有更強的競爭力。可以說在市場化改革的大趨勢下，上市銀行將獲得更多公平競爭的機會，并憑借已有優勢獲得更強的競爭力和回報。

3、各種投資主體將有機會獲得銀行業的投資資格，分享行業的成長回報。基于對銀監會成立以后改革措施的基本判斷，為增強行業總體競爭力和加大行業競爭度，對銀行業經營主體的性質、地域等限制將有可能放寬。根據國外的發展經驗，銀行業屬于紅籌投資行業，目前業界對國內宏觀經濟走勢看好，銀行業的成長空間有目共睹，改革給各種投資主體提供了一個參與銀行業投資分享行業成長回報的機會。

表一：外國典型的金融體系與監管架構的安排

國家

金融系統

改革前的監管體系

監管體系新變化

美國

市場主導型

銀行資產小于股票市值

*聯邦儲備體系（中央銀行，主要是制定貨幣政策，同時監管銀行）*貨幣監理署（國民銀行管理機構，隸屬財政部）*聯邦存款保險公司（監督聯儲外的投保銀行）*儲蓄監督局（監督儲貸協會）*國家信用合作社管理局（監管聯邦信用社協會）

1999年賦予美聯儲對金融持股公司的監管權力，目前是美國唯一同時監管銀行、保險、證券行業的聯邦級機構。--傘式功能型金融監管

英國

市場主導型

銀行資產大于股票市值，養老基金和保險公司持有的家庭金融資產最多

*英格蘭銀行（中央銀行，沒有獨立指定貨幣政策的權利，監管銀行業）*證券投資委員會（監管證券業）*其他金融自律組織

1997年進行重大改革，賦予英格蘭銀行獨立制定貨幣政策的權利，同年分拆英格蘭銀行的監管職能，與證券投資委員會和其他金融自律組織合并為金融監管局，監管所有金融機構。財政部負責法規和組織體系建設、英格蘭銀行負責貨幣政策及金融安全問題、金融監管局全面負責金融機構監管。--分立監管

日本

銀行主導型

銀行資產大于股票市值

*財政部（下設官方金融檢查部和證券交易等監督委員會）*日本銀行（中央銀行，沒有獨立制定貨幣政策的權利，監管銀行業）

1998年進行重大改革，財政部對貨幣政策和金融監管全面淡出，日本銀行獨立性增強并對銀行有現場稽核權，成立金融監管廳對各類金融機構進行監管。--雙重監管

德國

銀行主導型

銀行資產遠大于股票市值

*德意志銀行（中央銀行，負責貨幣政策的制定和實施，獨立性很強）*聯邦銀行監督局（隸屬財政部，綜合金融監管當局，沒有自身的分支機構，監管靠央行的分支機構完成）*獨立的保險業監督機構

1999年歐洲央行成立后，德意志銀行只能對貨幣政策提出分析和建議，2002年5月合并銀行監管局和保險業監督機構，成立金融監管局，負責制定金融行政法規，但在各地不設分支機構，日常監管由央行的分支機構負責。--交叉監管