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摘要:近年來，在中國建設法治社會的大背景下，依法規范行政處罰自由裁量權已成為行政法治的核心，現代社會持續發展促使政府行政職能涉及的領域越來越多，行政自由裁量權也在各個領域大量出現。行政裁量權的存在，一方面提升了行政行為的靈活性與能動性，但另一方面過于寬泛的裁量也導致了濫用和專斷。煙草專賣行政處罰自由裁量權作為其中一種,也需要加強和完善。

關鍵詞:煙草專賣;行政處罰;自由裁量權

一、煙草專賣行政處罰自由裁量權存在問題及成因

權力不加約束必然會引發濫用，這既是歷史的經驗，也是現實的要求。不受控制煙草專賣行政處罰自由裁量權必然會引發一些不容忽視的問題，一是行政處罰顯失公平；二是行政處罰程序存在自由裁量權濫用。分析其存在問題的成因，筆者認為有以下幾個方面：一是權力具有天然的腐蝕性。任何一項權力都有腐蝕性和擴張性，而自由裁量權更兼具靈活性和彈性的特征，更易引發煙草專賣人員在行使自由裁量權時的隨意濫用。二是法律法規規定寬泛。具體的法律條文跟不上社會關系發展的步伐，要么過于籠統與抽象，要么已經失去效用，而各省市煙草專賣局制定裁量基準也千差萬別，裁量基礎彈性較大。三是處罰程序無明確的標準。程序缺失、錯位發生，都不同程度暴露出缺乏系統完整行政處罰程序法的弊端，這既不利于行政處罰行為順暢進行，也極容易引發行政處罰不公平問題的發生。四是煙草專賣執法人員業務與行政處罰自由裁量權要求差距較大。煙草專賣行政執法人員大多數既不是高學歷人員，也不是學習法律專業的人員，本就對法律法規的認識、理解并不全面準確，更不用說行政處罰法的各項規定了。五是社會壓力造成自由裁量權的濫用。中國社會被定義人情社會，在行使行政處罰過程中總要面對來自各個方面的壓力，導致行政處罰自由裁量權將被濫用。六是自由裁量權監控體系不完備。我國在立法上對自由裁量權規定過于簡單，致使法院對行政處罰的審查存在一定的難度，一般只能審查其合法性，對于合法但不合理的行政處罰決定，只有在明顯失公平和濫用職權的情形下才能審查。對于那些合法但不合理的行政處罰決定，只有通過行政復議的救濟途徑。

二、控制煙草專賣行政處罰自由裁量權濫用的對策

現代行政執法權的特點決定了行政自由裁量權的存在合理性，而行政處罰自由裁量權應用范圍廣泛性，使行政處罰部門發揮對社會的管理作用,實現了行政管理目標,又提高了行政處罰的效率和效果。但是，自由裁量權的兩面性最終決定了其不可能沒有負面影響和作用。立法者本著高效、公平、公正的理念賦予行政機關一定的自由裁量權，它不可能再事無巨細的限制或限定來壓縮行政自由裁量空間，否則，行政自由裁量權將無存在的必要。因此，社會需要自由裁量權繼續存在。但是，賦予行政處罰機關自由裁量權就如同打開了潘多拉魔盒，立法機關預計不到的濫用自由裁量權、顯示公平、侵害相對人權益等問題全部被釋放了出來。它的存在有其合理性和必要性，想要消除它，用法律規則來規范一切社會行為，是無法實現的目標。所以，對于規范這種權力的目的也就不言而喻了,既然不能沒有它，也不能消除它，那么就約束和管制行使行政處罰自由裁量權的過程，促讓其良性運行，進而實現行政管理社會的最終目的。（一）完善煙草專賣法律法規及規章。自1991年，《煙草專賣法》頒布實施至今已經有26年沒有進行重新梳理與調整了，26年前的社會環境與當今的社會環境發生天翻地覆的變化。當時，國家處于改革開放的初期，賦予煙草專賣行政處罰自由裁量權極大的自由權力，這種自由權力空間十分廣泛，沒有明確的規定與實施的條件標準，缺乏執行操作的依據，這也是現實中存在的突出問題。盡管，后來國務院、國家局陸續出臺了一些行政規章加以規范，各省市煙草專賣局也陸續出臺了一些制度加以規范，但是，法律法規上的缺陷，制度上的彌補缺乏法律支撐，實質上“名不順則言不順”。因此，應根據社會發展的實際需要，有效約束煙草專賣行政處罰自由裁量權，對其進行嚴格規范和控制，必須緊跟時代的發展加快法律法規完善的步伐。（二）實行嚴格的煙草專賣行政處罰程序。盡管國家局已經制訂下發《煙草專賣行政處罰程序規定》，但在實際運行過程中規定不詳、落實不力等諸多問題依然普遍存在，給行政處罰自由裁量權留下了可操作的空間和土壤，引發了裁量權的濫用和顯失公平等問題，要約束和制約自由裁量權，就應建立健全各種控制機制，多管齊下，既要在法律程序上予以完善，也要在救濟渠道上予以擴寬。1．完善行政信息公開制度行政信息公開是煙草專賣行政處罰的前置程序，由煙草專賣行政主管部門依職權或者行政管理相對人的請求，及時將行政信息向社會公開或者行政管理相對人展示，并允許查閱、摘抄和復制的制度。行政信息公開制度既允許行政相對人知道他們的法律權利和煙草專賣管理部門權限，從而嚴格依照行政處罰程序規定對控制煙草專賣行政處罰自由裁量權有十分重要的作用，也是行政管理相對人參與煙草專賣事務管理，進行監督專賣執法、公正行使自由裁量權的前提條件；沒有這一制度保障，法律法規賦予行政相對人的權力將無法實現。2．嚴格履行說明理由制度行政行為說明制度是指煙草專賣行政主管部門在作出具體行政處罰行為時，除非法律特別規定外，必須向行政相對管理人說明其作出該行政處罰行為的事實因素，法律依據，并考慮在自由裁量選擇范圍內的證據要素，公益因素。行政行為說明理由制度要求煙草專賣行政主管部門在作出行政處罰決定時，必須給行政管理相對人以合理、合法的書面答復，說明其認定的違法事實，固定的證據鏈條和依據的法律條款等，以達到以理服人的目的。3．落實回避制度行政回避制度是指煙草專賣行政主管部門執法人員在專賣行政執法、專賣行政處罰過程中，因其與所處理、處置的事務有直接或間接的利害關系，為保證行政處罰結果和行政處罰程序進展的公允性，根據行政管理相對人或委托人、第三人的申請，或者行使專賣執法工作人員的訴求，煙草專賣行政主管部門依法終止其職務的行使并由他人員接替的一種法律制度。當煙草專賣行政執法人員在行使行政執法或行政處罰或聽證時，如所處理的事項與行政管理相對人存在利害關系的，則不能參與處理事項當中，應當回避。4．執行行政聽證制度行政聽證制度是煙草專賣行政主管部門在作出影響行政管理相對人合法權益的決定之前，由行政機關告知決定理由和聽證權利，行政管理相對人申請聽證，并就行政機關認定的事實陳述意見、自我申辯、提供證據以及行政機關聽取意見、接收證據、質證并作出相應決定等程序所形成的一種法律制度。它基本實現了行政處罰的公正、公平，已逐漸成為現代行政程序法最基本的制度，就規范煙草專賣行政處罰自由裁量權有著十分重要的意義。在聽證過程中，經過行政主體、行政管理相對人、第三人舉證、質證及辯論，辨明案件事實原委，有利于發現案件真實情況，促使進行政處罰決定更具合理性。（三）加強人民法院的司法審查。我國行政訴訟法中規定了法律、行政法規或地方性規定是人民法院審理煙草專賣行政處罰案件的必要依據，同時，又規定了國務院部、委依照法律和國務院的行政法規、決定、命令制訂、的規章以及省、省會城市以及較大市的所在地人民政府根據法律和國務院的行政法規制訂、頒布的規章也能夠作為審理參照的依據。因而，以規范性文件為載體的煙草專賣行政主管部門自由裁量基準，不具備法律意義上的司法審查約束力。因此，在行政訴訟法律、法規規定框架下，建立行政處罰自由裁量基準的司法審查制度已成必然，法院在審查行政處罰行為時涉及對裁量基準的認定和適用。最高人民法院也認識到這一點，出臺了相關意見，肯定了法院對于規范性文件選擇適用權，但回避了“參照”而使用了更為模糊的意思表達。這一審查是一種間接審查，主要審查個案中的具體行政行為的合法性而未對所依據的基準進行審查，這種審查實現了個案正義，但未審查的自由裁量基準仍會在其他案件中予以出現。因此，對行政處罰自由裁量基準的司法審查應突破具體行政行為的范疇，對裁量基準本身進行審查。（四）建立、健全煙草專賣行政處罰監督體系。1．健全監督制約自由裁量權行為的相關制度第一，完善集體案情分析制度。認真落實行政處罰集體案情分析制度，對違法行為給予1000元以上行政處罰時，必須由縣級局局務會集體討論研究決定，并記錄完整的會議記錄以便備查。集體研究，加強內部監督，可避免具體執法工作人員濫用職權，也可避免其他相關人員的行政處罰過程中濫用職權。第二，完善備案審查制度。針對查處5000元的違法案件必須及時向上級主管部門，并將行政處罰決定報上級煙草專賣行政主管部門或者當地政府備案。如重大處罰決定涉及責令企業停止生產、關閉、吊銷生產及經營許可證和營業執照；沒收一定量財產等，向上級主管備案后，由上級審查機關重點審查，以確保處罰主體適當、程序合法、法律適用正確，事實清楚，證據確鑿等。第三，完善案件審查制度。煙草專賣行政管理主管部門應及時完善行政處罰案卷的審查制度，定期、不定期開展案卷自查自評，并接受上級主管部門定期復查、抽查，通過對執法主體、事實、程序、證據、手續及其他懲罰細節要求跟蹤監督，可有效預防行政處罰自由裁量權不當行使。第四，建立健全等級檔次分開懲罰制度。在煙草專賣法律規定范圍內，根據違法類別，危害結果嚴重程度、數量價值等因素，以“輕、中、重”三個不同的檔次，從輕處罰，一般處罰及從重處罰。根據非法經營次數、違法煙草制品的數量、配合檢查及對非法經營的認知度。每個級別并根據情節進一步細分成若干等級，以確保罪罰相當，行政處罰自由裁量權不當行使得到有效約束。2．濫用自由裁量權的責任追究制度行政處罰自由裁量權濫用長時間存在的原因之一就是缺少責任追究機制。建立完善執法、處罰責任追究實施細則，建立錯案問責程序和追查程序，開展行政執法責任追究制度，依據工作職責仔細區分直接責任、領導責任，依據局務會討論記錄及審批呈報表等劃分主要責任，次要責任，將責任落實到行政處罰整個環節中，切實提高工作執行力。通過建立健全責任追究機制，有效加強行政執法機關和執法人員的限制。對濫用權力行為應及時啟動問責、調查程序，根據法律法規的法律責任，嚴肅予以處理，不斷提高違法成本。

參考文獻：

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作者:俞龍山 單位:定西市岷縣煙草專賣局