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所謂學科體系，是指某一學科的內在邏輯結構及其理論框架。行政法學體系就是行政法學在學科上的內部結構及整體構成方式，即包含內容上的邏輯聯系，也包括形式上的邏輯構架，它是對本學科研究的一個綜合反映。從一定意義上說，對行政法學體系研究的成熟程度就直接反映出行政法學本身學科的成熟程度。[①]回首我國行政法學20年來研究之歷程，也曾經展開過關于行政法學科體系的熱烈探討，但這一問題似乎又不斷的被學界所忽視。筆者試對這一問題的研究成果予以綜述，并就行政法體系問題進行初步的分析和探討。

一、研究之回顧

自1983年我國第一步行政法學著作《行政法概要》出版以來，行政法學著作可謂是雨后春筍，呈現出一派欣欣向榮的景象。行政法學教材更是層出不迭，幾乎每個設有法學院的高等院校都不甘示弱的出版了自己的行政法學教材。而在體系的安排上，則呈現出不同的特色。下面，筆者就體系問題的研究作如下綜述：

（一）理清研究思路，提出了建立和完善我國行政法學體系應當遵守的原則

在上個世紀90時年代中期，隨著我國行政法研究的逐步深入，現有的行政法學體系已經不能適應新的需要。在構建新體系的問題上，學者門認識到了應該在一定原則的基礎上進行。有學者提出，重構行政法學體系應遵循以下幾個原則：第一，適應社會主義市場經濟發展的原則；第二，總結經驗，把握現狀和預測未來的原則；第三，兼顧行政法學內容的廣度和深度的原則；第四，加強行政法學體系的邏輯性原則；第五，改革現有體系與借鑒外國經驗相結合的原則；第六，吸收相關法學學科的研究成果原則。[②]后來，又有學者指出，建立一個有中國特色的行政法學體系應遵循下述四項原則：第一，我國行政法學體系應該與我國國家管理體系向適應；第二，我國行政法學體系與我國實際政治法律制度相適應；第三，我國行政法學體系應該與完善我國行政法制，保障和促進社會主義兩個文明建設的需要相適應；第四，我國行政法學體系應該與目前我國教學科研的狀況相適應。[③]此外，對原則問題表述的還有很多，但仔細分析起來，并無大的不同。從總的情況來看，提出的一些原則缺乏和行政法學本身的學科特點相切合，或者過于抽象，很難得到有效的貫徹。

（二）通過對國外行政法學的研究，提出了大膽借鑒、勇于創新，建立完整系統的行政法學體系的新思路

針對我國行政法學體系存在的問題，有學者指出，現代意義上的行政法，首先是在西方國家中發展起來的。只有通過對西方諸國行政法學以及行政訴訟法學作出深入研究，才能超越西方模式，真正建立完整系統的、有中國特色的現代行政法學體系。同時，該學者通過對日本行政法學發展過程的研究，且在美國、德國、法國等國家的影響下，逐步形成了自己的獨特體系。結合國外行政法學體系研究的狀況和發展趨勢，該學者提出了我國行政法學研究亟待充實和加強的幾個理論問題及有待開拓的領域：行政法律關系論與行政相對人的研究問題；行政組織法學與行政組織學的關系問題；對行政行為研究的重要問題；行政征收（稅收和費收）在行政法學中的地位問題；行政計劃、行政指導、行政契約的研究問題；關于公物法的研究問題等。[④]

（三）就行政法學與行政訴訟法學的關系、行政法學總論與分論的關系進行了激烈的探討

關于行政法學的體系，爭論最激烈的就是行政訴訟法學是否應該從行政法中單獨分離出來，這就是所謂的“一元論”和“二元論”。持一元論的學者認為，行政法是關于行政的法，是調整因行政權的行使而引起的各種行政關系的法律規范的總稱，行政訴訟法應當包涵在行政法之中。以此為基礎的行政法學體系大致分為行政法的基本理論部分、行政主體部分、行政行為部分、行政程序部分和行政訴訟部分。持二元論的學者認為，從法學教育的角度或者講授技術的角度，以及從授課教師加深研究、發揮自己特長的角度以及從行政實踐的角度，有必要把行政訴訟法從行政法基礎理論中分離出來。以此為基礎，行政法學教材不再講授行政訴訟法的內容，行政訴訟法學作為一門單獨的課程體系來開設。

關于行政法總論和分論的關系，學者們也認識到了對于管理者來說，為了解決當前發生的具體事件，首選關心的自然是行政法分論部分的內容，然后才根據需要學習一些行政法總論方面的理論問題。基于此，在上個世紀90年代中期，司法部組織學者們編寫了中國部門行政法的系列教材，主要包括工商、土地、民政、環境、海關、審計、公安、稅務、交通、資源、衛生、教育、文化以及軍事行政法等，筆者之一的沈開舉教授有幸主持了《交通行政法》的編寫工作。

（四）結合行政法有別于刑事法律部門和民事法律部門的特點，提出了行政法學應分為行政實體法學、行政程序法學以及行政訴訟法學三部分的三元論

針對一元論無法實現學科體系劃分精細化、規范化的弊端，以及二元論無法解決行政法概念與體系之間矛盾的問題。筆者之一的沈開舉教授曾專門撰文提出，龐大的行政法部門事實上是由三大部門組成的，即行政實體法、行政程序法和行政訴訟法。如前所屬，不管是在大陸法系、英美法系，還是在中國，行政法體系的差別只在于學者們強調什么，而不在于這些制度是否存在于一國的法律體系之中。正如刑事法律部門是由刑事實體法和刑事訴訟法構成、民事法律部門是由民事實體法和民事訴訟法構成一樣，如果說行政法部門與它們有什么不同，那就是行政法部門多了一個行政程序法。這也正是行政法部門不同于刑事、民事法律部門的一個顯著特點。[⑤]

二、目前尚存在的問題

（一）在行政法學體系的構建上，缺乏憲政的視角，從而導致了構建行政法學體系的根基不穩

英國是崇尚普通法傳統的國家，沒有公法和私法的嚴格區分，因而憲法與行政法之間也沒有清楚的界線。基于英國憲政史的這一特點，著名行政法學者韋德指出：“實際上，整個行政法學可以視為憲法學的一個分支，因為它直接來源于法治下的憲法原理、議會主權和司法獨立。”[⑥]美國的法律傳統受英國的影響較大，其憲政建設始終貫穿著分權制衡和有限政府的基本理念，并直接推動了美國行政法的發展。法國公法學家莫里斯·奧里烏指出：“只有存在足夠發達的‘行政制度’時，才能有真正的行政法，從這個意義上來說，行政法與國家的‘行政制度’之間存在著必然的關系。”[⑦]德國近代行政法學的開山始祖奧托·麥耶則在《德國行政法》第三版序言中提出過“憲法消亡，行政法存續”的名言。日本的和田莫夫指出：“行政法處于憲法之下，發揮著手段性、技術性的具體作用。”[⑧]鹽野宏也認為：“行政法，可以直接認為是關于實現憲法價值的技術法。”[⑨]我國行政法學界的通說認為，憲法是母法、根本法，具有最高的法律效力，是行政法的首要淵源；而行政法則是憲法的具體化，是僅次于憲法的獨立的部門法。[⑩]因此，憲法是行政法的邏輯前提，對行政法的深入探討離不開對憲政原理及背景的分析。

雖然，我國行政法學界大部分學者都意識到了憲法與行政法關系的重要性，明白了建設行政法治所需要的憲政背景[11]，但在構建行政法學體系時卻忽略了從憲政背景的視角進行深入探討。縱觀我國行政法學的研究成果，探討憲政與行政法治問題的文章屈指可數。至于行政法學的教材，更是沒有觸及這一問題。這就必然導致了部分憲法學學者所認為的，行政法僅僅是一門技術，缺乏底蘊深厚的理論基礎。其實，特別是在中國目前的形勢下，行政法學界應當擔當起具體實踐憲法理念的重任。當然，憲法學界亦應注意對具體行政法制度的思考與研究，否則，一些大而無當的空論對實踐毫無意義。總之，公法學科之間的交流與融合是促進行政法理論不斷發展更新的根本。

（二）在全國性本科教材體系的編寫上缺乏足夠的交流與融合，尚未形成大家所普遍認可的行政法體系

我國目前高等院校的行政法教材有四五十種，名稱也不甚統一。從名稱來看，大致分為三類：一是《行政法學》與《行政訴訟法學》作為兩本教材各自獨立；二是《行政法學和行政訴訟法學》作為單獨的一本教材；三是名字是《行政法學》，但內容包括行政訴訟法學。

這種狀況的確讓人難以接受，使我們不得不反思究竟什么是行政法。行政法，源于法文droitadministratif，英文為administrativelaw.由于法律文化的差異和觀察問題的角度不同，人們對行政法界定也便存有分歧，但并無本質上的差別。法國是行政法的母國，多數學者認為，行政法是有關調整行政的公法，具體包括三個方面的內容：“一行政法是國內法；二行政法是調整行政活動的法律；三行政法是調整行政活動的法律。”這里行政法調整的活動，包括行政活動的組織、行政活動的手段、行政活動的方式以及行政活動的監督和責任全部過程在內。[12]英國著名的行政法學韋德認為行政法的第一個含義就是它是關于控制政府權力的法，也可以說行政法是管理公共當局行使權力、履行義務的一系列普遍原則。[13]我國大陸的學者們接受這些觀念是由于各自的取舍不同，從而形成了不同的行政法觀念。馬懷德認為：“行政法是關于行政權力的授予、行使以及對行政權力進行監督和對其后果予以補救的法律規范的總稱。”[14]還有學者從行政法的調整對象上來界定行政法，認為“行政法是調整行政關系以及在此基礎上產生的監督行政關系的法律規范和原則的總稱。”[15]近年來，也有結合大陸法系和英美法系的特點，采用調整對象和行政法功能相結合的角度提出行政法的定義，認為行政法是指調整行政關系、規范和控制行政權的法。[16]從這些定義來看，應當說都認可了行政訴訟法屬于行政法的組成部分這一觀點。似乎只有第三種觀點，即用《行政法學》這一名稱才比較合適，但這樣又回到了一種最原始的狀態。

至于學科體系的內部結構，由于名稱的不同當然也就存在很大的差異。忽略在名稱上的問題不去考慮。學界對很多具體問題的看法也是不一。例如，關于行政征收的問題。究竟什么是行政征收，在不同的教材上對其界定有著不同的認識。有的學者把行政征收界定為稅收和費收，有的學者以憲法為根據把行政征收界定為：“為了公共利益需要并在給予補償的情況下取得私人財產的行為”。此外，還比如有的學者認為行政合同屬于具體行政行為，有的學者則認為行政合同不屬于具體行政行為。還比如，有的學者取消了具體行政行為的概念，而用行政處理來代替等等。這些基本概念的差異也導致了行政法學體系的混亂。45

（三）行政法學體系問題引起了學界的注意但并沒有受到應有的重視，研究還缺乏一定層次和深度

基于教學的需要，在上個世紀90年代初期，行政法學的體系問題就引起了學界的關注。1994年5月，全國行政法教學改革研討會在蘇州召開。來自全國各法律院校的專家、學者匯聚一堂，就如何完善我國行政法學的體系問題進行了交流。與會代表認為，改革行政法學的體系不是對就體系的否定，也不是簡單的補漏拾遺，而是揚棄。此外，就構建新體系的原則等有關的問題進行了熱烈的討論。在后來的幾年中，學界只是零星的發表幾篇文章去探討這一問題，而真正去實踐的卻很少。對此，有觀點認為：“為行政法學研究者，展開自由的研究是應該的，也是行政法學不斷發展所必須的，并且任何方面的有關行政法學的研究以及零星知識都可能成為研究用以借鑒或得到啟發的材料。但是，作為行政法學一無所知的大學生來說，卻需要有一本完整系統且具有權威性的教科書。”[17]對此，筆者也深有同感。筆者經常聽到行政法的初學者抱怨行政法學體系太亂，太煩雜，不好掌握。

值得注意的一個問題是，近些年來，隨著對法律程序價值研究的深入，程序正義的重要性甚至被置于實體正義之上；人們對行政程序在控制行政權、保護相對人權利方面也寄予厚望，建立獨立行政程序法典的呼聲也越來越高。學界也逐漸認識到了行政程序法學在行政法學體系中的重要地位。筆者認為，行政程序法典的制定應當是完善行政法學體系的一個良好契機。我們相信，行政程序法典的制定將為行政程序法學的相對獨立性提供制定法上的有力支撐，這將減少目前對此問題的爭議。

三、筆者關于完善學科體系的思考

基于對行政法概念的理解，筆者認為，行政法事實上包含行政實體法、行政程序法和行政訴訟法三個部分。相應的，完整的行政法學體系也應當由行政實體法學、行政程序法學和行政訴訟法學三個部分組成。

行政實體法主要由單行的行政管理法律、法規和規章構成，沒有完整統一的法典。其內容主要涉及內部行政管理法和外部行政管理法兩大方面。內部行政管理法主要由行政機關組織法、國家公務員法以及行政編制法等構成；外部行政管理法的內容十分廣泛，涉及國家政治、經濟文化和社會生活的各個方面，具體由國防、外交、國家安全、公安、國民經濟管理、土地、礦產、交通、城建、房屋、工商、稅務、海關、新聞、出版、文教、衛生、環保等方面的單行的管理法、法規和規章構成。作為研究行政實體法的行政實體法學，一般把行政實體法理解為調整行政關系的法律規范的總稱，其特點在形式上表現為缺乏一部完整、統一的實體性法典，其規范的表現形式多、數量多；內容上表現為所調整的行政關系的單方面性、廣泛性、不穩定性、優益性以及行政主體和權利義務的特定性等。在學科體系上可以按照總則和分則的體例設置。總則部分主要包括行政實體法的基本原理、行政主體、行政職權、行政職責、行政行為、行政賠償與補償等內容；分則部分亦即部門行政法部分，可按行政管理部門的不同來加以劃分，如公安行政法、交通行政法、工商行政法、稅務行政法、資源行政法、民政行政法、土地行政法、海關行政法、教育行政法、文化行政法等，其內容主要是運用行政法總則的原理闡釋各個部門行政法的問題。這方面，我國行政法學界已經有了一些嘗試。[18]

由于行政程序法和行政實體法不同，也不同于作為司法程序法的行政訴訟法，所以它是整個大行政法部門中除實體法和行政訴訟法之外唯一可以自成體系的一個法律部門。從目前已有的行政程序性法律、法規和規章看，其數量上不少，質量上不高，而且缺乏完整性和統一性。因此，統一行政程序法的制定可以說是我國今后一個時期行政法制建設的重中之重。從單行的規定來看，首先我國已經制定了三部單行的行政程序性法律。一是1996年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》；二是1999年4月29日通過的《中華人民共和國行政復議法》。三是2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》。這三部法律分別規定了行政機關實施行政處罰的行政程序、復議案件的行政程序和行政機關實施行政許可的程序，是我國行政程序法的有機組成部分。其次，行政法規和地方性法規也對行政程序作了部分規定。如國務院于2001年11月16日的《行政法規制定程序條例》和《規章制定程序條例》等，這兩個法規分別規定了行政法規的制定程序和行政規章的制定程序，屬于規范行政機關實施抽象行政行為的行政程序。規范行政執法程序的地方性法規，如1993年12月21日河南省第八屆人大常委會通過的《河南省行政機關執法條例》等。除此之外，以規章的形式對行政程序作出規定的也很多，如1982年8月10日公安部10號令的《道路交通事故處理程序規定》。這類規章由于數量較多，不在一一羅列。作為研究行政程序法現象的行政法學，它所研究的行政程序法是調整國家行政機關及其工作人員在行使行政職能過程中與公民、法人或其他組織之間形成的程序上權利義務關系的法律規范的總稱。包括行政立法程序、行政執法程序和行政司法程序。它的內容涉及到行政活動的各個過程、步驟，比如聽取意見、回避、合儀、公正、公開、聽證、調查、保障當事人權益以及效益等諸多方面。值得指出的是，我國行政程序法典的制定工作正在有條不紊的進行，這對行政程序法學的發展和完善無疑具有重要的促進意義。

我國已經制定了一部完整、統一的《行政訴訟法》法典，除此之外，還有最高人民法院的有關行政訴訟的司法解釋，以及一些單性的行政法律、法規中有關行政訴訟的規定。可以說，從主體上或制度上講，我國的行政訴訟已經從民事訴訟中獨立出來，形成了一套具有中國特色的行政訴訟法律制度。[19]與之相應，行政法學界對行政訴訟法的研究也取得了很大的成績，并已經形成了比較完整的行政訴訟法學體系。目前，除司法部法學教材編輯部統編的《行政訴訟法學》教材外[20]，全國各地編寫的教材和專著達幾十種之多。這些教材和專著一般都把行政訴訟法作為一個獨立的法律部門加以研究，具體內容包括行政訴訟法的概念、特征、原則、功能、受案范圍、訴訟參加人、證據、起訴與受理、審理與判決、執行等。這里特別值得注意的是行政訴訟法是一個獨立的程序法部門，其調整的是人民法院與一切訴訟參與人之間形成的、以程序上的權利義務為內容的訴訟法律關系。它與行政實體法調整的行政法律關系完全不同，是自成體系的。

綜上所述，筆者認為應借鑒刑事、民事法律部門的劃分和學科分類經驗，把行政法部門分立為行政實體法、行政訴訟法和行政程序法，進而形成行政實體法學、行政訴訟法學和行政程序法學體系，從而擯棄長期以來行政法學上實體與程序不分的舊觀念。這將具有重大的理論意義和實踐意義，有助于使行政法學體系的脈絡更加明晰。

注釋：

[①]王景斌、陳偉杰：《近年來我國行政法學體系研究述要》，《行政與法》2001年第3期。

[②]程雁雷：《重構行政法學體系應遵循的原則》，《行政法學研究》，1994年第3期。

[③]劉振清：《建立和完善我國社會主義行政法學體系》，《行政論壇》2001年5期。

[④]楊建順：《大膽借鑒，勇于創新，建立完整系統的行政法學體系》，《行政法學研究》，1994年第3期。[⑤]沈開舉：《行政法部門劃分和行政法學體系分類研究》，《鄭州大學學報》1999年第5期。

[⑥]［英］韋德：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，第7頁。

[⑦][法]莫里斯·奧里烏：《行政法與公法精要》，龔覓等譯，遼海出版社／春風文藝出版社1999年版，第3頁。[⑧][日]和田莫夫：《現代行政法》，倪建民等譯，中國廣播電視出版社1993年版，第36頁。

[⑨][日]鹽野宏：《行政法》，構建順譯，法律出版社1999年版第49頁。

[⑩]我國著名憲法學家龔祥瑞教授曾指出：“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態部分。沒有行政法，憲法每每是一些空洞僵死的綱領和一般原則，至少不能全部地見諸實踐。反之，沒有憲法作為基礎，則行政法無從產生，或至多不過是一大堆零亂的細則，而缺乏指導思想。”老一輩行政法學家王名揚教授也認為：“憲法是靜態的法律，行政法是動態的法律，二者互相配合，互相需要。”

[11]楊海坤教授及其章志遠博士曾專門以《憲法與行政法良性互動關系之思考》為題撰文，對憲法與行政法的關系進行了較為深入的分析，在國內行政法學引起了較為廣泛的影響。

[12]王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第13-15頁。

[13][英]韋德著：《行政法》，徐炳譯，中國大百科全書出版社1997年版，第5-6頁。

[14]應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社1998年版，第7頁。

[15]羅豪才主編：《行政學》（新編本），北京大學出版社1995年版，第7頁。

[16]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社1999年10月版，第7頁。[17]楊建順：《大膽借鑒，勇于創新，建立完整系統的行政法學體系》，《行政法學研究》，1994年第3期。[18]參見司法部主持編寫的部門行政法教材系列，由中國人事出版社1993—1996年陸續出版。

[19]1982年我國制定的《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》第3條第2款規定，法律規定由人民法院受理的行政案件適用民事訴訟法審理和判決。

[20]參見羅豪才、應松年主編：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社1990年版。