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一、行政規劃中的利益沖突—權力與權利的博弈

在現代漢語中，“利益”被解釋為“好處”，通過利益的獲取，主體的需要將會得到滿足。當能滿足利益需求的資源的有限性與對利益追求欲望的無限性發生矛盾時，就會產生利益沖突。“人生而有欲，欲而不得，則不能無求，求而無度量分界，則不能不爭。爭則亂，亂則窮。”{2}利益沖突的產生基于兩個原因：一是資源的稀缺性；二是欲望的無限性。利益矛盾和沖突，貫穿于以往整個人類歷史發展過程，使人類歷史呈現出撲朔迷離、迂回曲折的外貌，但同時也使其表現出不可逆轉的發展趨勢。不同歷史時期人類社會的各種矛盾和沖突，包括不同個體、群體、階級、民族、種族、國家和地區之間以及它們相互之間的各種復雜的矛盾和沖突，歸根到底都源于某種利益矛盾和沖突。{3}序1

與其他行為主體一樣，行政主體的行為同樣也是為了一定的利益，行政主體行使行政規劃權、作出行政規劃行為也是如此。就行政規劃權的本質屬性而言，行政主體行使行政規劃權應該是為了公共利益，因為行政權作為公權，其存在的唯一正當性就是其公共屬性，即為了公共利益的需要。“公益的維護和提倡，可以說是現代國家積極的任務，也是許多實際政治運作行為所追求的目標之一。”{4}181行政規劃權的運行本身就是一個集合、維護公共利益的過程。在這個過程中，幾乎不可避免地會與其他利益發生一定的沖突，特別是與私益之間的沖突。

行政主體作出行政規劃的目的在于實現公共利益，是為了社會更好發展的需要，就此而言，這是與私益相一致的，因為相對人本身就是公共利益的享有者。但是，公共利益的享有者是社會大眾，就個人而言，從中可以享有的部分畢竟是有限的。而行政規劃則不可避免地會改變現狀，會對部分相對人的私益造成不利影響。因而，行政規劃中公共利益與私益雖然有一致的一面，但公益與部分私益之間的沖突是不可避免的。在計劃經濟體制下，行政主體與行政相對人的一般關系是“命令-服從”的關系，行政更多地具有管理、命令、強制的色彩，而較少有服務、指導、合作的理念融入其中。政府通常直接向企業、事業組織、社會團體，乃至公民個人發號施令。個人附屬于單位，單位附屬于政府。政府不僅通過計劃對國家實行宏觀管理，而且通過各種紅頭文件、命令、指示對單位實行微觀管理，單位對個人實行直接控制。{5}11在此背景下，個人的私益觀念受到很大的抑制，公共利益與私益之間的沖突雖然也存在，但顯得并不突出。而隨著市場經濟的建立和發展，利益多元化的局面逐步形成，私益得到前所未有的發展和重視。因而，行政過程中公益與私益的沖突也就相對顯得明顯。此外，由于我國經濟和社會的發展，利益多元化的局面也日益形成，私益的表現形態也日趨多樣化，這不僅使得協調公益與私益之間的沖突更為困難，而且還可能出現私益假公益之名的情況，即出現“公共權力的異化”—公共權力的運用違背了其公共屬性，并不是真正為了實現公益，而是假公益之名以擴張私益。在行政主體廣泛存在部門利益、小集體利益的今天，這種情況更為普遍。這種“公益”與私益之間的沖突實際上是私益與私益之間的沖突。當然，由于公共利益屬于不確定性概念，“公益是一個不確定多數人的利益。這個不確定的多數受益人也就符合公共（公眾、社會大眾Publikum）的意義。”{4}166而且公共利益是相對而言的，當個人與一個小的集體相比時，個人無疑代表的是個體利益，而小集體代表的則是公共利益。但當小集體與一個更大的集體相比較時，則小集體就不能再代表公共利益，而由大的集體取而代之。因而，在現實中，正確判斷公益與私益，無疑具有一定的難度。

行政規劃中的公共利益與私益之間的沖突，具體表現為行政主體的行政規劃權與相對人權利之間的博弈。利益與權利、權力之間的關系十分密切。首先，權力利益之間的關系十分密切。托馬斯·霍布斯（ThomasHobbes）將權力定義為“獲得未來任何明顯利益的當前手段”。{6}20“權力標志著一個階級實現其特殊的客觀利益的能力”，{7}108-109“對物質利益的控制一經濟權力一是權力的主要形式之一”。{8}132由此觀之，權力與利益的關系十分密切，權力既可能成為正當利益的維護手段，也可能成為謀取不正當利益的工具；其次，權利與利益的關系同樣十分密切。權利是主體為追求利益而可以采取的行為，這種行為的動機和目的是利益。“權利是利益的抽象化和法律化的表達形式，通過利益范疇我們可以看到權利范疇的社會生活和人性底蘊。”{9}權利的本質是其利益屬性，主體需要的權利，總是與他追求或維護的一定利益有關。但利益本身不等于權利，權利本身同樣亦不等于利益。權利本身是追求利益的法律活動形式，通過行使權利可能得到利益，但也可能得不到利益。

利益的取得總是與權利或權力緊密聯系的，因為，“利益是主體所追求的目的，權力和權利則是主體追求目的的手段”。{10}33具體言之，權力與權利分別是獲取公共利益與私益的手段。私益的取得與維護有賴于權利的行使，對于公益而言，其取得和維護則有賴于權力的運用。因而，在行政規劃中公共利益與私益的沖突，也就表現為權力與權利的博弈。而利益沖突的結果如何，也就取決于權力與權利之間的力量對比以及博弈的結果。

二、行政規劃中私益保護的必要性與路徑

（一）行政規劃中私益保護的必要性

權力與權利之間的力量對比，決定了沖突的結果必然是權力占據上風。在相對人的權利有完善的保護機制的環境下，私益較少地因為公共利益的需要而受損。在沒有完善的權利保護機制的環境下，私益將不可避免地受到權力的損害。因為，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”{11}154

與有國家強制力作為后盾的行政權力相比，權利總是處于弱勢地位。因而，必須借助于一定的機制，使權利在與權力的博弈中能夠增強自身的力量，從而使權利與權力能夠達到一種相對均衡的狀態。這不僅是社會公正的需要，同時也是行政法的基本任務之一。“法治的核心最終會涉及到政府的權力和個人權利的關系問題。”{12}30控制行政主體的權力、維護行政相對人的權利，是行政法學的基本范疇。要在行政規劃領域保護私益不受侵害，除了要加強對行政規劃權的規制以外，還必須建立和完善相應的私益保護機制，使私益能夠得到更多、更好的保護。建立完善的私益保護機制是構建和諧社會的必然需求，因為這是實現“公平正義”—和諧社會[1]的基本內涵之一—的需要。只有建立完善的私益保護機制，才可能實現行政規劃領域的“公平正義”。

（二）行政規劃中私益保護的路徑

由于行政權力與權利在力量對比上具有不對等性，因而，在行政權與權利博弈過程中要保護私益不受不法侵害，就必須建構起有效的制度體系，矯正雙方在力量對比上的失衡。“解決現代行政法失衡的主要法律方法之一即是在立法過程中引進博弈，通過立法過程中的多方博弈以實現行政法的行政權與相對方權利的結構性均衡。”{13}就具體的路徑而言，一是通過分權制約行政權的濫用。“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”{11}154通過分權以制約行政權的濫用，具體又可分為兩種途徑，一方面可以通過其他權力來制約行政權，如立法權、司法權等，另一方面，又可通過行政權的內部分權來達到制約行政權的目的。二是通過確認、擴大相對人的權利以制約行政權，即謀求“以權利制約權力”。市民社會的發展與健全可以有效控制國家權力的濫用和無限蔓延。細觀西方國家法治發展的歷程，“一個自在自為的市場社會，為國家權力設置了不可逾越的障礙，使法治成為西方政治生活的一種經驗”。{14}191在制約行政權力方面，權利同樣可以發揮重要作用。這在通過行政程序來制約行政權力方面表現得十分明顯，通過擴大相對人的參與權等使相對人參與到行政過程之中，從而可以在一定程度上限制行政權的濫用。但在具體構建制度時，則可能是多種路徑的結合，如在同一制度中，既可能有通過分權來制約行政權的因素，同時也可能有通過擴大相對人權利來制約行政權的因素。

行政規劃中對私益進行保護具有多種路徑，一方面對行政規劃的規制客觀上會制約行政規劃權并對私益起到一定的保護作用，另一方面，還應建立專門的私益保護機制，以期能對私益起到更好的保護作用。具體言之，應在行政規劃領域建立和完善以下兩種機制：一是確立行政規劃過程中的損失補償制度；二是完善行政規劃救濟機制。確立行政規劃確定過程中的損失補償制度的目的在于使相對人的私益在行政規劃過程中就受到足夠的重視并為私益的保護提供一個有效的平臺。而完善行政規劃救濟機制的目的則在于提供一種私益保護的事后救濟機制，通過借助于司法的力量來保護相對人的私益，畢竟“司法公正是社會最后的公正”。行政規劃救濟機制的完善為相對人通過司法途徑保護私益提供了可能。

三、確立行政規劃中的損失補償制度

行政補償是指行政主體基于公共利益的需要，在管理國家和社會公共事務的過程中合法行使公權力的行為致使公民、法人或其他社會組織的合法權益遭受特別損害，依公平原則，對遭此損害的相對人給予合理補償的行為。{15}48在我國現有的法律體系中，對補償做出明確規定的為數不多，而且范圍也十分有限，如憲法中明確規定的補償情形僅限于“土地的征收、征用”[2].而實際上需要予以補償的情形遠不止于此。行政規劃作為對相對人私益有著廣泛影響的領域，有必要建立完善的損失補償體系，從而在維護公共利益的同時對私益形成最大程度的保護。

（一）行政規劃中損失補償的類型

行政規劃中的損失補償，主要包括以下兩種類型：

1．行政規劃確定中的損失補償

在行政規劃的確定過程中，當行政規劃對相對人的利益造成不利影響時，是否給予補償、如何補償就必然成為相對人關注的問題之一。如果在行政規劃的確定過程中不能就補償與利益受到不利影響的相對人達成一致，那么在行政規劃的實施過程中可能會遇到較大的阻力，進而影響到行政規劃的實施進程。因而，有必要將相對人的損失補償制度作為行政規劃確定過程中的一個重要環節。行政規劃的確定在有法律規定的情況下具有明確行政規劃主體與相對人之間權利義務關系的效果，可成為權利形成性的行為。其作為權利形成性行為的主要體現是實施行政規劃所需的后續措施經規劃的確定而固定。“計劃確定程序具有征收法上的預決效果，也就是說，原則上確定了征收的適法性。征收程序要解決的問題是征收的方法和補償的數額。”{16}749因而，行政規劃中的補償實際上是就規劃所確定的后續措施對相對人的損失所給予的補償，即在行政規劃的確定中不僅需要明確行政規劃的后續措施，而且在行政規劃的后續措施對相對人的利益造成損害時還要予以補償。如對相對人的財產予以征收、征用通常是實施行政規劃的重要的后續措施之一，當在行政規劃的確定程序中確定了征收、征用的后續措施后，還應確定征收、征用的補償問題。

在行政規劃的確定程序中確立補償制度，乃基于以下幾個方面的需要：首先，是保護相對人利益的需要。當行政規劃中的后續措施的實施可能會侵害到部分相對人的利益時，如不予以補償，則對這部分相對人而言有失公允，這部分相對人將因行政規劃的實施而額外承受了“公共負擔”和受到了“特別犧牲”。保護相對人的利益、追求公共利益與私益之間的“均衡”是行政法的基本任務，因而，應在行政規劃確定程序中確立損失補償制度。其次，是提高行政規劃效率的需要。行政規劃的確定程序為行政主體與相對人的溝通和對話提供了一個平臺，雙方的爭議不僅僅限于是否應該采取哪些措施，而且還包括了在后續措施造成相對人的損害時是否給予補償的問題。如在規劃確定程序中僅僅只確定后續措施而不就補償的問題達成一致，則必然造成行政主體與相對人之間的爭議無法得到全部解決。而相對人也必然會從維護自己利益的角度出發，消極對待行政規劃的實施甚至采取對抗措施。誠然，雖然也可以先確定后續措施，而就后續措施造成的相對人的損失補償問題另行解決，但這樣的方式將因權利義務關系的不確定而造成新的矛盾，將會大大降低行政規劃的效率。因而，從“經濟”的角度出發，應該在行政規劃中確立損失補償制度，從而為行政規劃的順利實施掃清障礙，從而提高行政規劃的實施效率。第三，是事先補償原則的要求。所謂事先補償原則是要求行政機關對相對人財產權為征收前必須先對相對人的損害進行補償，至少必須與相對人就補償的范圍、標準、方式及補償金的支付時限等問題達成協議。{15}142事先補償原則體現了現代國家基于公共利益的需要而剝奪或限制人民財產權時應最大限度地保護私人利益，體現了對私益的尊重。事先補償的原則為大多數國家的憲法所確認。如1993年的《俄羅斯憲法》第35條第3項規定：“任何人均不得被剝奪其財產，除非根據法院決定。為了國家需要強行沒收財產只能在預先作出等價補償的情況下進行。”

2．行政規劃變更、終止中的損失補償

基于行政規劃的特性，在任何時候都完全恪守已確定的行政規劃既不可能，而且也不符合公共利益的需要。但行政規劃確定后如變更或終止就可能會影響到相對人的利益。因此，在行政規劃的易變動特性與政府的誠信之間，一個可取的平衡點就是遵循“信賴保護”而給予相對人補償。基于信賴保護原則，當相對人對行政規劃的確定形成信賴利益，而行政規劃的變更或終止造成相對人信賴利益的損失時，應對相對人給予必要的補償。“行政計劃既經公布后，即表示行政機關將依此計劃之內容從事相關之行政行為，人民亦將由于此計劃之公布而信賴行政機關日后之作為。因此，若行政機關欲變更或終止其計劃時，即不得忽略人民信賴保護之問題。”{17}131“另一方面，對于根據相應計劃所提出的內容而行動的私人來說，有時會由于該變更、中止造成其到目前為止的投資等都是徒勞的，導致對私人不利的現狀。因此，這便產生了若承認計劃變更本身，就不能對因此給私人帶來的危險置之不理的問題。”{18}156在做出行政規劃的變更、終止決定時，因規劃變更、終止而引起的補償問題的解決方案也應一并確定。

（二）行政規劃中損失補償的構成要件

行政規劃中的損失補償必須符合一定的條件才能進行。與一般行政補償的構成要件一致，行政規劃中的損失補償應具備以下構成要件：第一，行政主體的原因行為合法。原因行為是否合法是區分行政賠償和行政補償的最重要的標準。原因行為合法意味著行政主體對相對人財產造成的損失是一種合法作為。“作為行政補償的構成要件之一，原因行為合法具有兩方面的含義：一是行政主體為剝奪或限制相對人財產權益的行為時，必須要有法律上的依據，至少不能與制定法沖突；二是行政主體為限制或剝奪行為時的動機和目的必須是基于公共利益的需要。”{15}122

第二，造成相對人的特別損害。行政規劃中的后續措施的實施將造成相對人的特別損害是補償的另一構成要件。“特別損害”表明行政主體造成的損害不是“普遍的”，而是只在特定范圍內的、針對部分相對人的“特別的”損害。

第三，具有因果關系。行政主體的原因行為與相對人遭受的特別損害之間具有因果關系是構成補償的另一要件。因果關系要求原因行為與特別損害之間的聯系必須是本質的、必然的聯系，而不能是間接的、偶然的聯系。

在行政規劃中，只有全部具備以上的三個條件時，才應對相對人的損失予以補償。

（三）行政規劃中損失補償的范圍

補償的范圍是指對行政主體的哪些行為需要給予補償。補償范圍是補償制度的重要內容。在行政規劃中，行政主體擬采取的以下行為造成相對人的損害則需要予以補償：

第一，征收。征收是行政規劃中常采用的后續措施，在道路建設等公共設施的規劃中，征收幾乎是必不可少的后續措施。征收對相對人利益的影響也最為直接和明顯。因此，征收構成了行政規劃中損失補償的最主要的組成部分。在征收補償中，具體征收的范圍值得關注，類似的爭議也經常發生。例如，由于建設水庫，村落的大部分被收用，許多住戶都已經搬遷，只剩下一戶人家住在偏僻的半山腰時，其生活中的諸多不便與困難，皆屬于因公共事業而受到的間接損害。{18}615類似的例子還如基于公共利益的需要并不需要征收相對人的全部財產，但部分征收將嚴重影響相對人剩余財產的價值與效用。筆者認為，在此情況下，應將剩余的財產征收或者在不征收的情況下也給予一定的補償。

第二，征用。同征收一樣，征用也是行政規劃中經常需要采取的后續措施，而且兩者經常一起使用，但兩者之間存在著一定的區別。“征收和征用有所區別：征收通常是所有權的轉移，相應財產由相對人所有轉為國家所有；征用則通常不轉移財產所有權，行政主體只是對相對人財產’借用’（強制性’借用’）一段時間，用完以后仍歸還相對人。”{19}

第三，其他造成相對人損失的后續措施。主要包括基于公共利益的需要而對相對人的權利予以限制的行為等。

（四）行政規劃中損失補償的程序

行政規劃基本上可分解為以下幾個步驟：行政規劃目標的確定、行政規劃的擬定、行政規劃的確定、行政規劃的變更或廢止。在這幾個步驟中，行政規劃的確定具有最為重要的意義。行政規劃的確定，是行政主體在經過一定的程序對行政規劃的擬定方案予以審查后，就是否批準行政規劃的擬定方案作出決定。行政規劃的確定是行政規劃發揮作用的必然前提，只有已經確定的行政規劃才能產生一定的法律效果。

建立行政規劃中的損失補償制度，其基本的程序要求是如何補償相對人的損失成為行政規劃過程中的一個重要議題，有關的行政主體在確定、變更或廢止行政規劃時，必須明確如何補償相對人的損失。如行政主體在確定某區域舊城改造規劃時，除了要有具體的改造設計方案、具體的實施者、資金來源等內容外，還應明確如何補償相對人損失的方案。

四、完善行政規劃的救濟制度

通過實體及程序來限制行政規劃權的濫用無疑是有效的，但僅僅依靠程序控制是不夠的，還必須建立有效的法律救濟機制。在我國，已經有一套相對完整的行政救濟體系，因而，對于行政規劃的救濟，不是要研究如何建立救濟制度，而是如何將其納入現有的救濟體系之中，避免出現現有的救濟制度難以適用于行政規劃的情況。

（一）擴大相對人的救濟請求權

對法律活動來說，也許重要的不是承認權利，而在于如何恰當地配置權利，并因此給予恰當的救濟。也正是由于這個原因，普通法上的權利一直同司法救濟相聯系，有“無救濟就無權利”之說法。{20}182由于救濟制度具有被動性的特點，遵循“不告不理”的規則，因此，基于維護相對人合法利益的需要，相對人應擁有與之相適應的請求救濟的權利。針對行政主體的行政規劃行為，相對人應享有以下救濟請求權：

1．撤銷請求權

行政主體的行為必須合法，這是法律的基本要求，對行政規劃而言同樣如此。行政規劃必須遵守現行的行政法律規范，而不得與之相沖突。當行政主體所確定的行政規劃與現行的法律規范相沖突時，利益與之相關的相對人可以請求撤銷已經確定的行政規劃，即享有行政規劃的撤銷請求權。

2．防護措施請求權

為了避免行政規劃的實施對相對人造成不利影響，在行政規劃的實施中可能需要采取一些相應的保護性措施以防止侵害相對人的利益。如德國《聯邦行政程序法》第73條第2款規定：“……規劃確定機關須要求規劃承擔者采取必要預防或設立和保持有關設施，以保護公共福利，或避免對他人正當利益造成的消極后果。如該等預防或設施無濟于事，或與規劃不可協調，當事人有權請求適當的金錢補償。”對此，當行政規劃的實施中需要采取此類措施而行政規劃的確定裁決中又無此內容時，相對人享有防護措施請求權，要求增加此類防護措施。

3．過渡措施和補救措施請求權

該項請求權針對的是行政規劃的變更和廢除后相對人利益的保護問題。根據該項請求權，已經按照規劃采取了相應的處置，因行政規劃的變更和消滅而遭受財產損失的人，可以要求行政機關為此采取過渡措施或者通過適應性幫助。通過這種方法，一方面必要的計劃變更得以執行，另一方面有關公民的利益得到考慮。{21}417因此，當行政規劃變更或終止后對相對人利益造成不利影響而需要采取過渡措施或補救性措施時，相對人可依法請求行政主體采取此類措施，當行政主體拒絕采取有關措施時，相對人可請求司法救濟。

4．規劃執行請求權

規劃執行請求權的目的在于保證規劃能夠被執行和遵守，避免行政主體采取違反行政規劃確定的義務的行為。相對人請求執行規劃必須具備以下相關條件：（1）執行請求權的客體是經法定程序得以確定的規劃;（2）執行請求權的主體是與規劃執行具有直接利益關系的人；（3）行政機關已經采取違反規劃所確定的義務的行為；（4）規劃請求權的內容體現為要求行政機關遵守行政規劃，停止違反規劃的行為或者采取規劃所要求的措施。{22}373只有符合以上條件，相對人才能申請執行規劃。

5．規劃存續請求權

規劃存續請求權的目的是維持規劃，保持規劃的穩定性，反對規劃的變更或終止。由于行政規劃的確定屬于權利形成性的行為，因而，規劃存續請求權的目的在于保護規劃形成的行政法上的權利義務關系。但是，對于規劃而言，穩定是相對的，變動是絕對的。因而，“原則上不承認一般的計劃存續請求權，否則，個人的信賴利益就會始終優先于變更計劃的公共利益，有意義的計劃—也以靈活性為前提—將不復存在。只有在例外或者計劃的作出采取了法律規范或者行政行為形式的情況下，才存在計劃存續（臨時）的請求權。”{21}415為維護規劃的穩定性，利害關系人更多行使的是“排除違法變更、廢止請求權”，而非存續請求權。{22}374

6．補償、賠償請求權

補償、賠償請求權是維護相對人利益的一項重要權利。當相對人的利益受到行政規劃的損害而沒有得到相應的補償時，相對人得依法行使補償、賠償請求權以維護自己的合法權益。在行政主體的行為違法時，相對人可行使賠償請求權，當行政主體的行為合法但損害了相對人的利益時，相對人可行使補償請求權。

（二）選擇合適的救濟路徑

我國現有的針對行政行為的救濟體系包括行政復議、行政訴訟、行政賠償、信訪等。其中，具備完善的制度體系、能對相對人的利益起到有效保護作用的救濟制度主要為行政復議制度和行政訴訟制度。但是，并非行政主體的所有行為均能被納人行政復議和行政訴訟之中，因而，需要對行政規劃的可復議性和可訴性進行分析，以為行政規劃的救濟選擇一條合適的路徑。

1．不適用行政復議—程序經濟角度的考量

在行政復議與行政訴訟的關系上，各國均遵循“司法最終”的原則，行政復議通常作為行政訴訟之前置程序而存在，有的行為在提起訴訟前必須經過行政復議，而有些行為可以不經復議而直接提起訴訟。但是，很少有規定行政主體的行為應不經過行政復議程序的。但是，此類的規定在行政規劃的救濟制度中則普遍存在。而之所以作出這種規定，主要是出于程序經濟的考慮。在德國，根據《聯邦行政程序法》第74條第1款和第70條規定，行政復議不僅沒有必要，而且不適法。{16}267依據《聯邦行政程序法》第70條的規定，以要式行政程序所生的行政行為為標的提起行政訴訟的，不需對之在前置程序中予以復查。對于行政規劃不應經過行政復議程序的理論，我國臺灣學者董保城作了更為詳盡的闡釋：“由于計劃于確定程序之過程中已使相關之行政機關、人民或團體透過聽證程序作充分陳述，應已兼顧利益衡量妥當性與客觀性，故任何不服確定計劃裁決之人毋庸經訴愿程序即可徑行向行政法院提起撤銷之訴。此因若仍循一般撤銷之訴前置訴愿程序，無形中讓上級機關藉訴愿合目的性審查之程序，變動在計劃確定程序中對利害關系人與行政機關經繁復程序而達成之共識之結果，反有害確定計劃裁定之可行與妥當性。”{23}811當然，不適用行政復議程序的前提是行政規劃的確定經過了聽證程序。因而，從程序經濟的角度出發，在行政規劃的確定經過了聽證程序的前提下，為了更好地發揮行政規劃的利益整合的功能，行政規劃應不適用行政復議程序。

2．適用行政訴訟—行政規劃救濟的合適路徑

由于司法界和學界對行政規劃的性質存在著較大的爭議，因而，在我國行政規劃一直被排除在司法救濟的范圍之外，這也使得行政規劃權缺少來自司法力量的制約，因而私益也就更加容易受到侵害。與行政規劃中的補償制度相比，我國的司法體制已經較為完善，要解決的問題就是如何將行政規劃納入現有的司法體制之中，使“行政規劃”成為行政訴訟的標的。

關于行政規劃是否可訴的問題，存在著廣泛的爭議。而主要的問題即在于行政規劃定性的困難，因為，“行政法計劃的法律救濟取決于其表現形式。一旦其法律形式被法律規定或者得到明確，法律救濟的途徑和種類也就相應地得以確定。”{16}185在德國，行政規劃的可訴性曾存在著爭議，但隨著《聯邦行政程序法》的頒布以及對行政規劃研究的深入，此類爭議已不復存在。因為，根據司法界和學界的通說，計劃確定裁決屬于權利形成性的行政行為。{16}258據此，可以對行政規劃的確定裁決提起訴訟在德國已無異議。在臺灣，德國的理論也得到了普遍的贊同。而在日本，法院的判例長期以來一直認為，即使是拘束性的計劃也不具有處分性。最高法院否定了作為拘束性計劃即土地規劃事業的計劃的處分性，指出：“該計劃不過是事業的一種藍圖，以公告事業計劃對國民加以限制，僅停留在法律賦予計劃的一種附帶性效果，而不是對特定個人的具體處分。因此，爭訟該計劃自體，缺乏爭訟的成熟性乃至具體的案件性。”{24}57然而，最近的判例雖然是極為限定的，但也出現了承認行政計劃具有處分性的傾向（最高法院1985年12月17日判決，民事集第39卷第8號第1821頁；最高法院1986年1月13日判決，民事集第46卷第1號第1頁；大阪高等法院1988年6月24日判決，協助裁判例集第39卷第5，6號第498頁等）。{24}57，類似的爭議在我國也普遍存在，而行政規劃也隨之被排除在司法救濟的范圍之列。

從前述的爭議中不難看出，行政規劃是否可訴的關鍵在于以下幾個方面：第一，行為的性質，即是否為具體行政行為，是否具有對權利義務的處分性；第二，是否成熟，既是否達到了合適由法院受理的階段。成熟原則是指行政程序必須發展到適宜由法院處理的階段，即已經達到成熟的程序，才能允許司法審查。通常假定行政程序達到最后階段才算成熟。{25}642在我國，要將行政規劃納入現有的司法救濟體制中，同樣要解決以上兩個方面的問題。其實，成熟原則雖然是判斷法院介入行政主體行為的時間標準，其同樣也與受案范圍密切相關。我國行政訴訟法的“受案范圍”實際上也包括了這一標準，即從行政過程的角度來看，只能對行政過程的最后一個階段提出訴訟，而不能對行政過程完成前的“階段性行為”提出訴訟。因而，是否成熟實際上也是判斷一個行為是否屬于具體行政行為的一個標準。其與處分性一起共同構成了判斷一個行為是否為具體行政行為的標準。具有處分性是判斷具體行政行為的內容標準，而成熟性則是時間標準。因而，關于行政規劃是否可訴的問題歸根結底在我國就是其是否屬于具體行政行為的問題。

根據我國《行政訴訟法》第2條規定，我國行政訴訟的受案范圍為“具體行政行為”[3].只有證明行政規劃為具體行政行為，才能夠將其納入現行的司法救濟體制之中。對于行政規劃的性質，關鍵在于是否將行政規劃的確定裁決作為行政規劃的最后階段以及行政規劃確定裁決的法律效果如何。{26}對于行政規劃確定裁決的性質，在德國和臺灣地區并無爭議，均認為其屬于權利形成性的行為，即屬于行政行為，而又因為參與行政規劃的利害關系人的范圍是特定的，因而行政規劃的確定裁決屬于具體行政行為。因此，借鑒德國和臺灣地區的經驗，將行政規劃納入我國現有的司法體系之中完全可能，唯一需要明確的就是在將來的《行政程序法》或相關法律中對行政規劃確定裁決的效果加以明確。

（三）行政規劃接受司法審查的限度

在明確了行政訴訟應適用于行政規劃之后，需要解決的另一重要問題就是行政規劃接受司法審查的限度，是全面的審查還是部分審查？由于在行政規劃領域行政主體享有廣泛的裁量權，決定了法院難以對行政規劃進行全面的審查，其審查范圍主要限于以下兩個方面：

第一，合法與否的審查。行政規劃作為行政權運行之具體方式，必須遵守法律的相關強制性的規定和基本原則，符合行政行為合法的基本要求，即主體合法、權限合法、內容合法、程序合法。對于行政規劃不符合以上要求的，法院可以依法作出相應的判決。

第二，對裁量權濫用的審查。行政主體雖然在行政規劃的作出過程中享有廣泛的裁量權，但也應有一定的限度，即不能濫用裁量權。行政主體在行政規劃確定過程中的裁量權主要表現為其享有高度的利益衡量權。在利益衡量的過程中，行政主體應遵守一定的限度，應遵守“均衡原則”。在德國，“司法界為此提出了一個與裁量瑕疵相類似的權衡瑕疵理論，區分如下四種瑕疵：1．權衡片面。只有在權衡材料完整全面的情況下，才能進行利益權衡。2．權衡武斷。對重要的利益應當實事求是地進行客觀的判斷。3．權衡疏漏。不能忽視有關的公共利益或者私人權益的意義。4．權衡失調。對沖突利益的衡量應當與該利益本身相稱。”{16}266對于沒有遵守相應的權衡規則，導致行政裁量權濫用的，法院可以依法作出判決。但是，法院對行政規劃中裁量權濫用的審查不能替代行政主體進行衡量及作出決定：“法院不能以自己的利益權衡取代行政機關的利益權衡，而應當限于查明和確認對權衡具有意義的情況是否實際上已經被考慮（事實審查），但不能以對計劃主體利益權衡進行重要補充的方式補救權衡中的瑕疵。”{16}266因而，法院對行政規劃中行政主體裁量權是否濫用的審查主要限于一種“程序本位”的審查，“程序本位的司法審查，可以利用一系列技術來干預行政，但并非替代行政作出決策。法院不再處理行政官員是否犯錯的問題，而是可以把行政決定發回，要求行政機關作出更為全面的事實認定，或者要求行政機關在更具對抗性的行政程序中審查證據。”{27}27對于行政主體濫用裁量權的，法院只能判決撤銷，要求行政主體重新作出決.

注釋：

[1]和諧社會的內涵豐富，對此同志作了精辟的闡述，他將和諧社會的基本內涵歸納為民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然的和諧相處六個要素。

[2]參見《憲法》第10條第3款的規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”

[3]參見《行政訴訟法》第2條的規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”《行政訴訟法》第11條、12條，以及《最高人民法院關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》第1條又對行政訴訟的受案范圍作了進一步的界定。

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【摘要】：行政規劃中的利益沖突，主要是公共利益與私益的沖突，兩者的沖突體現為權力與權利的博弈，兩者之間的力量對比決定了必須加強對私益的保護。在當前，應當通過確立行政規劃中的損失補償制度和完善行政規劃的救濟制度來加強對私益的保護。

【關鍵詞】：公共利益私益損失補償請求權