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一、中國古代巡視制度的歷史沿革

中國古代巡視制度的發展經歷了漫長的封建專制歷程，其萌芽于夏商周，形成于秦漢，逐步完善于隋唐宋，強化于明清，代代相傳，久盛不衰，自古以來是封建統治階級鞏固強化其統治地位的有效監察手段。

早在四千多年前，古代天子堯舜，每過五年都要率領百官和侍從們去巡狩四方，考察地方諸侯的政績和公德，這就是天子“巡狩制”，從舜的時候起形成了“五載一巡狩”制度。此制度成為后世巡視制度的淵源。

夏商周除天子巡狩外，還設有“方伯”并“受命于王”，對稱臣納貢的異姓諸侯和分封的同姓諸侯進行監察。史書所載夏商周三代的巡視并不是專職巡視，在此時期沒有獨立的巡視機構和體系，沒有專職的巡視使臣和法規，國君監察和巡視活動比較簡單，僅僅是巡視制度的萌芽階段。

春秋戰國時期，仍以國君巡視為主，國王有“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。此時巡狩的目的在于管理農業生產，祭祀名岳山川，整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才，但是沒有形成制度，巡視偶然性大。

秦漢是古代巡視制度的形成期。這時的巡視制度的顯著特征是分層與分部巡視相結合，職權分明，各司其職，形成了多維的行政巡視體系，即刺史巡視制度，用制度監督地方要員。中央設監察機關——御史臺負責監察地方行政，刺史分部巡視郡級行政工作，郡以下行政由郡國守相、縣令長、鄉長逐級巡視，并設督郵、廷掾等專職官吏舉劾貪贓枉法的官吏。中央根據需要隨時派遣使者對州郡縣行政工作進行巡視，既有行政組織內部的巡視，又有獨立于行政系統之外的監察官和臨時派遣的大使的巡視。秦漢時期出現專職的監察刺史，它標志著古代巡視制度的最終形成。

魏晉南北朝時期，御史臺成為獨立的監察機關。各國的中央政府不定期地派遣御史巡察地方官吏，并賦予御史“風聞言事”的權力。隋朝仍沿襲御史臺制度，監察御史代表皇帝出巡地方，監察郡縣，保證了中央集權的統一性。

唐朝，巡視制度發展到了成熟時期。隨著中央集權的不斷增強，監察制度逐步完善，設立了“一臺三院”。即中央最高監察機關“御史臺”，專司監察之職，直接受皇帝控制，任務是“掌以刑法典章糾正百官之罪惡”。“御史臺”下設臺院、殿院、察院，共司監察而各有側重。在“一臺三院”的體制內，各部門職責明確，互相配合，對吏、戶、禮、兵、刑、工形成分察制度。唐朝巡視制度發展形式多元，分工明確，制度完備，為以后朝代所效仿。

宋代，地方監察機構統稱為監司。皇帝可以通過監司出巡制來監控地方官吏。元代，將全國分為22道監察區，每道設提刑按察使一人，后改為肅政廉訪使，負責對所屬路、府、州、縣經常性的巡察任務。

明朝的巡視制度在封建專制史上是最完備的。明成祖朱棣正式確立御史巡按制度，改御史臺為都察院，設六科給事中，成立六個獨立的監察機構，負責監察全國官吏，評論政務，規諫皇帝。全國劃十三個監察區，各設監察御史一人，合稱十三道監察御史。清朝沿襲明制，由監察御史和提刑按察使共同負責對地方進行巡視，清順治時，監察御史被譽為“天子耳目之官、朝廷之心腹”。巡視制度，對康乾盛世起到了很大的保障作用。

二、以史為鑒，新時期下的制度反腐

（一）新時期下制度反腐的必要性

制度上的漏洞導致腐敗所造成嚴峻的社會現實，非儒學章句上的民本訓導倡導的民本主義政德追求的官員個人自律所能規制的。權力是一種支配他人的力量，具有獨占性、擴張性、排他性和蛻變性，使權力在不受監督的情況下容易導致腐敗。實踐運行中僅靠官員良知自律來拒腐防變，而無他律性的制度支持，反腐顯得步履維艱。鄧小平說：“制度方面的問題更重要。……制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”預防腐敗，不僅要靠官員個人的自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監督制約權力。

同志在十七大報告中提出，反腐敗要“更加注重制度建設”，要建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力結構和權力運行機制。從技術層面而言，雖然現在的巡視方法手段有不少創新，也收到比較好的效果，但更為根本的應該是制度上的創新，利用制度制衡權力，利用制度反腐肅貪。

（二）完善巡視制度，推進制度反腐

制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。制度建設是黨的廉政建設的依托和保障，弊絕風清、官廉吏明的黨風政風的出現及鞏固，有賴于完善的制度來確保和穩定。大家知道，一種好的反腐機制必須有一套切實可行的制度和規則。2003年，中央頒布《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，以黨內法規的形式把巡視制度確定為黨內監督制度。從當前實踐來看，盡管《中國共產黨黨內監督條例（試行）》及有關文件，對巡視工作的主要任務作了明確規定，但在具體規定、巡視法規、巡視官員權限和工作考核等方面還缺乏系統的、具體的、帶剛性的規定。因此，借鑒歷史，總結經驗，重視巡視成果的運用，完善巡視制度體系，更好地規范和促進巡視反腐工作。

完善巡視制度的具體規定和法規。漢代的《刺史六條問事》、隋代的《刺史巡察六條》，兩個六條成為自漢以來歷代刺史和中央派到地方進行巡視的監察官員必須遵循的法規，監察官皆以此行事，“以六條問事，非條所問，即不省”。唐代《巡察六條》比漢六條、隋六條的范圍還要廣泛。宋代規定，監司要在一年（或二年）內巡遍所轄地區，規定出巡時的隨從人員以及出巡時在地方上的逗留時間，“無公事不得住過三日”，違反出巡制的監司官要受到處罰。明代則進一步完善了出巡法規，先后制定有《出巡相見禮儀》、《奏請差點》、《巡歷事例》和御史回道考察法規，明確了監察范圍。這些制度規定首先有利于保證巡視隊伍本身的廉潔性，避免其受到腐蝕，進而巡視官員依據這些規定對行政工作及官員進行監察。

設置巡視官員的權限。目前中央對巡視人員規定的“三不”原則，即不承辦案件、不處理具體問題、不作個人表態。秦漢刺史督察郡國，舉奏的官吏為二千石，“行部”所察不能超過六條。巡視官員掌握好制度賦予的權限，從制度出發履行巡視職責，加強巡視工作的監察反腐力度。

在巡視成果的基礎上，對官員進行考核和獎懲。西漢對官吏考核分為兩大系統：一是縱向的，中央考核郡、國，郡、國考核縣，縣考核鄉、里、亭，這是上下級的層層負責制的考核，稱為“上計”制度；二是橫向的，中央各部門，地方的郡、國、縣的長官對所屬僚佐的部門負責制的考核。然后依據考核對官員獎懲。如明代考滿法規定：稱職者升，平常者復職，不稱職者罷。這種制度上的安排有利于改善吏治，對貪污、惰政等腐敗行為有懲防效用。

（三）巡視制度放大制度反腐威懾力

腐敗問題不能僅僅停留在一個“反”字上。否則，巡視工作易陷于被動狀態，走入“先腐敗，后巡視；再腐敗，再巡視”的怪圈。為了避免發生這種尷尬，中央提出了“注重預防”和“預防為主”的治腐思路。巡視制度的監督具有前瞻性，可以對“一把手”廉潔奉公等方面進行深入了解，對苗頭性、傾向性問題早提醒、早反映、早制止，有效地預防腐敗行為的發生，而對一些腐敗墮落的領導干部使之暴露于陽光之下，凈化黨風政風。

改革開放三十年反腐倡廉的理論和實踐皆表明，中國的現實要求走制度反腐的道路。改革開放以后，從胡長清、成克杰、李紀周、叢福貴、劉長貴、慕綏新、王懷忠到近年的李嘉廷、劉方仁、程維高、杜世成、陳良宇等“位高權重”的省部級高官的“落馬”，從一定意義上講要歸功于巡視制度的反腐效能。這些活生生的例子足以證明，解決腐敗必須從制度層面上釜底抽薪。

“絕對的權利導致絕對的腐敗”。權力必須受到制度的監督和制約，否則難免導致腐敗。防腐反腐應傾向于以制度來監督“一把手”的權力，對權力形成有效的監督和制衡。巡視制度的相對獨立性保證巡視員不畏權貴，依法獨立行使巡視權力，從而放大了巡察監督權的威懾力。隨著巡視效果達到一定高峰，要通過制度去物化固化巡視成果，把成果的累加轉向制度方面的發展。建立健全巡視制度，可以說是預防懲治腐敗的一項重大制度創舉；可以說是反腐倡廉的一項重大制度建設；可以說是關系黨和國家是否改變顏色的一項重大制度安排。我們期待《中國共產黨巡視工作條例》的出臺，它必然會印證這樣一句話：一定要靠制度反腐。

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摘要：巡視制度古而有之，是行政監察的重要形式之一。探討中國古代巡視制度的歷史沿革，以史為鑒，借鑒中國古代巡視制度的寶貴經驗，在時至改革開放三十周年的今天，思考中國當前黨內巡視制度這一具有相對獨立性的監督形式，推進巡視制度制度化、規范化和程序化，完善巡視制度，從制度層面來反腐倡廉，預防和懲治貪污腐敗，做到弊絕風清、官廉吏明具有重要的現實意義。

關鍵詞：中國；古代巡視制度；腐敗；制度反腐；行政監察