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一、行政管理的民主化邁出重大步伐

實行改革開放，特別是建立社會主義市場經濟體制，有力地推進了我國行政管理的民主化進程。

（一）我國經濟管理的民主化。經濟管理民主化是我國改革開放和現代化建設中的重大課題，業已取得重大成果。鄧小平早在1980年8月就指出：要“切實改革并完善黨和國家的制度，從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化，促進現代化建設事業的順利發展。”[1]他把經濟管理民主化作為黨和國家制度改革的重要內容。

實行我國經濟管理的民主化，是在對以往舊計劃經濟管理體制深刻和痛苦的反思中得出的科學結論。新中國建立以來，計劃經濟管理體制曾經對我國經濟發展產生過積極的作用，對新中國迅速恢復戰爭帶來的嚴重創傷，建立起新中國獨立自主的現代化的工業、農業、科學技術和國防體系，是功不可沒的。但是，舊的行政管理體制管得過多、管得過死的嚴重弊端，以及權力過分集中帶來的嚴重官僚主義作風，使企業事業乃至農村等基層組織很少有生產經營等方面的自主權，人民群眾的生產積極性、智慧和創造精神受到嚴重壓抑，國民經濟發展速度緩慢，人民生活水平提高困難；同時，官僚主義的日益嚴重也給政府的人民公仆形象帶來嚴重的傷害。舊的計劃經濟管理體制必須進行改革，用新的市場經濟體制取代舊的計劃經濟體制；與此同時必須實行經濟管理的民主化。鄧小平指出：“我想著重講講經濟民主的問題。現在我國的經濟管理體制權力過于集中，應該有計劃地大膽下放，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者個人四個方面的積極性，也不利于實現現代化的經濟管理和提高勞動生產率。”[2]我國放權的基本內容就是：中央向地方放權，政府向農村、企業事業、街道等基層放權，向人民群眾放權，使地方、企業等基層和人民群眾有必要和充分的生產經營自主權，“讓他們參與管理，實現管理民主化”。[3]這是調動各方面積極性的根本性措施。

20年來我國先是在農村，而后在城市進行了波瀾壯闊的經濟體制改革，我國的行政體制改革，正是隨著經濟體制改革的深入而開展的。在農村實行了以家庭為單位的聯產承包責任制，保證了廣大農戶有生產經營自主權，充分調動了廣大農民的積極性；在城市逐步實行了“政企分開”、“政事分開”，以及保證企業等基層單位充分行使生產經營自主權等方面的改革措施。我國的經濟體制改革，都同行政體制改革密切聯系在一起。這是中央向地方，國家各級政府機關向農村、國有企業事業單位下放權力的一場艱難的行政體制改革。改革保證地方和企業等基層以及廣大人民群眾充分行使經濟民主權利，實現經濟管理的民主化，從而充分調動了地方、企業等基層和廣大農民、工人、知識分子的積極性，使國民經濟在農村和城市都得到快速發展，人民生活水平迅速提高，國家穩定安康。20年來，我國這場經濟管理的民主化改革應當說已經取得重大的成就。

（二）我國行政管理重大決策的民主化。改革開放20年來，我國行政管理重大決策的民主化業已取得可喜的成績。

首先，我國行政管理中的重大決策，不僅在國務院系統本身需要通過民主形式廣泛征求意見，而且最重要的是，必須提交每年一次的全國人大討論通過。其中包括國民經濟年度發展計劃、財政預決算等重大事項，此外，還包括一些關系國計民生的重大工程項目如長江三峽工程等。在各省、市、自治區，地方的國民經濟年度發展計劃、財政預決算等重大事項的決策問題，同樣需要提交本級人大討論通過。其次，即使在國務院本身，各個部門需要起草一些新的行政管理制度，一般要有國務院幾個部門牽頭，同時還要有全國人大、中共中央以及人民團體的有關部門參加。這些重大管理制度的制定過程，就是廣泛發揚民主的過程，本身就是體現民主決策的精神。

（三）人民群眾廣泛開展參政議政活動。按照國家法律和政府法規的規定，由各級政府依法提供渠道，使我國人民群眾的參加政府行政管理活動的渠道日益增多。一是，對于政府行政管理活動，包括對于行政管理中的決策、決策實施等，特別是關系自己和自己所在社區利益的管理問題積極發表意見和建議，這些意見和建議有的是自己直接向政府機關反映，有的是通過人大代表或者政協委員向政府機關反映；二是監督政府機關及其公務員的行政管理工作，對于腐敗和官僚主義現象進行批評斗爭直至訴諸法律；利用宣傳輿論工具，監督政府機關及其公務員的行政管理行為等。三是由于政府機關紛紛采取政務公開、服務承諾制等現代管理制度，使人民群眾參政議政的渠道更寬廣起來，也更有利于加強對政府機關及其工作人員的監督。

（四）基層民主管理制度的建立。鄧小平指出：要“充分發揚人民民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力，享有各項公民權利。”[4]我國基層民主管理，從80年代初期已開始形成比較穩定和較有民主管理權力的制度，而后一直得到黨中央和國務院的重視。1997年9月12日在黨的十五大報告中指出：“城鄉基層政權機關和基層群眾性自治組織，都要健全民主選舉制度，實行政務和財務公開，讓群眾參與討論和決定基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。”

我國在農村擴大農村基層民主，村民大會直接選舉產生村民委員會，推進村民自治，實行村務公開。在城鎮國有企業事業單位中，根據國家《企業法》的規定，全民所有制企業（包括事業）單位普遍實行了企業和車間職工代表大會民主管理制度，組織職工參與改革和管理，維護職工合法權益。集體所有制企業事業單位，實行職工民主管理，民主選舉單位領導人，民主決策企業單位生產經營重大問題。在城鎮，認真發揮居民民主選舉產生的居民委員會作用。

總之，經過20年的改革，原先由政府機關代行的基層單位的人財物產供銷等方面的管理權力，現在已經移交給基層單位自己行使。換言之，國家已經將基層的自主權交給基層單位及其職工群眾行使。

（五）政府機構經過了四次改革。精簡機構是保證實現行政管理民主化、經濟管理民主化的組織基礎。20年來我國政府機構改革取得了巨大成就，一個能夠適應社會主義市場經濟發展需要的政府機構正在形成。

鄧小平把權力下放作為政治體制改革的第二個重要內容，把精簡機構作為政治體制改革的第三個內容，他說：“這和權力下放有關。”這就一針見血地揭示了機構改革的深層次原因。只有精簡機構，才能夠使中央向地方、政府向企業事業等基層和勞動者群眾下放的權力真正落實，經濟管理民主化才能夠真正實現。

20年來我國加快了政府機構的改革和行政體制改革。目前，我國已經進行四次政府機構的改革。四次機構改革共同的基本原因，都是因為中央權力過分集中，各級政府機構龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴重、效率低下，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系，以及國家財政負擔沉重等問題。機構改革的根本目的是為了適應社會主義市場經濟發展的需要，是為了保證廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。

四次機構改革促進了政府機構不斷精簡和按照社會主義市場經濟的要求轉變政府職能，特別是轉變政府經濟管理職能。政府已經采取一系列措施把企業生產經營自主權切實交給企業，把社會資源的配置權力從原來計劃經濟體制下由政府機關包攬逐步轉交給市場，把原來政府機關對企業直接行使的眾多經濟管理權力轉交給市場，即使仍然需要政府對企業行使的權力，也主要是按照市場經濟規律辦事，發揮經濟杠桿的作用，采取間接的、經濟的手段為主，同時，輔助以必要的行政手段。現在已經大體形成“市場引導企業，政府調控市場”的總格局。

四次機構改革也有力地促進了政府機關本身的精簡。據中央編辦介紹，1982年機構改革，以精兵簡政為原則，大幅度減少了政府部門的數量，以及政府部門內部司局、處、科的機構數量，減少了各級行政領導副職的數量和在編人員數量。國務院所屬部委、直屬機構、辦事機構從99個減為61個；省、自治區政府工作部門從50—60個減為30—40個，直轄市機構稍多幾個；行署辦事機構從40個左右減為30個左右；縣政府部門從40多個減為25個左右。在人員編制上，國務院所屬各部門從原來的5.1萬人減為3萬人；省、自治區、直轄市黨政機關人員從18萬人減少為12萬人。縣機關工作人員約減少20％，地區機關精簡幅度更大。機構改革也有力地促進了干部隊伍的“革命化、專業化、知識化、年輕化”建設，如領導干部平均年齡均普遍下降，部委級領導從64歲降到60歲，司局級從58歲降到54歲；同時打破了實際存在的領導干部職務終身制。

1988年機構改革，是為了適應經濟體制改革逐步深入，擴大國有企業自主權呼聲日高的狀況而開展的。這次改革著力于大力推進政府職能的轉變。政府的經濟管理部門要從直接管理為主轉變為間接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能。國務院部委和直屬機構、辦事機構由72個減為68個，機關人數減少9700多人。由于1989年動亂發生，這次改革未能達到預期目標。

1993年機構改革，面臨著經濟體制改革加快的迫切要求，這次機構改革國務院部委和直屬機構、辦事機構由70個減為59個，機關人數由3.67萬人減為2.92萬人。

1998年的國務院機構改革，通過“拆廟搬神”，大幅度精簡了政府機構及人員編制的數量，從而為政府機構轉變職能創造了條件。改革進展順利，實現了預定目標。國務院組成部門從40個減少到29個，部門內設機構精簡1／4，移交給企業、社會中介和地方的職能200多項，人員編制總數被減少一半，機關建設和工作作風出現了新的氣象。這次機構精簡范圍之廣，力度之大，進展之快，引起全世界關注。1999年省級政府機構改革也將在全國開展。從中央到地方的800萬人的公務員隊伍，將在2001年底以前精簡到400萬人，同時，建立起適應社會主義市場經濟發展需要的新行政管理體制。

我國各級政府按照黨的十五大精神，正在根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，提高為人民服務水平；把綜合經濟部門改組為宏觀調控部門，調整和減少專業經濟部門，加強執法監管部門，培育和發展社會中介組織。在深化行政體制改革的過程中，將要實現國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，嚴格控制機構膨脹，堅決裁減冗員；深化人事制度改革，引入競爭激勵機制，完善公務員制度，建設一支高素質的專業化國家行政管理干部隊伍。

二、行政管理的科學化取得很大進步

（一）堅持經濟建設為中心，這是政府行政管理科學化的基礎。政府管理是否科學，首先看行政管理的目標是否對頭，管理的方式是否正確。改革開放以來，我們黨和國家重新確立起“實事求是”的馬克思主義思想路線，堅持“一個中心，兩個基本點”的基本路線，即堅持以現代化建設為中心，堅持改革和開放的正確方針。應當說，二十年來，我國行政管理工作一直堅持了這樣一條正確的路線前進，這是一條堅持實事求是，堅持科學管理的正確路線。這是我國行政管理能夠實現科學化的基礎所在。

政府行政管理要實現科學化，就要圍繞發展經濟這個中心來進行，要切實轉變政府經濟管理職能。鄧小平指出：要“學會用經濟方法管理經濟。”要“改變工農業企業的管理方式和國家對工農業企業的管理方式。”隨著對于市場經濟條件下政府作用的正確認識和定位，以及經濟管理體制和行政管理體制改革的深入，我國實行了“政企分開”、“政事分開”，政府不再包攬企業事業單位具體事務，企業等基層單位擁有了經營管理的自主權。在管理國民經濟方面，政府主要職能是在于通過市場引導企業，政府規范市場；搞好宏觀調控，搞好社會保險、社會福利。

（二）正確處理改革與發展和穩定三者的關系，這是行政管理科學化的重要任務。20年來，我國行政管理始終堅持黨的十一屆三中全會以來的路線、方針、政策不動搖，關鍵是堅持“一個中心，兩個基本點”的黨的基本路線不動搖。始終堅持社會主義，堅持改革開放，堅持發展經濟和不斷改善人民生活。始終堅持正確處理三者關系，明確改革是動力，穩定是關鍵，發展是基礎。“發展是硬道理。”始終以經濟建設為中心，不斷發展國民經濟，搞好社會穩定，搞好改革開放，從而使我國的社會主義現代化事業不斷向前發展。

（三）建設一支高素質的公務員隊伍并且按照現代公務員管理辦法辦事，這是實行行政管理科學化的人事保證。鄧小平指出：“機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責、工作缺乏精力、知識和效率的狀況……確實到了不能容忍的地步，人民不能容忍，我們黨也不能容忍。”他重視精簡機構必須同人事制度的改革結合起來，他還指出：不能讓“老人、病人擋住比較年輕、有干勁、有能力的人的路”；“選人要選好，要選賢任能。”他說：“堅決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度……”改革的“關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同的情況，做出適當、明確的規定。”他強調要加強監督，防止和克服官僚主義作風和腐敗現象。

20年來，我國各級政府機關沿著鄧小平指引的方向前進，深化人事制度的改革，引入競爭激勵機制，按照“革命化、知識化、專業化、年輕化”的標準選拔公務員，從中央到地方各級政府機關普遍建立、健全和正在逐步完善公務員制度，以建設一支高素質的專業化國家行政管理干部隊伍。

三、行政管理的法制化法律體系已經初步形成

20年來，我國在加強行政管理的法制化上邁出了重大步伐。鄧小平一再強調：“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。”政府也要依法行政，依法治國，把行政管理納入法制的軌道。鄧小平指出：“依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化。”同志指出：“干部依法決策，依法行政是依法治國的重要基礎。”依法治國是行政管理體制改革的基本任務和目標。

從1978年黨的十一屆三中全會以來，全國人大及其常委會相繼通過了一系列有關健全國家機構組織制度、懲治腐敗、保障公民權利的法律；國家先后出臺了一系列法律，如環境保護法、教育法、體育法、國籍法、統計法、科技進步法等行政管理法律，并且隨著公務員制度的實行，國務院頒發和施行了《國家公務員暫行條例》。我國加快了行政管理立法，特別是經濟管理方面的立法。截止到1996年9月，全國人大及其常委會已先后審議通過了300個法律和有關法律問題的決定。國務院制定了700多個行政法規，地方人大及其常委會制定了4200多件地方性法規。國務院各部門和地方人民政府還制定了一系列行政規章。在這一批法律法規中，有相當部分是十四大以來制定的。到目前，我國以憲法為核心的社會主義法律體系已經初步形成，國家在政治生活、經濟生活、社會文化生活的主要方面基本做到了有法可依。

隨著《中華人民共和國行政訴訟法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國國家賠償法》等法律的頒布和執行，使得廣大企業事業等基層單位和人民群眾，可以和政府機關“對簿公堂”，“民”可以告“官”。這體現在法律面前沒有特殊公民，人人平等。這些法律的貫徹執行有利于化解基層和群眾與政府機關之間的矛盾，密切相互之間的關系；有利于強化政府機關依法行政，認真貫徹執行國家法律和法規；有利于維護社會基層和群眾的合法權益；有利于清除政府機關中的官僚主義和腐敗分子；有利于建設一支高素質的公務員隊伍。

各級政府機關通過貫徹執行這些法律、法規，有效地提高了政府管理的科學性、民主性，保證了人民群眾的民主權利和主人翁地位，保證政府機關工作人員以人民公仆的身份更好地為人民服務。

與此同時，國家加強了普法宣傳工作，加強了執法工作，使公民法制意識明顯增強。例如，1989年國家頒布了《行政訴訟法》，規定了“民”可以告“官”的權利，1994年又頒布了《中華人民共和國國家賠償法》，對國家賠償的構成、范圍、方式和計算標準作了規定。自此之后，人民法院受理的行政訴訟案件逐年上升，1995年已達到5萬件左右。許多群眾通過訴訟，依靠法律維護了自己的合法權利，打擊了犯罪行為和犯罪分子。

我國將繼續加快行政管理法制化的進程。一方面，我國將進一步完善行政管理的法律體系的建設，使每一方面的行政管理都能夠有法可依；另一方面，我國各級人大將加大法律的執法監督檢查，督促政府依法行政，使各級政府能夠認真遵守已經建立的各項法律，做到依法行政、依法治國。

四、行政管理的現代化正在逐步推行

20年來，我國行政管理的現代化也取得了重大進展。

首先，我國政府在進行國際經濟貿易和經濟合作中，廣泛采用現代國際經濟管理慣例辦事；同時，也采取現代國際通行的有關行政管理做法。當今世界是一個經濟全球化的世界。我國的市場經濟正在日益迅速和廣泛地融入世界大市場經濟之中。鄧小平指出：“至于經濟管理、行政管理的效率，資本主義國家在許多方面比我們好一些。”在我國經濟走向世界、對外開放的情況下，在建設社會主義市場經濟體制的過程中，緊密結合我國國情，借鑒資本主義國家的經濟管理和行政管理經驗，學習外國有益經驗，以提高我國經濟管理和行政管理的效率，尤其必要。這不僅在我國參加世界市場經濟的活動中需要這樣做，而且在進行國內市場經濟活動中也需要這樣做。唯此，我國經濟才能夠走向世界，才能夠不斷開拓世界經濟大市場，才能夠加速實現我國四個現代化。

20年來，我國已經加入了數以百計的經濟管理國際慣例（包括公約、條約和規章等），其中包括參加聯合國制定的一些公約、條約和規章。同時已經與許多國際組織以及許多國家訂立了經濟管理、行政管理方面（例如，企業跨國投資、多國企業合資辦廠、海關管理、對跨國公司人員征收所得稅等）和雙邊、多邊協議。我國已經按照經濟管理國際慣例處理經濟貿易和經濟合作中出現的經濟糾紛及其案件。同時，我國正在與歐美等多國談判，努力爭取恢復我國在世界貿易組織中締約國地位，使我國成為世界經濟大舞臺中的重要一員。這些充分表明我國在經濟管理方面，將進一步實行管理現代化的堅強決心。

在國內，我國按照國際慣例引進國外和境外資金，歡迎外資來華投資、舉辦各種企業，并且正確處理與外資獨資、合資中的經濟糾紛及其案件。同時，在辦理外資、合資企業的開辦、注冊、稅收、進出海關、工商管理等方面，沿海一些經濟發達的對外開放省份，正在按照現代國際管理辦法辦事；我國一些中西部地區，對外開放時間比較晚，這些地區的政府也在努力學習，努力按照現代國際管理辦法辦事。

其次，近幾年根據我國現實國情需要，從中央到地方的一些政府機構，先后引入了一些當今世界不少國家正在實行的行政管理現代化新做法。比如，推行了政務公開制、社會服務承諾制、行政執法公示制、競爭行業項目招投標制，以及政府采購實行招投標制等新做法。政府部門通過推行這些新做法，把本部門行政管理的職責范圍、工作內容、工作程序、工作標準、工作期限、違規處罰辦法、監督辦法等向社會公開明示，規范行政工作行為，接受社會監督；為社會提供優質服務的職能部門，積極推行社會服務承諾制，把服務的內容、辦事標準、辦事程序、完成時限、違約責任公開向社會承諾，做到承諾必踐，全面提高服務水平；政府的綜合部門實行政務公開制，增強工作的透明度，取得基層、群眾的信賴；競爭行業和有項目管理職能的部門以及政府采購自身需要的商品和服務，實行招投標制，真正體現公平競爭。對于那些社會和群眾關注、容易引發腐敗行為的政務工作，實行公開的原則，以群眾的滿意程度為標準，依法行政。這樣做有利于建設一支高素質的公務員隊伍，造就一批優秀的、淘汰一批能力差的，使公務員隊伍素質得到普遍提高；有利于各級政府機構高質量、高效率地為人民服務；從而提高和恢復各級人民政府在人民群眾中的威信。

隨著信息社會的到來，各級政府紛紛更新辦公設備，使用現代化行政管理的辦公設備。例如，專線電話、傳真、微電腦和聯網等新形式。這就為加快國際經濟貿易和經濟合作，密切我國政府與外國政府管理上的合作，同時為密切我國政府機關與我國社會廣大基層和群眾的聯系和合作，提供了更多的途徑。

在行政管理體制改革已經取得巨大成就的同時，我們清楚地看到，行政管理體制改革任務依然十分艱巨。我國的行政體制改革，既包括政府機構和人員的精簡、機構設置的調整；更重要的是依據社會主義市場經濟發展的需要，轉變政府職能，調整政府與市場、政府與企業、政府與社會、中央與地方等重大關系。政府要保證市場能夠充分地發揮對于配置社會資源的基礎作用；政府要規范好市場規則和市場秩序，建立公平、公開、公正競爭的市場環境；搞好對市場經濟的宏觀調控；要創造穩定的社會環境；要搞好社會福利事業和基礎設施的建設；保障收入分配的合理和社會成員的共同富裕；保護自然生態環境等。這些方面的改革依然任務艱巨，任重道遠。

【參考文獻】

[1]鄧小平。鄧小平文選：第二卷［M］.北京：人民出版社，1994.326.

[2][4]鄧小平.鄧小平文選：1975—1982年［M］.北京：人民出版社，1983.135、282.

[3]鄧小平.鄧小平文選：第三卷［M］.北京：人民出版社，1993.180.

【論文關鍵詞】行政管理體制改革成就

【論文摘要】20年來，我國行政管理體制改革成就巨大，已經基本擺脫了舊計劃經濟管理體制的束縛，適應社會主義市場經濟需要的新行政管理體制正在形成。主要成就表現在四個方面：行政管理的民主化邁出重大步伐，行政管理的科學化取得很大進步，行政管理的法制化法律體系已經初步形成，行政管理的現代化正在逐步推行。