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摘要:體育行政處罰作為一種最常見的侵害性行政行為,有可能侵犯行政相對人的權利。為防

止體育行政主體濫用行政處罰權力,保障相對人的合法利益,有必要設定體育行政處罰的救濟

手段,本文以行政處罰救濟及相關理論為參照,結合體育的特點,針對體育行政處罰設定救濟的必要性以及體育行政復議和行政訴訟救濟手段的運用等,做初步探討。

關鍵詞:行政處罰;救濟;體育行政處罰;行政復議;行政訴訟

2002年1月7日長春亞泰足球俱樂部(以下簡稱亞泰)因不服中國足協(xié)的處罰決定而向北京市第二中級法院提起行政訴訟,1月23日法院以“不符合法律規(guī)定的受理條件”為由,裁定不予受理,1月28日亞泰又向北京市高級法院提出上訴。這場體育界的行政官司不僅引起了全國人大代表的關注(上書要求高院受理亞泰的行政訴訟)而且成為公眾爭議的焦點。引發(fā)了中國足協(xié)的處罰究竟是不是體育行政處罰、該處罰的救濟能否適用行政訴訟以及體育行政處罰如何救濟等問題的討論。

《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)的頒布實施標志著我國體育法制建設進入依法治體的新階段,為體育行政部門貫徹“依法行政,依法治體”原則提供了法律上的依據(jù)。作為國家的一部專門法律,《體育法》應對體育關系進行全面地、整體地規(guī)范和調整,但《體育法》中除了對競技體育糾紛由體育仲裁解決(但仍未實際建立)外,關于救濟的手。

段少有涉及。隨著體育事業(yè)的不斷發(fā)展和體育利益關系的日益復雜化,體育活動中的糾紛也與日俱增,糾紛的形式也日趨多樣化,尋求多種解決糾紛的救濟手段已成當務之急。但在體育領域中對行政處罰救濟的研究比較有限,不能適應體育法制實踐的需要。本文試對我國體育行政執(zhí)法過程中的行政處罰救濟問題進行初步探討。

1體育行政處罰救濟的概念

1996年我國頒布實施的《行政處罰法》在規(guī)范行政處罰行為、維護公共利益、保障公民、法人或者其他組織的合法權益等方面發(fā)揮了積極作用,為行政主體依法處罰提供了法律上的依據(jù)。《行政處罰法》對行政處罰的設定、管轄、程序、執(zhí)行等問題都做了明確規(guī)定,但對行政處罰的概念卻沒有規(guī)定,學術界可謂眾說紛紜,有“制裁說”、“行為說”、“懲戒說”等等,但大體上有趨同的趨勢,認為行政處罰是最常見的一種侵害性具體行政行為,同時又是最基本的權力性行政行為之一。所謂行政處罰是指行政主體對違反行政法律規(guī)范相對人的制裁或懲罰[1]。行政主體是國家行政機關和法律、法規(guī)授權的組織和被委托組織。行政處罰的行政相對人即公民、法人和其他組織。

《行政處罰法》賦予了行政主體處罰行政相對人的權利,使在行政法律關系中本來就處于優(yōu)勢地位的行政主體的權利更優(yōu)越,為了防止行政主體亂用權力,立法機關在授予權利的同時通常都設置相應的救濟手段,以保證相對人的合法權益不受侵犯。我國法學界在談到救濟時認為:救濟是一個以糾正、矯正、改正已經(jīng)發(fā)生或者將要發(fā)生的對權利的傷害、危害、損失或者損害并給予一定彌補為內(nèi)容的法律概念[2]。而救濟從實施的順序上可以分為事前救濟和事后救濟,本文所說的體育行政處罰救濟顯然是一種事后救濟。即對已經(jīng)受到損害的權利的一種補救,該補救是以體育行政處罰因違法或失當而使相對人的權利受到損害為前提。

行政處罰救濟是指行政相對人認為行政主體的行政處罰行為侵犯其合法權益時,碩士論文依法向特定的救濟主體提出申請,請求補救其合法權益的法律制度[3]。

在對行政處罰及行政處罰救濟的概念明確后,研究體育行政處罰救濟就要對體育行政處罰救濟的概念進行界定。作者認為:體育行政處罰救濟是行政相對人向特定的體育行政部門或司法機關提出申請,請求作出違法或失當?shù)捏w育行政處罰主體給被其侵犯合法權益的行政相對人以補救的一種法律制度。體育行政處罰主體是指國務院體育行政部門,縣級以上地方各級人民政府體育行政部門,國務院其他部門,地方人民政府授權的組織和國務院體育行政部門指定的組織;申請救濟的前提必須是體育行政處罰違法或失當;實施救濟的機關只能是特定的體育行政部門或法院。

2建立體育行政處罰救濟的必要性

亞泰足球俱樂部對中國足協(xié)提起行政訴訟,顯然是把足協(xié)的處罰看作行政處罰,但法院裁定不予受理則認為足協(xié)的處罰不是行政處罰。足協(xié)究竟有沒有行政主體的資格?其處罰行為是內(nèi)部處罰還是行政處罰?法學界和體育界有著不同的說法,《體育法》第三十一條:“全國單項體育競賽由該項運動的全國性協(xié)會負責。”第四十條:“全國性的單項體育協(xié)會管理該項運動的普及與提高工作,代表中國參加相應的國際單項體育組織。”賦予了全國性的單項體育協(xié)會管理該項運動的權力,而“中國足球協(xié)會是唯一的、全國足球專項體育社會團體法人。”(《中國足球協(xié)會章程》第三條)。作為全國性單項體育協(xié)會的足協(xié)是法律授權的管理全國足球競賽的組織,具有體育行政處罰的主體資格,同時擁有管理足球競賽的行政職權和行業(yè)內(nèi)部的管理權。作者認為足協(xié)對亞泰的處罰是其行使法律賦予的公權力的結果,是體育行政處罰行為。

《體育法》第四條規(guī)定:“國務院體育行政部門主管全國體育工作。國務院其他有關部門在各自的職權范圍內(nèi)管理體育工作。縣級以上地方各級人民政府體育行政部門或者本級人民政府授權的機構主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作。”從法律規(guī)范內(nèi)容(授權性規(guī)范、義務性規(guī)范和權義復合規(guī)范)上看,該條屬于授權性規(guī)范,授予體育行政主體管理體育工作的權力。而這種管理權當然包括體育行政處罰主體擁有處罰行政相對人的權力,因為行政處罰最能體現(xiàn)法的強制性、權威性,最有可能嚴重侵犯公民、法人和其他組織權利的一種執(zhí)法手段。行政處罰的這一性質源自于行政主體擁有一定的行政權力,正如孟德斯鳩所言:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”因此,為防止行政主體濫用權力,亂處罰,同時也為保護公民、法人和其他組織的合法權利,在設定行政處罰的同時就應該規(guī)定相應的救濟手段。這種對行政權力侵犯行政相對人權利實施救濟的需要從行政權力產(chǎn)生時起就存在的。

2.1現(xiàn)代國家的法治要求

憲法是依法治國的基礎,是國家長治久安的根本保障。工作總結黨的十五大確定了依法治國、建設社會主義法治國家的偉大方略。這個方略在1999年修憲時,載入了現(xiàn)行憲法。2002年,黨的十六大又一次強調“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略”的重要思想,并把“社會主義民主更加完善”,“依法治國基本方略得到全面落實”作為全面建設小康社會的目標之一。足見我們黨對于依法治國的高度重視。而依法治國,首先應是依憲治國。中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。?一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。“依法治國”的偉大方略,要求國家各項工作都依法進行,并將法治原則作為國家各項活動的基本原則。現(xiàn)代法制國家要求賦予行政主體行政處罰權的同時要設定行政相對人救濟的手段。體育領域在貫徹“依法行政,依法治體”的過程中,要把法治貫穿到體育的整個領域中,注重對行政相對人權利的救濟。

2.2制約行政處罰主體處罰權的需要

行政處罰主體的權利是由設定行政處罰的法律、行政法規(guī)、地方性規(guī)章和部門規(guī)章賦予的,該權利在行政相對人面前則轉化為一種具有相當優(yōu)越性的公權力,行政相對人必須服從,不服的只能通過法定的途徑尋求救濟,一般不能直接加以抵制,除非行政處罰顯失公正的。行政主體與行政相對人的這種法律地位的明顯不對等很容易使行政主體濫用權力、亂處罰,對行政相對人的權利造成侵害。所以有必要對行政權進行限制。為保障行政相對人的基本權利,達到限制行政主體公權力的目的,我們可以從反向對行政權進行限制,以平衡行政主體和相對人的權利,救濟便是這種反向限制行政權的手段。2.3保護相對人權利的需要

“有權利,必有救濟”是權利救濟思想和權利救濟理論的集中體現(xiàn),立法機關在授予權利的同時應設置各種救濟手段,使未被授權一方的權利在受到侵犯時能有相應的救濟手段,這樣才能體現(xiàn)法律公正、平等的對待雙方當事人。《體育法》授予體育行政主體的行政權力當然包括行政處罰權,卻沒有相應的救濟手段,這將使體育行政相對人在合法權益受到體育行政主體具體行政行為侵害時,不知、不能通過行政復議、行政訴訟等方式糾正行政違法或行政不當行為,合法權益無法維護,冤屈無處申訴[4]。

2.4保障體育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求

市場經(jīng)濟條件下,各種利益的推動使體育活動中的糾紛與日俱增,糾紛的形式也日趨多樣化。實踐中產(chǎn)生了大量因不服體育行政處罰而引起的糾紛,如:對體育行政部門處罰破壞、侵占公共體育設施的相對人的行為不服而引起的糾紛、因公安機關違法拘留擾亂體育活動秩序的相對人而引起的糾紛、違法使用興奮劑而引起的糾紛等等。這些糾紛無疑會在一定程度上影響體育事業(yè)的發(fā)展,阻礙體育改革前進的步伐,為了使糾紛得到合理解決并保障體育事業(yè)的健康發(fā)展,有必要尋求多種解決糾紛的救濟途徑。

3體育行政處罰救濟的手段

體育行政處罰的救濟是對違法和失當?shù)捏w育行政處罰行為進行的救濟,是一種事后救濟,其救濟手段主要有:體育行政復議和行政訴訟。

3.1體育行政復議

體育行政復議就是指公民、法人或其他組織不服行政機關關于體育活動的具體行政行為,而提起申訴,由上一級行政機關或者法律、法規(guī)規(guī)定的其他機關或組織依法對該具體行政行為進行審查并做出裁決的活動[5]。因為行政復議具有一定的司法性,是一種“準司法”的行政行為,所以其具有監(jiān)控行政權的功能,是行政機關系統(tǒng)內(nèi)部的一種糾錯機制。《行政處罰法》第五十四條:“行政機關應當建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度。縣級以上人民政府應當加強對行政處罰的監(jiān)督檢查。公民、法人或者其他組織對行政機關作出的行政處罰,有權申訴或者檢舉;行政機關應當認真審查,發(fā)現(xiàn)行政處罰有錯誤的,應當主動改正。”這是行政機關自我監(jiān)督的一種表現(xiàn);從另一角度看,行政相對人也有對行政處罰不服提起復議的權利,《行政處罰法》第六條:“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰,享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的,有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”

體育行政復議的主體包括:國務院體育行政部門,職稱論文縣級以上地方各級人民政府體育行政部門,國務院其他部門,地方人民政府授權的機構和國務院體育行政部門指定的機構。對這幾類行政主體所做的行政處罰提起復議可以分為普通復議和特別復議。普通復議就是針對體育行政部門做出的體育行政處罰提起復議,其復議機關是上一級行政機關。特別復議就是針對法律、法規(guī)授權的組織和被委托組織做出的行政處罰提起復議,其復議機關分別是授權組織的主管機關和委托組織的委托機關的上一級機關。

對體育行政處罰不服而提起的復議的范圍:對體育行政處罰主體作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的。如:行政相對人不服體育行政主體對侵犯奧林匹克標志權的處罰,而提起的復議。《奧林匹克標志保護條例》第六條規(guī)定:“國務院工商行政管理部門依據(jù)本條例的規(guī)定,負責全國的奧林匹克標志保護工作。縣級以上地方工商行政管理部門依據(jù)本條例的規(guī)定,負責本行政區(qū)域內(nèi)的奧林匹克標志保護工作。”對縣級以上地方工商行政管理部門處罰不服提起的行政復議其復議機關可以是本級人民政府,也可以是上一級工商行政管理部門;對國務院工商行政管理部門的處罰不服提起的行政復議其復議機關是做出該處罰的國務院工商行政管理部門。

3.2行政訴訟

體育行政復議救濟是由行政機關內(nèi)的體育行政部門執(zhí)行,行政訴訟則是統(tǒng)一由司法機關執(zhí)行,不宜稱體育行政訴訟救濟,只是司法機關在處理案件中要適用相應的體育法律、法規(guī)。行政復議雖然具有一定的司法性,是一種“準司法”的行政行為。但其歸根結底仍然是一種行政行為,復議機關與作出處罰決定的機關是行政隸屬關系。故復議不具有終局性,行政相對人對復議決定不服可以申請行政訴訟。所以,行政訴訟既可以是對行政處罰決定不服直接提起的訴訟,也可以是經(jīng)復議后不服而提起的訴訟,(除法律規(guī)定行政行為是終局行為的)《行政訴訟法》第三十七條:“對屬于人民法院受案范圍的行政案件,公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機關或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關申請復議,對復議不服的,在向人民法院提起訴訟;也可以直接向人民法院提起訴訟。”尋求司法救濟是行政相對人選擇的最常見的一種救濟手段,只要相對人認為行政主體的行政處罰侵犯了其合法權益,就有權向法院提起訴訟。對行政主體的不當處罰提起訴訟是行政相對人的一項基本權利,體育行政處罰若要排除在行政訴訟受案范圍之外,就必須要由法律明確規(guī)定其是終局行政行為[6],否則法院就應該對其合法性進行審查。

雖然作出行政處罰決定的主體不同,但進行訴訟的主體一律相同,都是由法院對糾紛按程序審理。亞泰不服足協(xié)的處罰而提起的行政訴訟就是要求司法機關按行政訴訟的程序審理。

對體育行政處罰不服而申請行政訴訟的范圍:對體育行政主體作出的拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等體育行政處罰行為不服的。如:足協(xié)作為法律授權的組織和社團法人對亞泰的“停止注冊和轉會兩年、限制停賽整頓等”處罰就屬于責令停產(chǎn)停業(yè)的范圍之內(nèi),所以亞泰對足協(xié)提起訴訟在行政訴訟的范圍之內(nèi),應該屬于法院受理行政訴訟的受案范圍。

由于體育的專業(yè)性強、技術含量高,大部分法官并不是很熟悉體育的具體規(guī)定,所以司法介入也有一定的難度。建議在訴訟中可實行人民陪審員制度,陪審員可以從體育運動員、教練員、裁判員、體育管理人員等體育專家中產(chǎn)生。

參考文獻:

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[4]蒙雪,黃明.試論我國《體育法》的修改、完善[J].天津體育學院學報,2003.(4)

[5]國家體育總局普法辦公室.體育法規(guī)知識讀本[M].北京:中國法制出版社,2003.

[6]王麗娟.體育法與行政處罰法的沖突及其協(xié)調[J].南京體育學院學報,2002.(4)