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現代法對于行政機關侵犯公共利益的救濟，一般由行政權之外的公力機關代表國家進行維護。但是公共利益種類和數量繁多，僅依靠檢察官等力量來實現受侵害后的保護是不夠的，這就為公民個體等私力介入提供了必要。訴權本身屬于民眾，這也是授權市民代表社會集體直接起訴違法行政行為以補救公力不足的法理淵源。國外由公民個體提起的行政公益訴訟中，比較典型的有美國的“私人檢察長”制度，法國的越權之訴和日本的民眾訴訟。美國的“私人檢察長”制度是自由主義思潮下公民基本人權張揚的結果，反映出公民對于行政權擴張的憂慮并對此要求加以規制的渴望，尤其在美國20世紀60年代公民人權極大發展的背景下得到強化并進一步完善。法國的越權之訴體現出司法權對于行政權的牽制，專設的行政法院是越權之訴的現實支撐。而日本的民眾訴訟盡管是日本行政訴訟法明文規定的訴訟類型之一，但是其范圍明顯偏狹，即使到今天，日本對于可訴事項的探索一直也未停止。通過對外國典型的行政公益訴訟制度考察，可以從中思考這些制度背后的發展規律。

1.美國的“私人檢察長”制度

美國是最早實行行政公益訴訟的國家之一，其行政公益訴訟脫胎于民眾提起的行政訴訟，通過一系列案例把起訴條件由“權力損害”調整為“利益影響”，并且建立了公民個人、非政府組織以“私人檢察長”身份起訴無利害關系的行政行為的制度后，才正式形成。受傳統當事人適格理論影響，美國對于行政訴訟原告資格的限制一開始是非常嚴格的，當事人也只有在法定的權利受到侵害時才有起訴資格，否則即使由行政機關的行為遭受重大的非法律錯誤的損害，當事人也沒有起訴的權利。稱之為“直接利害關系”原則。直到1940年桑德斯兄弟無線電廣播站控訴美國聯邦電訊委員會一案，美國法院承認了競爭者的起訴資格，把行政訴訟的受案范圍從“權利損害”逐步調整為“利益影響”之后，美國的行政公益訴訟才開始得以確立。在該案判決中，法院認為競爭者的合法權利雖然沒有受到損害，但其利益受到影響，應當具有原告資格。同時指出：“侵犯法定權利的規定對司法審查設置了不必要的障礙。……原告資格問題的核心是，請求救濟的當事人所主張的是否是有關個人利益的爭執，以使人相信導致起訴的實際損害是法院所應當解決的。……如果原告與他所請求復審的行政行為有直接的個人利害關系，這個標準就算達到了，而不必追究這種行政行為是侵犯了他的法定權利還是對他造成了其他利益（不屬于法定權利的利益）損害。”[1]對于那些并不屬于行政行為的直接、明顯當事人，其權利未受到行政行為的直接影響，但其利益受到侵犯的利害關系人的保護正式進入美國司法審查的視野。此后，法院通過一系列的具體判例，逐步肯定了競爭者、消費者以及環境消費者等非直接相對人的原告資格。法院認為，如果不承認競爭者或消費者對行政違法行為具有起訴資格，則其他人更不會對行政機關的不法決定請求司法審查。[2]

在三年以后的紐約州工業聯合會訴伊克斯案件中，第二上訴法院首倡了“私人檢察長理論”。該理論認為“在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這時就產生了一個實際存在的爭端。同時，國會也可以不授權一個官吏提起訴訟，而制定法律授權私人團體提起訴訟，制止官吏的違法行為。這時，象檢察總長的情況一樣，也有一個實際的爭端存在。憲法不禁止國會授權任何人，不論是官吏或非官吏提起這類爭端的訴訟，即使這個訴訟的唯一目的是主張公共利益也可以。得到這樣授權的人可以說是一個私人檢察總長。”[3]為適應判例中原告資格限制越來越寬松的趨勢，美國立法也相應地作出調整。對起訴資格作出普遍性規定的是1946年《行政程序法》，該法第702條就“復審權”作如是規定，“因行政機關致使其法定權利受到侵害的人，或受到有關法律規定內的機關行為不利影響或損害的人，均有權訴諸司法審查。”有些州在法律中明文確認了個人代表公眾提起旨在禁止或取締公益妨害的訴訟資格。以環境訴訟為例，密執安州《1970年環境保護法》是美國首次確認公民對構成公益妨害的污染行為可以個人身份提起訴訟的資格的法律。70年代后的主要聯邦法規也都規定了公民的起訴資格，從而在各自調整范圍內取消了傳統法律關于起訴資格的障礙。在聯邦法律中，《清潔空氣法》第304條a款首創了“公民訴訟條款”，其中規定，任何人都可以自己的名義對任何人（包括美國政府、政府機關、公司和個人等）就該法規定的事項提起訴訟。該法還詳盡列舉了可予司法審查的行政立法行為，為公民或公眾團體就環境公益提起行政訴訟提供了有力保障。[4]

為了倡導民眾提起行政公益訴訟，彌補檢察總長關注民眾利益的不足，美國設立了相應的激勵機制。一是建立風險報酬制度。如果公益訴訟勝訴，律師的報酬是賠償數額的一定百分比。此機制為很多本來無法支付訴訟費的人提供了私人律師，但同時也阻礙了一些訴訟標的小卻很有意義、或救濟方式非金錢補償的公益訴訟案件。二是頒布費用轉移法規。1976年民權律師費補償法案規定，國家為金錢補償較少、被告通常是政府機關的公益訴訟訴訟提供合理的律師費。這些法規使一系列以前不會被考慮的案件有機會接受審理。三是獎勵告發人訴訟。這是聯邦民事欺詐索賠法案中的一項條款，該條款允許個人代表美國政府起訴任何收到或使用政府資金并從中獲利的個人或實體（包括州和地方政府）的欺詐行為。在所謂的“吹哨人”（即告發人）進行投訴、告發案件書面存檔受理之后，司法部需要在60天內對告發的信息進行調查，確定是否參與該案件的訴訟，司法部也可以要求延期。如果司法部決定參與訴訟，則將承擔起案件起訴的主要責任，并且告發人可以獲得賠償的15%至25%；如果司法部決定不參與案件，告發人可以自行調查并提起訴訟，如果成功，將能獲得賠償的25%至30%以及補償預先支付的律師費和其他合理費用。告發人訴訟是政府法律救濟私人化現象的一個例子，它允許個人擔當“私人檢察長”以打擊腐敗行為。告發人訴訟賠償金額在美國累計達80億美元，告發人從中獲得的金額達到了10億美元。[5]

2.法國的越權之訴

法國的行政公益訴訟表現為越權之訴。法國行政訴訟分為越權之訴與完全管轄權之訴兩種，越權之訴的目的就是為了糾正違法的行政行為，保障良好的行政秩序，而不是限于保護起訴人的主觀權利。該訴訟著眼于公共利益，力求保障行政行為的合法性，是對事不對人的客觀訴訟。越權之訴的判決發生對事的效果，而不以申訴人為限。法國最高法院認為，法律中排除一切申訴的條款，不能剝奪當事人提起越權之訴的權利。只有在法律中明確規定不許提起越權之訴時，當事人的申訴權才受到限制。宣布組建第三共和國行政法院的1872年法律第9條規定：“行政法院享有審理所有行政法案件的最高權力并有權根據‘越權行為無效’原則而宣布各行政機構的行為無效。”一種客觀行為，無論是總統作出的，還是最下層的行政官員所為，都可以被公民以“越權行為”提起訴訟，由行政法院對其進行合法性審查。雖然法院在決定是否受理此種訴訟時要求起訴者表明他在其中的特殊利益，但這種利益可以是非常間接的，如納稅人可以主張由于其所在的地方市政委員會未按照法律訂立合同致自己利益受損。這種利益還可以是道義上，如一位具備擔任某一官職的資格的公民可以阻止任命那些不具備相應資格的人。[6]法國甚至規定了許多優惠政策，如：規定越權之訴可以免去律師，事先不需要交納訴訟費用等，來鼓勵人們提起越權之訴。正是由于行政法院所鼓舞起來的信心和1864年11月2日法令的支持，基于“越權行為”的訴訟請求在數量上迅速增加。[7]尤其是進入現代以來，現代公民社會對政府的要求越來越高，法國和國際接軌，國際法規定的標準特別是歐盟的標準擴大了法官的監督權限，加上從1980年以來，行政法院受理的越權之訴在法國很成功，數量增多到幾乎每十年都要翻一翻。以前數量很少也不受重視的越權之訴，現在在法國已經成為很普遍的訴訟類型之一。

法國的越權之訴有著自己的制度特色。首先，越權之訴體現法國司法權對于公共利益的救濟與保護。按照法國馬賽上訴行政法院法官讓·皮埃爾·達里厄托對越權之訴的評價，越權之訴有三個特點，一是公民通過起訴來反對行政機關的某個行政行為，法官主要是對行政行為的合法性進行審查。二是越權之訴是有關公共利益的起訴，此類訴訟不需要律師，公民自己提起即可，這種訴訟對起訴人訴的利益的理解面是寬泛的。三是越權之訴的起訴人放棄起訴后還可重新提起訴訟。越權之訴主要體現出法國司法權對于行政權的牽制和約束。法國行政法院的法官在案件審理過程中可以通過某些法律標準取消被訴的政府行為，這些法律標準是分等級的，最高是憲法標準，其次是歐盟法標準，再次是普通法律標準，最低是法規標準。其次，越權之訴審查的范圍寬泛，既包括形式審查也包括實質審查。對于司法權在那些范圍內可以監督行政權？這在法國有一個發展過程，但總的呈現出司法審查的范圍和深度逐漸擴大的趨勢。現在行政法院的法官有權對被訴行政行為的形式和實質內容的合法性都可以進行審查。法官審查行政行為的形式合法性主要指需要查明行政機關是否有權做出此行為。例如被訴行政行為是市長做出的，法官就要審查市長是否有權做出該行為，如果該行政行為屬于市議會經過討論才能做出，市長作出的行政行為就不具有形式合法性。法律規定任何行為的做出都應有動因（動機），如果法官認為行政機關做出的行為找不到動因（動機），該行為將會被撤消。法官對被訴行政行為的實質審查主要圍繞行政機關做出決定是否有充分的依據，包括審查行為人做出該行為是要追求什么目的。被訴行政行為追求的目的很明顯是為謀求私人利益的話，這個行為肯定要被撤消。第三，越權之訴中被訴行政行為如果被判決撤銷，該行為自始不發生法律效力。例如行政機關對一個公務員做出撤職決定，公務員對此提起訴訟，法官判行政機關決定錯誤，那么該行政決定自始至終對該公務員沒有任何效力。如果法院判決撤消某個法規，那么所有與法規有利害關系的人都將受到影響。判決帶來的社會效果也是法官作出判決要考慮的因素。[8]第四，越權之訴的啟動主體和審查范圍都十分廣泛。這與法國發達的行政訴訟制度有很大關系，作為司法權的行政法院對于行政權的合法運行具有強大控制力。在法國，行政決定的直接相對人、因為違法行政決定而受到直接利益侵害的第三人、集體利益受到行政決定直接影響的工會、社團等團體、負有維護公益職責的行政機關，甚至行政機關自身都能提起越權之訴，當然，行政機關提起越權之訴的條件是當行政機關所代表的公共利益受到其他行政機關的決定的侵害，而其本身無權撤消或改變此項決定時，可以向行政法院提起越權之訴，請求撤消這項違法的決定……越權之訴的原告要求保護的利益不僅包括物質性利益，也包括精神性的利益，例如宗教尊嚴、集體榮譽、環境美等。而且不限于現實利益，將來的利益如果確實存在，也可提起越權之訴。

3.日本的民眾訴訟

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。《行政事件訴訟法》第5條規定：本法上“民眾訴訟”，指對以選舉人資格及其他與自己法律利益無關之資格，請求對國家、公共團體機關違反法規行為，請求糾正的訴訟。《行政事件訴訟法》第四章第42條規定：“民眾訴訟及機關訴訟，限于在法律規定的情況下，法律所規定者才能夠提起。”民眾訴訟具體包括“公職選舉有關的訴訟、與直接請求有關的訴訟、居民訴訟、基于《憲法》第95條的居民投票的訴訟、有關最高法院法官的國民審查訴訟”。[9]日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其它公眾之一，可以準用抗告程序、當事人訴訟的程序。《地方自治法》第七十四條之二及第八十五條導入了“條例修改廢止請求”等各種直接請求制度，承認以民眾訴訟作為處理有關這些直接請求所生糾紛的解決途徑。第二百四十二條之二規定為糾正地方公共團體的職員所進行違法的財務會計上的管理運作，承認居民的起訴權，落實地方自治居民參政的宗旨。這就賦予地方自治體內居民對地方自治體違法支出行為的訴權，訴訟請求停止支出、取消或確認該支出行為無效，要求地方政府對違法支出代位進行損害賠償。[10]這就是說，為了監督地方公共團體的財產管理及財務會計行為的正常運行，法律承認居民有指控公共團體的違法、不當的財政開支行為，對監察委員提起監察請求的權利。如果居民的監察請求的實際效果得不到保障，提起監察請求的居民，有權提起訴訟，以請求法院判決糾正地方公共團體的議會、首長或其他職員的違法的財產管理行為。[11]

日本行政法學者認為，民眾訴訟目的并不是為了保護國民個人的利益，而是為了保護客觀上的法律秩序，也就是我們所說的公共利益。使國民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國家機關或公共性權力機構行使職權的行為，監督行政法規的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質。日本實務中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當選無效訴訟以及居民訴訟等。例如20世紀90年代初日本興起納稅人請求法院判決取消都道府縣知事關于交際費開支不予公開或僅部分公開的決定的訴訟，其中針對大阪府知事交際費案和針對厲木縣知事交際費案，一直打到最高裁判所。兩案的高等裁判所判決，傾向于要求全面公開交際費的開支情況，但最高裁判所卻傾向于限定公開的范圍，撤銷了兩案的高等裁判所判決，發回重審。此后，東京高等裁判所就東京都知事交際費案，在最高裁判所判決的范圍內，作出盡可能多公開的判決。[12]90年代中，日本又發生公民針對政府機關招待費、接待費的提出的訴訟，法院都支持了原告的訴求。如日本高知縣的律師以每個納稅人有權了解政府如何支出公費的情況為由，要求縣政府公布有關招待費的具體開支情況，遭到政府的拒絕后，而向法院提起訴訟，要求法院依據地方政府情報開示法，命令高知縣政府公開有關開支情況。再如日本秋田地方裁判所民事一部1999年6月25日判決。秋田縣居民代縣作為原告，以秋田縣召開的六次懇談會所開支的費用中，有2091245日元餐費屬于違法支出，對時任教育長等職的6名被告請求損害賠償。法院認可原告請求，判決被告向秋田縣支付現金2091245日元及利息。[13]

值得注意的是，日本的民眾訴訟只能在法律所規定的場合由法律所限定的人提起。而且，日本現行《行政事件訴訟法》不存在國民對國家的行政機關、獨立行政法人的職員等的違法或不當的公款開銷、財產取得、管理或者處分直接要求予以監查或糾正的制度，日本的居民訴訟只有在與地方公共團體發生紛爭的場合才被承認，在與國家的關系上不承認這種訴訟。例如1980年11月，為抑制政府軍費的增長，日本22名“拒納良心性軍事費協會”會員，以國家為被告，向東京地方法院提起訴訟。最終，法院固守租稅用途不涉及“法的支配”的傳統理論，以納稅人“沒有原告資格”和“沒有訴之利益”為借口將之拒之門外。90年代，日本的納稅人又以日本為中東“海灣戰爭”花費的共135億美元的租稅支出違法為由，提起訴訟，被法院以前述同樣的理由予以駁回。

4.國外行政公益訴訟的發展趨勢

除了上述三國的行政公益訴訟制度外，私力救濟的行政公益訴訟在很多國家都已經落地生根。這些制度都有著自身特色，尤其和本國的政治和社會背景緊密相關。在這些制度的構建和發展中，出現了以下的公共特色和共同的發展趨勢：

一是訴訟主體范圍不斷擴張。各國對于公民、法人或其他組織基于維護公益的需要提起行政訴訟雖然作了種種限制性的規定，且寬泛不一，但是擴大參與行政過程的利害關系人的范圍，其權益直接或間接受到行政行為影響的直接或間接相對人，甚至任何人，均可依法享有提起行政訴訟的權利，成為現代行政法發展的最重要的趨勢之一。在法國的越權之訴中，家庭保護全國聯合會、防止酒精中毒委員會、省狩獵聯盟、維護著作權的作家協會等社團都享有行政公益訴訟的訴權。美國行政訴訟的主體先從明顯的當事人擴大到了競爭人、再擴大到了消費者；先擴大到現有經濟利益的消費者，再擴大到了受非經濟損害的消費者，最后發展成非利害關系人均可提起。在1973年美國訴反對管理機關程序的學生環保協會案中，最高法院聲稱，不能簡單地因為許多人都遭受了同一種損害，就否定受害人中某一人的訴訟資格，原告資格不限于自身利益受到不法侵害，而只要符合“利益影響”的條件即可，這就大大放寬了發動訴訟的范圍，從而使更多的人都能投身到維護公益的行動中去。

二是司法審查范圍不斷寬泛。很多國家沒有在行政行為的類型方面加以限制，只要影響到了公民利益，即可成為被訴對象，這是公民運用訴權通過司法權全面規制行政權的廣泛實現。尤其是被訴行為并不僅僅指針對行政主體的具體行政行為，若是行政主體的抽象行政行為侵犯了公共利益，普通民眾訴訟亦可對此抽象行政行為起訴。法國、美國等對此都有明確的判例和規定。德國行政法院規定，除了違憲案件和聯邦法律明確授于其他法院管轄權的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美國，具有重大的政治、社會和經濟意義的爭議通常都會在美國法院提起訴訟并且通過民事訴訟程序得以最終解決。在過去的幾十年中，美國法院審理了諸如關于一州立法機關的選舉區組成是否符合憲法、宗教祈禱文是否可以在公共中學公開誦讀、一州能否禁止婦女墮胎、請求取消國立學校的種族隔離、清理大型有毒場所以及涉及公共健康問題的案件，由于擴展了司法機關對行政權的審查范圍，避免了危害公益的政府行為不受規制的歷史。

三是尋找行政權規制與維護的平衡。盡管訴訟主體和審查范圍在不斷擴大，這些國家也都明確規定行政公益訴訟必須依法律有特別的規定為前提，嚴格訴訟受案范圍，以防止原告濫用訴權，影響政府正常發揮作用。尤其是普通民眾把維護公益作為義不容辭的公民義務，樂意采取訴訟行動為公益維權的背景下，仍須采取一些措施在行政權的規制和維護之間尋找一種平衡。日本在這一方面相當謹慎，其民眾訴訟的訴訟對象經過數次修改，范圍放開的進程相當緩慢，至今國家公務員尚未列入民眾訴訟的對象。

注釋：

[1]李昕：《行政訴訟原告資格的理論分析與實踐要求》，《人民檢察》2004年第4期。

[2]參見王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第619-623頁。

[3]同[2]，第627-628頁。

[4]蔡虹、梁遠：《也論行政公益訴訟》，《法學評論》2002年第3期。

[5]劉卉：《美國公益訴訟全方位保護公眾權益》，《檢察日報》2004年11月23日.

[6]趙慧：《國外公益訴訟制度比較與啟示》，《政法論叢》2002年第10期。

[7][法]萊昂·狄驥：《公法的變遷》，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第149頁

[8][法]讓·皮埃爾·達里厄托：《行政訴訟的類型化-在中法行政訟法學術研討會上的發言》（2006-05-22）/blog/maliqun100/index.aspx？blogid=194134（2007-07-01）

[9][日]鹽野宏：《行政法》，法律出版社1999年版，第432頁。

[10]陳剛：《憲法化的稅法學與納稅者基本權》，載北野弘久著：《稅法學原論》（第4版），中國檢察出版社2001年版，第19頁。

[11]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第760頁。

[12]參見梁慧星：《開放納稅人訴訟，以私權制衡公權》，載《人民法院報》2001年4月13日。

[13]參見梁慧星等：《關于公益訴訟》，《私法研究》第1卷，中國政法大學出版社2001年版，第362頁。