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行政審判通常是指"人民法院依法審理并裁決行政案件的活動"，(羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學(xué)出版社，1990年版，前言。)或者說是"審判機關(guān)對行政案件審理和裁判的活動。"(皮純協(xié)、胡建淼主編：《中外行政訴訟詞典》，東方出版社，1980年版，第15頁。)其實質(zhì)是司法權(quán)力對行政權(quán)力運作的合法性審查和監(jiān)督。據(jù)此，我們說，行政審判方式應(yīng)當(dāng)是指審判機關(guān)對行政案件進行審理和裁判的具體方式或模式，是為實現(xiàn)行政審判目的而設(shè)置的訴、辯、審三方相互制約或制衡的一種動態(tài)的職能化的機制。這種機制孕育于一般的訴訟理念和理論之中，卻直接脫胎于民事訴訟審判方式。因此，它與其他類型的訴訟方式，特別是其母體有著天然的血肉關(guān)聯(lián)，但又有其特殊性。對此，我國行政訴訟法作了簡潔而明朗的規(guī)定：行政訴訟中人民法院對具體行政行為是否合法進行審查；被告對具體行政行為的合法性負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出具體行政行為的事實根據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件；在訴訟過程中，人民法院有權(quán)調(diào)查收集證據(jù)和要求當(dāng)事人補充證據(jù)；訴訟中當(dāng)事人的法律地位平等，依法享有辯論等訴訟權(quán)利；行政訴訟的被告只能是作出違法的具體行政行為的行政主體，行政訴訟中的起訴權(quán)和反訴權(quán)只能由原告享有，被告不得享有等等。從行政訴訟法的上述規(guī)定和行政審判的實踐中，我們概括出行政審判方式的如下基本特征：

一、強職權(quán)主義

如果說由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義轉(zhuǎn)變是民事訴訟審判方式改革的殷切向往和理想的話，那么，強化審判機關(guān)對行政行為合法性審查的職權(quán)主義，則是在行政爭議自訴制度條件下，行政審判方式的內(nèi)在要求和本質(zhì)特征。這是由行政審判的對象、行政審判的原則以及行政審判的本質(zhì)所決定的。由于行政審判機制直接淵源于權(quán)力制約理論。權(quán)力制約理論強調(diào)權(quán)力的分立和制衡，認(rèn)為一切權(quán)力都必須有制約，沒有制約的權(quán)力就是"絕對的權(quán)力"，"絕對的權(quán)力就會導(dǎo)致絕對的腐敗"。因為"每個有權(quán)力的人都趨于濫用權(quán)力，而且還趨于把權(quán)力用至極限，這是一條萬古不變的經(jīng)驗"。為了防止濫用權(quán)力，就必須以強力制約權(quán)力。正是基于這種權(quán)力制約理論的導(dǎo)向，才產(chǎn)生以"司法審查"為本質(zhì)特征的行政審判制度。從而使行政審判烙上權(quán)力制約和強職權(quán)主義的色彩。

1.自己不能作自己的法官--從行政審判對象的特殊性中引伸出來的規(guī)則。社會需要政府為其成員謀福利并解決他們之間的糾紛。但是，政府手中的警察和刀槍，卻內(nèi)含著對社會成員造成傷害的高度可能性，一旦這種高度的可能性成為現(xiàn)實，就意味著人民受到了政府強權(quán)的侵害和掠奪。如果這種侵害和掠奪不能得到及時和適當(dāng)?shù)木葷辞趾头绰訆Z的斗爭就成為不可避免。當(dāng)這種"斗爭"成為現(xiàn)實，由誰來進行裁判?如果由政府來裁判，就意味著政府在給自己的行為打分，那么受侵害者或被掠奪者將受到再一次的侵害和掠奪，因為政府不會因為成了政府就會變成天使，"如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了。"(［美］漢密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，第264頁。)在人民主權(quán)的國家，人民也不會容忍政府作為自己案件的裁判者，因為裁判的公正是制約機制的產(chǎn)物。而由政府來裁判政府與人民的爭議機制，就如同以老鷹來裁判老鷹與小雞的爭議的機制一樣，只能炮制出弱肉強食的強盜邏輯，卻絕對不會產(chǎn)生任何對小雞具有"公正"意義的結(jié)果。正如洛克所說的："如果設(shè)置政府是為了補救由于人們充當(dāng)自己案件的裁判者而必然產(chǎn)生的弊害，因而自然狀態(tài)是難以忍受的，那么我愿意知道，如果一個統(tǒng)帥眾人的人享有充當(dāng)自己案件的的裁判者的自由，可以任意處置他的一切臣民，任何人不享有過問或控制那些憑個人好惡辦事的絲毫自由，而不論他所做的事情是由理性、錯誤或情感所支配，臣民都必須加以服從，那是什么樣的政府，它比自然狀態(tài)究竟好多少?"(［英］：洛克《政府論》(下)，商務(wù)印書館1983年版，第10頁。)既然政府不能作為自己案件的法官，那么結(jié)論就是應(yīng)該從政府之外尋求一個第三者來裁判由政府具體行政行為違法而引起的糾紛，這就是人民法院。

2.法律與權(quán)力的較量--由行政審判的特殊原則總結(jié)出來的原則。行政審判是人民法院對被訴的具體行政行為的合法性審查。這種審查既是權(quán)力與權(quán)力的制約，也是法律與權(quán)力的較量。這種較量分兩個區(qū)間兩個層次：第一個區(qū)間在行政活動之中，以行政主體行使行政權(quán)力是否自覺遵循法律為其設(shè)置的程序、范圍或界限為特征。當(dāng)規(guī)制行政權(quán)力的規(guī)范被嚴(yán)格地遵守，則標(biāo)示著法律與行政權(quán)力之間處于勢均力敵的平衡狀態(tài)，這是一種理想和法治狀態(tài)。當(dāng)行政權(quán)力突破法律界限，甚至粗暴踐踏權(quán)力規(guī)則，脫離法治軌道時，就意味著法律的失敗，而法律的失敗又預(yù)示著政府失敗為時不遠(yuǎn)。在這個區(qū)間里，法律與行政權(quán)力的較量處于自律的階段，它主要依靠行政主體的自覺來實現(xiàn)法與權(quán)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。其實質(zhì)是行政權(quán)力本能與行政主體理性的較量。第二個區(qū)間在司法審查活動中。當(dāng)行政權(quán)力突破法律界限，肆意妄為并處于無責(zé)任不可控之狀態(tài)時，就意味著法律與行政權(quán)力通過第一回合的較量以法律失敗而告終，也標(biāo)示著行政主體的理性與行政權(quán)力本能的較量以理性失敗而告終。行政主體的自律和自覺已無法保持法律與權(quán)力的平衡。為了防止法律失敗的惡化和行政失敗的惡果，就有必要尋找外在的力量，將失去理性的行政權(quán)力強制性拉回到法治的軌道，并強制性地恢復(fù)被違法權(quán)力行為打破的法律與權(quán)力的平衡，以及與此相對應(yīng)的利益平衡。在這一區(qū)間里，法律與行政權(quán)力的較量是處于他律階段，這種他律階段的較量，是以法律的最終勝利為特征的。正是通過這一區(qū)間的較量，在第一個區(qū)間里被踐踏的法律重新恢復(fù)了尊嚴(yán)和威信。如果說在第一個區(qū)間里法律與行政權(quán)力的較量在主體上具有重合性的話--適用法律和行使權(quán)力的主體都是行政主體，那么在第二個區(qū)間里法律與行政權(quán)力的較量在主體上則是分立的，其中適用法律的主體是人民法院。正是由于第二個區(qū)間即司法審查區(qū)間適用法律的主體是人民法院，才注定了這一區(qū)間里的較量具有他律性和強制性，而這種他律性和強制性正是行政審判強職權(quán)主義的具體體現(xiàn)。3.以強力對付強力--由行政審判的本質(zhì)所決定的公理當(dāng)人民把警察、監(jiān)獄和軍隊交給政府之后，自身已無強力了，任何組織和個人也不具有與政府抗衡的力量。如果還有其他個人或組織擁有可能戰(zhàn)勝政府的強力，政府也就變成平民了。那么，政府濫用權(quán)力，侵犯人民權(quán)利時怎么辦?誰能制裁它而又能使它服從制裁?歸根到底一句話：由誰來作為政府侵犯他人權(quán)利引起的糾紛的裁判者?這是設(shè)置行政審判模式必須首先回答的問題，對這一問題的不同回答，便產(chǎn)生了不同的行政審判方式。洛克說："在一切情況和條件下，對于濫用職權(quán)的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。"(［英］洛克：《政府論》(下)，高務(wù)印書館1983年版，第95頁。)孟德斯鳩也說："從事物的本性來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力。"(［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，高務(wù)印書館，1983年版，第154頁。)正是在這種以權(quán)力制約權(quán)力的思想指導(dǎo)下，我們設(shè)置了一種能夠制裁行政違法行為且又能使它服從制裁的強力，即設(shè)置一個專門的以制裁政府侵權(quán)行為或裁判這種行為引起的糾紛為己任的另一種國家權(quán)力，這種權(quán)力在人民和法律正義的支持下能夠足以和行政權(quán)力相抗衡，并具有迫使其服從和履行裁判的能力。我們把這種國家權(quán)力稱為審判權(quán)，把擁有這種權(quán)力的主體稱為審判機關(guān)或人民法院。這種以強力對付強力，用權(quán)力制約權(quán)力的審判機制，是由行政審判的司法審查之本質(zhì)所決定的。它內(nèi)在地要求司法審查的主體主動積極地行使"強力"以制裁"脫軌"的權(quán)力。這正是行政審判強職權(quán)主義的根源所在。

二、重審問主義

我們往往把對抗式的審判方式看成是審判公正和民主的標(biāo)志，并把它當(dāng)作我國審判方式改革的重要價值目標(biāo)來追求。這種追求或許對民事訴訟或刑事訴訟不無裨益，但對行政審判來說則無異于災(zāi)難。

1.審、辯矛盾--行政審判的主要矛盾：行政審判從本質(zhì)上而言是"權(quán)力對權(quán)力的審判",是"強力對付強力的游戲"。這就決定了審、辯雙方的對抗和沖突成為行政審判的主要矛盾,它決定著整個行政審判的性質(zhì)，并左右著行政審判的進展和結(jié)果。審判機關(guān)在受理原告起訴后，就以被訴的具體行政行為違法為邏輯前提，在這種邏輯前提支配下的法官，不應(yīng)當(dāng)象民事審判的法官那樣做一個貌似公正的仲裁者，而應(yīng)當(dāng)以一個積極的主動的強權(quán)享有者和司法審查者的形象推動著行政審判的運作和進展。為此，在法律上就設(shè)置了"倒置的舉證責(zé)任"制度，并以此來創(chuàng)造審辯雙方對抗的機會。行政被告受舉證責(zé)任的約束，必須承擔(dān)說服責(zé)任。因為行政被告作出具體行政行為，必須以事實為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，必須遵循"先取證后裁決"的原則。一旦具體行政行為進入訴訟領(lǐng)域，被告就有責(zé)任將作出被訴具體行政行為的事實上和法律上的根據(jù)向法庭展示，并對原告和法官控告其行為違法進行辯論，當(dāng)被告不能證明其行為的合法性，并說服法定認(rèn)可其行為合法，或者被訴的具體行政行為合法與否處于不明確狀態(tài)時，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)敗訴的風(fēng)險。人民法院通過審查被告提供的證據(jù)，來認(rèn)定具體行政行為是否合法；當(dāng)其認(rèn)為必要時，還可以依法調(diào)查和收集有關(guān)行政行為違法的證據(jù)，以當(dāng)庭對抗被告提供的具體行政作為合法的證據(jù)。很顯然，在行政訴訟中被告的主要對手是法院，而不是原告；法院審理的對象也不是原、被告之間的權(quán)力義務(wù)糾紛，而是被告作出的具體行政行為以及為證明這種行為合法而提供的證據(jù)。正是在這個意義上講，行政審判中的法官，在很大程度上行使著控訴和審判雙重職能。這種職能的統(tǒng)一，并非什么有違大雅之舉，因為在行政案件自訴制度條件下，弱小的受害者，是無法與強大的行政機關(guān)配敵的，如果為了某種形式公正的需要，而硬行將弱小的受害者與強大的行政機關(guān)拉到法庭進行直接對抗的話，其結(jié)果是不言自喻的。而且，如果行政審判中的對抗是原、被告之間的對抗的話，那么，它與民事訴訟將不具有質(zhì)的區(qū)別，司法審查也將不成其為司法審查了。2.審、辯對抗--行政審判的特色所在行政審判中的對抗主要的是審辯雙方的對抗。審辯之間的對抗則是權(quán)力與權(quán)力的對抗。--在法律上的對抗只能是平等即對等主體之間的對抗，非對等主體之間的對抗只能導(dǎo)致侵略與反侵略的戰(zhàn)斗，絕不可能結(jié)出公正之果。因為對抗就其本質(zhì)而言,是指對等主體之間的抗衡和制約。審判權(quán)力與行政權(quán)力對抗的過程，正是法官對行政行為以及因這一行為而引發(fā)的原、被告之間糾紛進行評判的過程。這種評判既是制約，也是裁判。它是客觀的，因為它來自"外部"，一種來自"外部"的評判無疑比自我評判更具有客觀性，正如一個人作為他人案件的法官的客觀性遠(yuǎn)比作為自己案件的法官強得多一樣。同時，它又是公正是，因為它是一種面對面的公開進行的評判。--審判機關(guān)對行政行為的評判是在與被評判者面對面的對抗中公開進行的，是在太陽底下作出的評判。與光天化日之下相比，黑夜里更容易產(chǎn)生罪惡、骯臟的交易或不公平。而且它是一種羈束的評判，有著嚴(yán)格的程序和規(guī)則，而不是任性或自由心證或憑良心的評判。--人們喜歡說良心，頌揚良心，但法治社會從不敢把公正交給良心，因為良心的住所太隱蔽，只有太陽才是最好的防腐劑。而且，審辯的對抗是"強力對付強力"的游戲，對抗雙方是平等的，而不是相反。倘若是強盜與嬰兒的對抗，既使是產(chǎn)生對抗和規(guī)制對抗的機制再理想，也不可能有任何公正可言。--強盜那里是沒有公正的，因為他擁有控制和主宰被劫持者的力量。正因為如此，我們不承認(rèn)行政審判中的對抗主要是原告與被告的對抗。

3．訴、辯沖突--行政審判的啟動器。行政審判中的訴辯沖突，是其在行政活動中的沖突的延伸，這種延伸的必然結(jié)果就是將具體行政行為的合法性交給審判機關(guān)進行裁判。產(chǎn)生于行政活動中訴辯沖突，是行政審判的唯一啟動器，但也僅僅是啟動器而已，它一旦將行政審判程序啟動，便從幕前退居幕后，并將矛盾轉(zhuǎn)交給了審判者，從而使審辯矛盾成為行政審判中的主要矛盾。盡管如此，原告對行政審判還是需要承擔(dān)推進責(zé)任，即通過反駁被告的舉證而將行政審判朝著即定的目標(biāo)推進。但這種推進責(zé)任，與審辯之間的對抗對行政審判的推進作用相比，是微不足道的。

4．審、訴關(guān)系--行政審判的從屬關(guān)系。在整個行政審判關(guān)系中，審辯關(guān)系是居于絕對的主導(dǎo)地位，它主宰著整個行政審判的性質(zhì)和進程。與此相對應(yīng)的審訴關(guān)系則居于從屬地位，對行政審判的進展起著輔助性的作用。從某種意義上講，行政審判中的審訴關(guān)系不具有對抗性，恰恰相反，它們是協(xié)作統(tǒng)一的關(guān)系。審方正是借助于訴方的訴權(quán)，啟動了司法審查程序，從而實現(xiàn)對行政權(quán)力的制約；而訴方正是利用了審方的審判權(quán)力，達到否定行政行為，維護自身權(quán)益的目的。盡管審方對原告的起訴有一套形式審查的關(guān)卡，但這絲毫不能說明其雙方關(guān)系具有對抗性。

三、濃象征主義

行政審判是一項法律制度，但其政治意義卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其法律意義；它是一種實踐理性，但其象征意義卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了其實踐意義。有人將它比作為憲政和民主的象征，這絲毫不為過份。

1．法律之下的權(quán)力--行政審判的法治象征

(1)法治的含義：現(xiàn)代意義上的法治首先是作為君主專制的對立物而出現(xiàn)的，美國憲法之父潘恩說："在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中，法律便是國王。"（馬潘槐等譯：《潘恩選集》，商務(wù)印書館，1982年版，第35-36頁。）因為"專制政體是既無法律又無規(guī)章，由單獨一個人按照一己的意志和反復(fù)無常領(lǐng)導(dǎo)一切"。（［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(上)商務(wù)印書館1983年版，第129頁。）這就意味著，法治首先反映的是民主本質(zhì)，其次，一切國家權(quán)力的運作必須依法運行。誠如韋德所指出的那樣："它(法治)的基本含義是任何事情都必須依法進行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當(dāng)局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合都意味著有議會的授權(quán)，否則，它的行為就是侵權(quán)行為(例如征購某人土地)或侵犯了他人的自由(如拒絕給予某人某項計劃的許可)。"（［英］Williamwade:Admiristrativelaw,P3）(2)法治與民主法治是民主制的產(chǎn)物。同時，法治是民主的反映和保障，沒有法治也就沒有民主制。民主制作為一種政治制度，是人的自由以及平衡人與人之間自由(權(quán)利)沖突的需要的產(chǎn)物，因為"民主制是國家制度一切形式猜破了的啞謎。在這里，國家制度不僅就其本質(zhì)來說是自在的，而且，就其存在，就其現(xiàn)實性來說也日趨向于自己的現(xiàn)實基礎(chǔ)、現(xiàn)實的人、現(xiàn)實的人民，并確定為人民自己的事情。國家制度在這里表現(xiàn)出它本來面目，即人的自由產(chǎn)物"。（《馬克思恩格斯全集》第十卷，第281頁。）為了維護這種人的自由的產(chǎn)物，就需要設(shè)置一種強力來解決可能發(fā)生的沖突，以維護自由秩序，進而保護每個人的自由。這種強力就是國家權(quán)力或政府權(quán)力。由于政府權(quán)力僅僅為人民利益而存在，權(quán)力的太小取決于人民的需要。因而，政府權(quán)力就必須要有一個界限或范圍，而且這個界限和范圍應(yīng)由人民根據(jù)需要來確定。關(guān)于政府權(quán)力范圍的規(guī)定以及關(guān)于人民相互間自由權(quán)利關(guān)系的規(guī)定，就是法律；由法律的執(zhí)行或遵守而形成的社會秩序狀態(tài)就是法治，而由反映人民意志的法律所決定的秩序狀態(tài)就是現(xiàn)代法治。（羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社，1998年版，第401頁。）沒有民主，法律不可能由人民制定或反映人民意志，也無法約束政府權(quán)力；沒有法治，誰都可以說他是人民的代表或代表了人民意志，專制則可能因此產(chǎn)生，民主也就不復(fù)存在。在這個意義說，法治就是民主，這就是法治的本質(zhì)。(3)法治與行政審判在法治社會中，一切國家權(quán)力來自人民，政府必須服從人民的意志。服從人民意志最為根本的就是服從由人民代表所組成的組織或議會所通過的關(guān)于政府權(quán)力的最基本的規(guī)定，即憲法。由于"憲法只不過是限制政府權(quán)力的工具而已，"因此，行使國家權(quán)力的機關(guān)或政府自己不能也不應(yīng)該成為制定憲法的主體。如果行使權(quán)力的人自己限制自己的權(quán)力，即就等于說指望所有的政府官員都會變成天使。而行政審判最根本的目的就在于通過強力對付強力的手段來強制實現(xiàn)行政法治。從而打破人們對行政主體"天使"品格的幻想，將一切違法行政行為都視作法治與民主的反動，而予以裁判和糾正，從而使權(quán)力置于法律的絕對統(tǒng)治之下。因此說，行政審判具有濃厚的法治主義象征。

2．"民告官"--行政審判的政治民主象征

行政審判最大的政治意義就在于它是以"民告官"的形式，將違法行政行為送上審判席，從而展示出人民當(dāng)家作主，法律面前人人平等的民主政治氛圍。(1)"民告官"當(dāng)行政官員以國家的名義行使權(quán)力侵犯公民的合法權(quán)益時，公民可以通過向法院控告的方式，將行政機關(guān)及其官員推上被告席，接受法庭的審判。這種體現(xiàn)人民主權(quán)、民權(quán)至上的法律制度在專制社會是不可能真正存在的。只有實現(xiàn)了人民主權(quán)的國度里，才能真正實現(xiàn)"民告官"。因此，它既是民主政治的產(chǎn)物，又是民主政治的象征。這正如龔祥瑞先生指出的那樣"《行政訴訟法》這部’民告官’的法律，在立法上突破了’權(quán)力高于一切，決定一切’的極權(quán)主義。為此，可以說《行政訴訟法》是中國法制史上的一個新的里程碑，是舊傳統(tǒng)死亡與新觀念再生的分水嶺。"（龔祥瑞：《該是重構(gòu)法律文化的時候了》，收于《法的理想與現(xiàn)實》，中國政法大學(xué)出版社，1993年版。）(2)強制審查和制裁行政審判所使用的手段是以國家強制力作保障，對違法行政行為進行強制審查和制裁。如果法院撤銷一個行政決定，那么行政機關(guān)曾經(jīng)根據(jù)這個決定從公民那里獲得的利益就必須予以返還；如果法院命令行政機關(guān)履行義務(wù)，行政機關(guān)就不能再清閑地坐著。對于法院的判決，如果行政機關(guān)果真拒不履行，那么法院就可以給予強制罰款、提出司法建議、追究直接責(zé)任人員的法律責(zé)任(甚至包括追究刑事責(zé)任)等辦法強制行政機關(guān)履行判決。雖然，在這里行政審判不僅僅是一項法律制度，更是一項民主政治制度；它不僅是法治的象征，同時也是政治民主的象征。綜上所述，我們認(rèn)為，行政審判方式的根本的特征就在于強職權(quán)主義、重審問主義和濃象征主義三個方面。除此之外，當(dāng)然還有其他特點，但只有上述三個特點，才是行政審判的本質(zhì)特點。