導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)行政處罰制度特點(diǎn)分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文依據(jù)行政處罰法的立法精神和處罰法實(shí)施一年多來(lái)的實(shí)踐,具體論述了我國(guó)行政處罰制度的特點(diǎn),主要表現(xiàn)為:一是統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處罰權(quán);二是規(guī)范了行政處罰主體;三是在程序的設(shè)計(jì)上注重處罰權(quán)力和救濟(jì)權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)。在論述行政處罰的制度時(shí),注意將行政處罰的立法規(guī)定與處罰實(shí)踐中面臨的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)進(jìn)行探討,為完善我國(guó)現(xiàn)行的行政處罰制度提出了一些有益的建議和主張。

《中華人民共和國(guó)行政處罰法》(以下簡(jiǎn)稱《處罰法》)于1996年3月17日在第八次全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò),并于同年10月1日正式生效實(shí)施,它的頒布和實(shí)施是我國(guó)依法治國(guó)的一個(gè)重要步驟,是我國(guó)民主與法制建設(shè)史上的重要里程碑。本文根據(jù)《處罰法》的立法規(guī)定以及實(shí)施一年多來(lái)的實(shí)踐,具體論述我國(guó)行政處罰制度的特點(diǎn)。

一、統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處罰權(quán)

行政處罰權(quán)的設(shè)定意義重大,它直接關(guān)系到行政相對(duì)人的基本權(quán)利,因此,應(yīng)當(dāng)實(shí)行法定原則,具體來(lái)說(shuō),它包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容:第一,只有法律明文規(guī)定應(yīng)予處罰的,行政相對(duì)人才受處罰,沒(méi)有法律明文規(guī)定的,不受處罰,即法無(wú)明文不得罰。第二,行政處罰的設(shè)定必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。第三,行政處罰的實(shí)施,必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。要真正實(shí)行法定原則,首先必須明確行政處罰的設(shè)定權(quán)。

行政處罰的種類較多,要確立行政處罰的設(shè)定權(quán),首先必須明確行政處罰的種類。根據(jù)行政處罰的性質(zhì),行政處罰可以分為以下四個(gè)種類:一是人身處罰,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財(cái)產(chǎn)罰,如罰款、沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)等的行政處罰。三是行為罰,如吊銷許可證或執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰。四是申誡罰,如警告等行政處罰。為此,《處罰法》規(guī)定了行政處罰6個(gè)基本的處罰種類:(1)警告;(2)罰款;(3)沒(méi)收違法所得、沒(méi)收非法財(cái)物;(4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè);(5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執(zhí)照;(6)行政拘留。同時(shí)還規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。在行政處罰立法中,除規(guī)定6個(gè)基本的處罰種類之外,還規(guī)定了其他的行政處罰,其目的主要有二:

一是為今后增設(shè)新的處罰種類提供法律依據(jù),上述的6個(gè)處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會(huì)的發(fā)展,如果需要增設(shè)新的處罰種類則可依據(jù)該彈性條款的規(guī)定。二是避免與現(xiàn)行立法的矛盾,在現(xiàn)行的關(guān)于處罰種類的立法中,只要是法律、法規(guī)中確認(rèn)的并且符合《處罰法》立法規(guī)定的處罰種類仍然有效。

由于行政處罰的設(shè)定權(quán)首先涉及的是立法權(quán)的劃分問(wèn)題,各國(guó)在行政處罰的設(shè)定上具有不同的作法:在英國(guó)和美國(guó),有關(guān)行政處罰的規(guī)定,原則上必須由議會(huì)以法律形式確定。經(jīng)過(guò)議會(huì)的授權(quán),行政機(jī)關(guān)也可以自行設(shè)定行政處罰。在德國(guó),行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在議會(huì)。聯(lián)邦政府和各州政府原則上不能超越聯(lián)邦議會(huì)規(guī)定的處罰種類和適用范圍,另行設(shè)定新的行政處罰。日本的行政處罰設(shè)定權(quán)分中央和地方兩個(gè)層次,在中央,設(shè)定權(quán)集中在國(guó)會(huì)。在地方,地方議會(huì)和行政長(zhǎng)官經(jīng)法律的一般授權(quán),就可以設(shè)定行政處罰。在奧地利,行政處罰必須依據(jù)法律實(shí)施。在意大利,行政處罰的設(shè)定權(quán)在國(guó)會(huì)和地方議會(huì),但地方議會(huì)的規(guī)定不得與國(guó)會(huì)的法律相抵觸,國(guó)會(huì)沒(méi)有規(guī)定的行政處罰,地方議會(huì)不得設(shè)定行政處罰。從上述國(guó)家對(duì)行政處罰設(shè)定權(quán)的不同規(guī)定來(lái)看,各國(guó)在行政處罰權(quán)的設(shè)定上,一般具有以下共性:一是行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在立法機(jī)關(guān)。二是行政機(jī)關(guān)設(shè)定行政處罰必須要有法律的明確具體的授權(quán)。三是行政機(jī)關(guān)設(shè)定的行政處罰一般是程度較輕的處罰種類,并且要受議會(huì)和法院的嚴(yán)格控制。〔1〕

行政處罰的設(shè)定權(quán)必須與我國(guó)的立法體制相適應(yīng),我國(guó)的立法體制是統(tǒng)一的,同時(shí)又是分層次的。為此,我國(guó)行政處罰的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的和分層次的,《處罰法》規(guī):第一,法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰,只能由法律設(shè)定。第二,行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第三,地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。第四,規(guī)章原則上不享有行政處罰的設(shè)定權(quán),只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設(shè)定權(quán):一是可以在法律、法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定。二是在法律、法規(guī)沒(méi)有設(shè)定行政處罰的領(lǐng)域,規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。對(duì)于規(guī)章應(yīng)否賦予行政處罰的設(shè)定權(quán),在立法時(shí)存在著不同的意見(jiàn),一種意見(jiàn)認(rèn)為,規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī),規(guī)定實(shí)施處罰的具體標(biāo)準(zhǔn),法律、法規(guī)未作規(guī)定的,規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰。另一種意見(jiàn)認(rèn)為,規(guī)章在我國(guó)目前的行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用大量的行政管理是依據(jù)規(guī)章進(jìn)行的,如果規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán),行政管理將會(huì)處于十分被動(dòng)的局面。為此,《處罰法》從我國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)情況出發(fā),對(duì)規(guī)章賦予了有限的行政處罰權(quán),但同時(shí)又給予了較為嚴(yán)格的限制。

二、規(guī)范了行政處罰的主體

(一)行政機(jī)關(guān)——法定的處罰主體

行政處罰權(quán)是行政權(quán)力的一個(gè)重要組成部分,行政機(jī)關(guān)是行使行政權(quán)力的法定主體,當(dāng)然也是行使行政處罰權(quán)的法定主體。為此,《處罰法》第15條規(guī)定:“行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施。”這一規(guī)定表明,第一,行政機(jī)關(guān)是實(shí)施行政處罰的法定主體。第二,只有特定的行政機(jī)關(guān)才行使行政處罰權(quán),具體哪些行政機(jī)關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán),由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三,特定的行政機(jī)關(guān)只能在其主管的范圍以內(nèi)行使處罰權(quán)。第四,特定的行政機(jī)關(guān)在行使處罰權(quán)時(shí)具體給予何種處罰種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。

在處罰實(shí)施中,臨時(shí)機(jī)構(gòu)行使主管部門的職權(quán)問(wèn)題較為普遍。各級(jí)政府習(xí)慣于設(shè)立一些臨時(shí)機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展工作,如各級(jí)政府設(shè)立的財(cái)稅檢查辦公室、城市道路擴(kuò)建辦公室、打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組、調(diào)處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時(shí)機(jī)構(gòu)是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法:一部分同志認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的處罰主體資格,因?yàn)檫@些臨時(shí)機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中以自己的名義實(shí)際行使了行政處罰的權(quán)力,并且臨時(shí)機(jī)構(gòu)是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)中的一個(gè)重要的組成部分,應(yīng)當(dāng)視為法定的處罰主體。另一部分同志則認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)臨時(shí)機(jī)構(gòu)的處罰主體資格,因?yàn)樘幜P主體資格具有嚴(yán)格的法定條件,雖然臨時(shí)機(jī)構(gòu)以自己的名義實(shí)際行使了處罰權(quán),雖然行使這些處罰權(quán)力的依據(jù)來(lái)自于國(guó)務(wù)院或省級(jí)政府的政策文件的規(guī)定,但是,這都不能構(gòu)成其成為合法的處罰主體的理由,目前在處罰實(shí)踐中大量存在的臨時(shí)機(jī)構(gòu)行使處罰權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象,應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善我國(guó)的行政處罰制度,嚴(yán)格行政處罰執(zhí)法來(lái)解決。〔2〕筆者認(rèn)為后一種意見(jiàn)符合我國(guó)行政處罰的立法精神和目的。

(二)非行政機(jī)關(guān)——法定主體的必要補(bǔ)充

由于行政管理的范圍十分廣泛,單純依靠行政機(jī)關(guān)難以實(shí)施有效的管理,再加上在目前的行政執(zhí)法隊(duì)伍中,有相當(dāng)部分的主體是屬于非行政機(jī)關(guān),如果完全否認(rèn)非行政機(jī)關(guān)行使行政處罰權(quán),那么,在行政管理的許多領(lǐng)域就會(huì)出現(xiàn)無(wú)法可依的混亂狀態(tài)。為此,《處罰法》規(guī)定了通過(guò)授權(quán)和委托兩種方式賦予非行政機(jī)關(guān)行使處罰權(quán)。

《處罰法》第17條規(guī)定了授權(quán)處罰:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰。”這一規(guī)定表明,授權(quán)處罰主體必須具備一定的條件:第一,授權(quán)的法律依據(jù)是法律、法規(guī)。第二,授權(quán)的對(duì)象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。第三,授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對(duì)象的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。如根據(jù)《鐵路法》規(guī)定,國(guó)家鐵路運(yùn)輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。對(duì)旅客無(wú)票乘車或者持失效車票乘車的,應(yīng)當(dāng)補(bǔ)收票款,并按照規(guī)定加收票款;拒不交付的,鐵路運(yùn)輸企業(yè)可以責(zé)令下車。禁止旅客攜帶危險(xiǎn)品進(jìn)站上車,鐵路公安人員和國(guó)務(wù)院鐵路主管部門規(guī)定的鐵路職工,有權(quán)對(duì)旅客攜帶的物品進(jìn)行運(yùn)輸安全檢查。

《處罰法》第18條規(guī)定了委托處罰主體:“行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托符合本法第19條規(guī)定條件的組織實(shí)施行政處罰。行政機(jī)關(guān)不得委托其他組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。委托行政機(jī)關(guān)對(duì)受委托的組織實(shí)施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督,并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在委托范圍內(nèi),以委托行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施行政處罰,不得再委托其他任何組織或者個(gè)人實(shí)施行政處罰。”由此可見(jiàn),委托主體必須具備一定的條件:第一,委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以委托的,該行政機(jī)關(guān)才能夠依法進(jìn)行委托處罰。法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定委托的,行政機(jī)關(guān)不得自行決定委托。第二,委托的權(quán)限范圍只能在委托的行政機(jī)關(guān)自身的職權(quán)范圍以內(nèi)。第三,委托的對(duì)象僅限于《處罰法》第19條規(guī)定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件:

(1)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。(2)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。(3)對(duì)違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的,應(yīng)當(dāng)有條件地組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。第四,委托主體不具有獨(dú)立的法律人格。具體表現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實(shí)施行為并且對(duì)自己的行為不能獨(dú)立地承擔(dān)法律后果。授權(quán)主體不同于委托主體,二者存在著以下幾方面的差異:第一,法律依據(jù)不同。授權(quán)的依據(jù)是法律和法規(guī)。委托的依據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二,對(duì)象不同。授權(quán)的對(duì)象是具有公共管理事務(wù)職能的組織。委托的對(duì)象則是符合《處罰法》第19條規(guī)定條件的組織。第三,權(quán)限范圍不同。授權(quán)的權(quán)限范圍是法律、法規(guī)授權(quán)的范圍以內(nèi)。委托的權(quán)限范圍則是只能在委托行政機(jī)關(guān)自身的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。第四,法律后果不同。授權(quán)主體以自己的名義進(jìn)行處罰,并對(duì)其行為的后果獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。而委托主體則以委托的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行處罰，并且由委托的行政機(jī)關(guān)獨(dú)立地承擔(dān)法律責(zé)任。

(三)確立了相對(duì)集中行使處罰權(quán)的制度

《處罰法》第16條規(guī)定:“國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政

府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰

權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”確立相對(duì)集中行使處罰權(quán)的制度,其積極意義主要有:一是在處罰實(shí)踐中,有許多地方已成立了專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合執(zhí)法,綜合管理衛(wèi)生、工商、市容、交通等行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán),對(duì)社會(huì)秩序進(jìn)行監(jiān)督管理,已取得了較為明顯的收效。如廣州市人民政府設(shè)立的城市監(jiān)察大隊(duì),負(fù)責(zé)管理廣州市的城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護(hù)、生活噪聲等問(wèn)題。佛山市成立巡警大隊(duì),負(fù)責(zé)管理佛山市的市容、治安、交通等問(wèn)題。二是相對(duì)集中行使處罰權(quán),有利于節(jié)省大量的人力、物力和財(cái)力,精兵簡(jiǎn)政,降低行政執(zhí)法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對(duì)同一管理對(duì)象的重復(fù)處罰。

根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守以下幾項(xiàng)基本規(guī)程:(1)相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)必須是在綜合管理領(lǐng)域,如城市管理、市場(chǎng)管理、運(yùn)輸管理等領(lǐng)域,在這些領(lǐng)域行政管理權(quán)限交叉的現(xiàn)象較為突出,相對(duì)集中行使行政處罰權(quán)有利于減少?zèng)_突,提高行政執(zhí)法的效率。(2)相對(duì)集中行使處罰權(quán)不得違背專屬處罰的規(guī)定,即在處罰中不得超越法律明確規(guī)定的職權(quán)范圍,如治安處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使,海關(guān)處罰權(quán)只能由海關(guān)機(jī)關(guān)處罰,稅務(wù)處罰權(quán)只能由稅務(wù)機(jī)關(guān)行使等等。(3)相對(duì)集中行使處罰權(quán)必須報(bào)經(jīng)特定的機(jī)關(guān)審批。根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,有權(quán)進(jìn)行審批的機(jī)關(guān)只能是國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府。

但是,相對(duì)集中行使處罰權(quán)的制度雖然在《處罰法》中確立了,但只有一個(gè)條款較為簡(jiǎn),在實(shí)踐中有許多問(wèn)題難以解決。一是國(guó)務(wù)院授權(quán)的問(wèn)題,根據(jù)《處罰法》的規(guī)定,相對(duì)集中行使處罰權(quán)需要國(guó)務(wù)院或經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定,但是,在實(shí)踐中,如何具體進(jìn)行處罰授權(quán)的問(wèn)題就是一個(gè)難題,如果全國(guó)各地每一個(gè)地方的相對(duì)集中行使處罰權(quán)都需要經(jīng)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn),那么,這個(gè)工作量將十分巨大,具體操作起來(lái)也較為困難,國(guó)務(wù)院也疲于應(yīng)付。如果國(guó)務(wù)院“一攬子”授權(quán)給各地的省級(jí)政府批準(zhǔn),在實(shí)踐中是否會(huì)失控,出現(xiàn)混亂的局面,又難以把握。有人把前者稱之為“零售”的方式,把后者稱之為“批發(fā)”的方式。在目前到底應(yīng)當(dāng)采取何方式值得探討。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)把這兩方式結(jié)合起來(lái),根據(jù)不同的情形確定不同的授權(quán)方式,根據(jù)我國(guó)目前的實(shí)際,應(yīng)當(dāng)確立以“批發(fā)”為主的授權(quán)方式。

二是相對(duì)集中行使處罰權(quán)的主體的地位問(wèn)題。目前在實(shí)踐中,相對(duì)集中行使行政處罰的主體主要有以下兩種:一是由政府建立綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu),其中較有代表性的是一些城市建立的巡警大隊(duì),在市內(nèi)廣場(chǎng)和主要街道由巡警負(fù)責(zé)檢查,對(duì)治安、市政、衛(wèi)生、工商等進(jìn)行綜合管理并實(shí)施處罰。二是兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)實(shí)行聯(lián)合檢查,根據(jù)具體的違法行為,分別以不同行政機(jī)關(guān)的名義進(jìn)行處罰,以誰(shuí)的名義處罰,誰(shuí)就作為行政訴訟的被告。這種情況在實(shí)踐中多一些。我們認(rèn)為,第一種情況,確立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體,其優(yōu)點(diǎn)是便于管理,保證處罰的效率。其困難主要在于設(shè)立一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的主體與行政機(jī)關(guān)職權(quán)法定、各司其職的原則不一致,在行政訴訟中其被告的主體資格不確定,如果將設(shè)立的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為一個(gè)實(shí)體,又不利于行政機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)。第二種情況的做法比較可行,與職權(quán)法定原則相符合,并且在行政訴訟中較易確定其適合的被告,但在行使處罰權(quán)的過(guò)程中如何強(qiáng)化其內(nèi)部的管理則是處罰實(shí)踐中面臨的一個(gè)難題。

為了規(guī)范行政處罰行為,防止在行政處罰中出現(xiàn)積極的和消極的沖突,《處罰法》明確規(guī)定:第一,實(shí)行一事不再罰的原則。即對(duì)同一違法行為,不得給予兩次以上罰款的行政處罰。第二,明確了處罰管轄的標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定由違法行為發(fā)生地的行政機(jī)關(guān)管轄。第三,明確出現(xiàn)管轄爭(zhēng)議的解決途徑,規(guī)定對(duì)管轄權(quán)有爭(zhēng)議的,報(bào)請(qǐng)共同的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)指定管轄。

三、在行政處罰程序的設(shè)計(jì)上注重處罰權(quán)力與救濟(jì)權(quán)利的平衡和協(xié)調(diào)

(一)重視對(duì)處罰權(quán)力的制約

1.區(qū)分了簡(jiǎn)易程序和一般程序。

在《處罰法》的第5章中分別規(guī)定了簡(jiǎn)易程序和一般程序。《處罰法》第33條至第35條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序,第36條至第41條規(guī)定了一般程序。并且用專條規(guī)定了簡(jiǎn)易程序適用的法定條件:(1)違法事實(shí)確鑿。(2)有明確的法定依據(jù)。(3)符合《處罰法》規(guī)定的處罰種類和幅度。其種類有兩種:警告和罰款。其罰款的幅度是,對(duì)公民處以50元以下,對(duì)法人或者其他組織處以1000元以下的罰款。在一般程序中,具體規(guī)定行使處罰權(quán)力的規(guī)程,主要有以下幾個(gè)程序:表明身份、調(diào)查取證、聽(tīng)取聲辯、作出處罰決定、送達(dá)處罰決定書。

2.設(shè)立了聽(tīng)證程序

《處罰法》第42條規(guī)定:“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。……”并且規(guī)定當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用以及具體規(guī)定了聽(tīng)證的程序。

3.實(shí)行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。

在《處罰法》的第37、38條中確認(rèn)了行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則,確立這一原則的目的是為了加強(qiáng)對(duì)行政處罰行為的監(jiān)督和制約,克服和防止腐敗現(xiàn)象,提高行政處罰的質(zhì)量。在某些地方,處罰案件從立案、調(diào)查、處罰到執(zhí)行,全部環(huán)節(jié)都是由一個(gè)人負(fù)責(zé),這樣就容易滋生腐敗現(xiàn)象。為此,在一般程序中,執(zhí)法人員在調(diào)查終結(jié)之后,應(yīng)當(dāng)提出處理意見(jiàn),交由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查,根據(jù)不同情況,分別作出不同的處罰決定。對(duì)于確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的,根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況,作出行政處罰決定。對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰的,要由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。適用簡(jiǎn)易程序,由執(zhí)法人員當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的,必須報(bào)所屬行政機(jī)關(guān)備案。

4.實(shí)行罰繳分離的原則。

《處罰法》第46條確立了罰款的決定機(jī)關(guān)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)相分離的原則。實(shí)行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問(wèn)題,剪除基于經(jīng)濟(jì)利益上的驅(qū)動(dòng)所進(jìn)行的罰款行為的毒瘤。為此《處罰法》明確規(guī)定作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。除法定的當(dāng)場(chǎng)收繳的罰款外,由當(dāng)事人在規(guī)定的時(shí)間內(nèi),到指定的銀行繳納罰款,作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。并且規(guī)定,罰款必須全部上繳國(guó)庫(kù),任何行政機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分,不能將行政經(jīng)費(fèi)拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。

5.嚴(yán)格對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。

《處罰法》首先在總則中確定了公正、公開(kāi)原則,明確規(guī)定,給予行政處罰,必須查明事實(shí),以事實(shí)為根據(jù),與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度相當(dāng)。有關(guān)行政處罰的規(guī)定要公布,使公民和組織能夠知道,實(shí)施行政處罰要公開(kāi),以便人民群眾進(jìn)行監(jiān)督。第54條又具體規(guī)定:行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對(duì)行政處罰的監(jiān)督制度。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)行政處罰的監(jiān)督檢查。行政機(jī)關(guān)對(duì)有關(guān)行政處罰的申訴或檢舉,應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯(cuò)誤的,應(yīng)當(dāng)主動(dòng)改正。

6.行政處罰的法律責(zé)任。

為了從根本上規(guī)范行政處罰行為,行政處罰法從不同方面對(duì)行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員濫用處罰權(quán)規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任,主要表現(xiàn)在:(1)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行處罰時(shí),擅自改變行政處罰種類、幅度或者違反法定的處罰程序的。(2)不使用罰沒(méi)單據(jù)或者使用非法定部門制發(fā)的罰沒(méi)單據(jù)的。(3)不按法定程序收繳罰沒(méi)所得或者將罰沒(méi)所得截留、私分或者變相私分的。(4)為牟取本單位私利,對(duì)應(yīng)當(dāng)依法移交司法機(jī)關(guān)的拒不移交,以罰代刑的。根據(jù)上述行為情節(jié)的輕重,對(duì)直接責(zé)任人員或直接負(fù)責(zé)的主管人員,區(qū)分不同情況,分別給予行政處分、或追究刑事責(zé)任。在執(zhí)法中造成的損害,要依法給予賠償。

(二)重視對(duì)行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的保護(hù)

無(wú)救濟(jì)便無(wú)處,在我國(guó)行政處罰的立法中,重視對(duì)行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的保護(hù)是我國(guó)行政處罰制度的一個(gè)重要特征。

在我國(guó)行政處罰的立法中,從以下兩個(gè)方面體現(xiàn)了對(duì)行政相對(duì)人救濟(jì)權(quán)利的保護(hù):

第一,在權(quán)利的賦予上,全面具體地規(guī)定了行政相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利。(1)在處罰實(shí)施之前,相對(duì)人享有知情權(quán)、對(duì)案件事實(shí)的陳述權(quán)和包括聽(tīng)證在內(nèi)的聲辯權(quán)。知情權(quán)源于公民的了解權(quán),在行政處罰的過(guò)程中,受處罰人有權(quán)知曉以下情況:a.執(zhí)法人員的身份。b.行政處罰所依據(jù)的違法事實(shí)、證據(jù)和法律依據(jù)。c.受處罰人在行政處罰過(guò)程中所享有的各項(xiàng)權(quán)利,包括在處罰過(guò)程中和處罰之后所應(yīng)享有的各項(xiàng)權(quán)利。〔3〕行政機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在作出行政處罰決定之前,不依照本法第31條、32條的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。(第41條)(2)在處罰實(shí)施的過(guò)程中,當(dāng)事人依法享有聽(tīng)證權(quán)。(3)在處罰決定作出之后,如果相對(duì)人不服行政處罰決定,依法享有申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。(4)在處罰決定作出之后,還享有請(qǐng)求行政賠償?shù)臋?quán)利。如果行政相對(duì)人對(duì)于行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的,有權(quán)依法取得賠償。

第二,從程序的設(shè)計(jì)上,充分重視對(duì)行政處罰相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。(1)在簡(jiǎn)易程序中用專門的條款規(guī)定相對(duì)人的救濟(jì)權(quán)利,當(dāng)事人對(duì)當(dāng)場(chǎng)作出的行政處罰不服的,可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。(第35條)(2)在一般程序中,明確規(guī)定如果不按照法律的規(guī)定向當(dāng)事人告知給予行政處罰的事實(shí)、理由和依據(jù),或者拒絕聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、聲辯,行政處罰決定不能成立。并且在行政處罰決定書中,將“不服行政處罰決定,申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。”作為法定的內(nèi)容之一予以規(guī)定。

(3)如前所述,在《處罰法》中,還專門設(shè)立了聽(tīng)證程序來(lái)保護(hù)相對(duì)人的聲辯權(quán)。

注:

〔1〕高志新主編:《中華人民共和國(guó)行政處罰法釋義》,紅旗出版社1996年4月第1版,第25～26頁(yè)。

〔2〕李季:《行政管理中的法律規(guī)避問(wèn)題》,《政法論壇》1997年第4期,第92～98頁(yè)。

[3]柳硯:《論保障受行政處罰人基本權(quán)利原則》,《法學(xué)》1997年第10期,第12～13頁(yè)。