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內容提要：現行行政判決書樣式由于其制度、法律層面的缺陷，已經不能適應審判方式改革的需要。行政判決書改革應該遵循判決書的固有規律，以對行政機關具體行政行為進行合法性審查為核心，從立法上對行政判決書進行必要規范，從制度層面重構行政判決書的結構模式，并注意借鑒刑事判決書、民事判決書改革的成功經驗，在文書結構、訴辯內容、證據寫作、判決理由等方面提出完整而具體的制作要求，以體現行政判決書的基本法律價值。

關鍵詞：行政判決；制度；立法完善；合法性審查；證據；判決理由

行政判決書是人民法院對行政案件審理終結后就實體問題做出的書面處理決定，行政判決書樣式是由最高人民法院頒布實施的重要規范性文件。由于多種原因，原先相互適應、配套的“行政訴訟法”與“行政訴訟文書樣式”之間發生了諸多矛盾和不協調現象。同時，現在行政訴訟中由于借鑒當事人主義的訴訟模式，對行政判決書又提出了新的要求。本文從行政判決書改革的角度，結合存在的問題，圍繞對行政機關具體行政行為的合法性審查這一中心，提出了重構行政判決書結構樣式、完善判決書立法內容的建議。

一、制度和法律層面的缺陷

（一）訴訟法中有關行政判決書的規范既不直接、也不完整

相比較而言，民事訴訟法、刑事訴訟法對判決書的規范就比較具體。特別是民事訴訟法第138條專門對民事判決書的主要內容、結構層次和制作要求做出指導性規定。而行政訴訟法以及相關司法解釋中關于行政判決書的規范與民事訴訟法、刑事訴訟法關于民事判決書、刑事判決書的規范相比，呈現出嚴重的失衡。行政訴訟法中第58條提到“判決書”三個字，其目的是為了服務于上訴事項，而非為了規范判決書的內容與結構；最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中有幾處提到了“行政判決書”（如第83條、第85條），旨在說明行政判決書的效力，并且是同“行政裁定書”、“行政賠償判決書”、“行政賠償調解書”捆綁在一起的規范，并非對行政判決書內容和制作要求的規范。訴訟法的立法缺失，使行政判決書缺乏指導性的法律依據，難以從根本上保證判決書的證明力和公信度，直接影響到司法公正的最終體現。

（二）行政判決書樣式和行政判決書制作層面的缺陷

訴訟法中行政判決書必要規范的缺失，固然給最高人民法院規范判決書樣式以極大的靈活性，但是同時也意味著行政判決書的功能與價值的實現沒有訴訟法的保障，隨之出現的行政判決書樣式簡單化、籠統性就難以從根本上避免。從現行的行政判決書樣式中可清楚地反映出來上述問題。例如訴辯意見中先寫“被訴行政機關的具體行政行為”相關內容的問題；例如不反映“舉證、質證、認證”內容和程序特征的問題等等。這種僅僅體現職權主義訴訟模式的判決書樣式，已經與現在訴訟中的當事人主義不相適應，也與《關于審理行政賠償案件若干問題的規定》、與《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》相脫節，例如后者第35條第1款規定：“證據應當在法庭上出示，并經庭審質證。未經庭審質證的證據，不能作為定案的依據。”相應地要求判決書應該寫寫明舉證、質證和認證情況，而行政判決書樣式中并沒有規范，急需進行調整和改革。

（三）改革重在制度重構和立法完善

從現在判決書改革的整體趨勢來看，刑事判決書已經先行一步，在1999年由最高人民法院審判委員會頒布了新的《刑事訴訟文書樣本》；民事判決書正在很多地方法院進行改革試驗。從實際效果看，由于民事訴訟法對民事判決書做出了指導性的規定，賦予民事判決書的內容和制作要求同訴訟程序一樣的法律效力，無疑促進了民事判決書樣式的規范程度和法官對制作民事判決書的重視程度。

行政判決書的改革雖已在不少地方進行，但是尚沒有形成較一致的意見；而且一些法院的改革措施與法律規定并不十分銜接，特別是在如何反映行政訴訟特征、如何適應新的訴訟模式上存在諸多問題、諸多困惑。這些問題歸結起來，恐怕都與訴訟法規范中沒有對行政判決書進行必要規范有著淵源關系。理性地分析，行政判決書改革最重要的問題首先是制度和法律層面的問題，是如何充分發揮行政判決書價值的根本問題。

二、改革的重要原則與立法價值

（一）遵循判決書的固有規律，反映判決書的共性特征

雖然現在三大訴訟模式各有特色，但是都在不同程度地體現當事人主義的特征。行政判決書作為判決書（刑事、民事和行政判決書）的一個分類，應該反映三大訴訟法的共有規律，體現判決書的共同屬性，遵循判決書的固有規律。從應然角度講，行政判決書改革當然應該同刑事、民事判決書一樣，體現訴訟模式的新特征；應當反映最高人民法院關于行政訴訟證據若干規定的精神。

以證據的規范為例，最高人民法院《刑事訴訟文書樣式》規定判決書應該寫明“經庭審查明的事實”、“經舉證、質證定案的證據及其來源”，明確應該“對雙方有爭議的事實、證據進行分析認證”。北京、上海、深圳、河南等許多省市地方法院相繼進行的民事裁判文書改革實踐可資參酌，如河南省高級人民法院于2003年7月1日試行的《關于民事裁判文書改革的規范意見（試行）》要求在民事判決書中，要“使法庭舉證、質證、認證的情況，以及由證據推演出事實的認識過程，在法律文書中全面顯示出來”，對于行政判決書都有很高的借鑒價值。對于屬于判決書改革的共性內容，可以非常經濟地借鑒刑事判決書和民事判決書的已有成功經驗，既節約改革資源，降低改革成本，也反映了判決書之間的共性特征和規律性。

（二）以行政機關的具體行政行為為中心，重點突出行政案件的特殊性

在尊重判決書改革共性的同時，也要看到，行政判決書又有著自己的個性特征。這些個性特征同樣應該受到尊重，同樣應該在改革中予以體現。否則，行政判決書的改革就失去了自身的特殊性，更重要的是會影響到對行政實體法和行政程序法律精神的體現。

就行政訴訟案件來說，特殊性主要體現在：第一，被告的特定性，第二，審查對象的特定性，第三，舉證責任的限制性，第四，庭審內容范圍的確定性等等。這些特殊性決定著行政判決書在反映內容上與刑事、民事判決書質的不同。雖然都需要體現各方爭議的內容和程序特征，但是體現的具體內容和方式各異，這種“不同”決定了行政判決書的改革不能完全照搬另外兩種判決書，而應該體現自己的特色。

行政判決書改革的重點和難點就是要體現行政案件的特殊性。具體講，要以對具體行政行為的合法性審查為中心，重新審視行政判決書的改革導向。改革的重點主要在訴辯意見、證據、法律事實和判決理由中，應該針對使用對象和范圍設計好相應的內容、結構和具體制作要求。

（三）立法層面的改革價值

無論是行政判決書的共性特征，還是個性特征，通過最高人民法院的《行政訴訟文書樣式》反映出來是必然的。但是另一個更加重要的問題是，如何評價民事訴訟法和刑事訴訟法中對判決書的規范內容，如何使三大訴訟法在這一問題上保持必要的一致和平衡，是行政訴訟法修改時應考慮的因素。從理念上講，行政判決書與民事判決書、刑事判決書中在相關訴訟法中應該受到“平等對待”的觀點應該有其合理性和合法性的依據。如果這一觀點成立，訴訟法將來修改時就應該考量和體現判決書的共性元素，以此來合法和有效地監督、提高判決書的質量，在立法層面上體現判決書的法律價值。

當然，從法律的穩定性和特殊性出發，訴訟法在規范行政判決書相關內容時不能過于具體，也不能忽視行政訴訟特殊性的體現。至于具體的規范，是判決書樣式需要解決的重點。具體說，諸如如何科學合理地設計行政判決書的內容和結構，如何在判決書中反映行政訴訟證據規則，如何規范行政判決理由的中心與重點等方面都是立法時需要考慮的。否則，只是依樣畫葫蘆，行政判決書的改革會與刑事或民事判決書雷同，反而無法體現改革的價值。

三、改革和完善行政判決書的立法建議

（一）對行政判決書訴訟法依據的立法完善

建議參考民事訴訟法第138條，在修改行政訴訟法時增加對行政判決書的規范條款，以統一行政判決書的制作內容和結構框架，指導最高法院規范判決書樣式、指導法官制作判決書。并通過這種法律保障機制，逐步改變人們制作行政判決書的傳統觀念。可用高度概括的語言，在行政訴訟法中將行政判決書的主要內容和結構進行如下表述：

“判決書應當寫明：1、訴辯意見和爭議焦點。2、法院認證的內容和確認的事實。3、判決理由。4、判決結果。判決書由審判人員、書記員署名，加蓋人民法院印章。”

這樣規定可以明確先寫“證據”后寫“事實”的層次；突出行政爭議焦點；體現訴訟模式的特征。

（二）對行政判決書結構的規范與重構

制定行政判決書樣式的主體一般是最高人民法院。在定位上，行政判決書樣式應是對行政訴訟法上述規范的細化。基于上文觀點，最高人民法院在修改行政判決書樣式時，應該與行政訴訟法的修改意見保持一致。應從以下幾個方面著手進行改革：

1、“訴辯意見和爭議焦點”應依次寫明：（1）原告訴稱；被告辯稱。（2）舉證、質證情況。（3）爭議焦點。

其中，“舉證、質證情況”的具體內容依次是：被告舉證，原告質證；原告舉證，被告質證。之所以先安排“被告舉證”，正是反映了行政案件的特殊性。

2、“法院認證的證據和確認的事實”應依次寫明：（1）法院認證的證據。（2）法院確認的事實。

這樣的安排符合訴訟模式的要求，是三大訴訟模式下判決書共性特征的體現，同時也符合判決本身的內在邏輯性。

3、“判決理由”具體包括：（1）對具體行政行為的合法性進行審查的意見。（2）評析各方意見。（3）判決所依據的法律。

需要說明一點，上述改革意見中刪去了92行政判決書樣式中訴辯意見前面“被告所做的具體行政行為”的內容。因為傳統樣式中的這一內容位于“訴辯意見”之前，難免“先有結果、后有原因”之嫌；加之這一內容在“經審理查明”中會有相應的表述，在前面規定反而會造成重復，因此現在無論是實體部門還是學界多認為應當刪除。

（三）完善判決書的具體制作要求

判決書樣式的規范主要由兩大部分構成，一是樣式本身，一是樣式說明。判決書的制作要求在這兩部分都有體現，樣式中可用括號對相關內容做出重要的提示，“說明”中則是針對整個判決書“制作要求”進行具體闡釋。“制作要求”中同樣應該按照行政判決書的改革精神進行規范，重點寫明如何圍繞具體行政行為的合法性問題去體現行政訴訟的特色。因此諸如證據、理由、訴訟程序等方面內容均需要通過樣式“說明”進行詳盡規范，使判決書制作具有更強的操作性。

結語：從制度和立法層面上改革、完善行政判決書，為判決書質量提升提供可靠的制度和法律保證，將有助于調動審判人員制作好行政判決書的積極性、主動性，使行政判決書能夠反映行政案件實體內容和訴訟程序的特征，真正成為人民法院五年改革綱要中所指的“向社會公眾展示司法公正形象的載體”，真正具有司法權威。