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一、我國非營利組織監(jiān)督政府權(quán)力的功能性分析

1、促進了政府決策的民主化和科學(xué)化

非營利組織從某種意義上說也是一種利益組織,它存在的基本價值之一是促進其成員的公共利益。參與黨政機關(guān)的決策,盡可能地影響黨政機關(guān)的政策,使之有利于自己的組織和成員,是達到這一價值的重要手段。非營利組織在對行政權(quán)力監(jiān)督的過程中,代表所在的組織或行業(yè)向決策部門反映問題、提出要求,促使權(quán)力機關(guān)制定相應(yīng)的政策或措施,應(yīng)決策機關(guān)的請求,對某些專門政策的制定和實施發(fā)表意見,而有一些黨政機關(guān)在制定和實施某些政策時,通常也會向相關(guān)的非營利組織進行政策咨詢,聽取其意見,對政策作出修改或調(diào)整。例如,第九屆全國人民代表第一次會議在修改憲法之前,因為修改條款中涉及到了非公有制經(jīng)濟的定性問題,各級商會十分積極地認真地對相關(guān)條款進行了研究和商討,并通過種種途徑向人大和黨政權(quán)力機關(guān)表示修改憲法和相關(guān)經(jīng)濟政策以提高非公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位和強烈愿望。

2、對政府行為構(gòu)成了有力的制約

非營利組織的有效監(jiān)督使政府的權(quán)力和行為受到了一定的制約。改革開放前,對政府行為和權(quán)力的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡,外部監(jiān)督非常薄弱,隨著非營利組織的大量生長、規(guī)模的日益擴大,政府開始受到來自外部的制約。一些非營利組織在發(fā)現(xiàn)本地或本部門的政策明顯不合理或違反國家法律后,有組織地抵制這些政策,在許多情況下政府迫于非營利組織的壓力往往能夠改變原來的政策。非營利組織越是強大的地方,政府的壓力就愈大。一個明顯的例證是,在村民委員會十分健全和有力的村,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部違法亂紀(jì)的現(xiàn)象就要比其他村少得多。

3、提高了整個社會的政治溝通能力

善治的實質(zhì)在于政府與公民的良好合作,但這種合作并不總是直接的,相反常常需要一個中介組織的協(xié)調(diào),非營利組織就是這樣一個中介。非營利組織在實施監(jiān)督的過程中,一方及時把其成員對政府的要求、愿望、建議、批評集中起來,轉(zhuǎn)達政府;另一方面,又把政府的政策意圖和對相關(guān)問題的處理意見轉(zhuǎn)達其成員。非營利組織在這一利益表達和利益協(xié)調(diào)過程中,推動了政府與公民的合作,促進了善治。作為中國農(nóng)民最重要的非營利組織的村民委員會,其主要的職責(zé)之一,便是通過各種方法,動員其成員參與縣級以下人民代表的選舉和村民委員會的選舉。政府權(quán)力的改革既需要內(nèi)部的動力,更需要外部的動力。在推動政府改革的外部動力中既有來自公民個人的,也有來自非營利組織的,而且后者通常要比前者更強大。

二、我國非營利組織對政府權(quán)力監(jiān)督的主要方式

1、新聞媒體監(jiān)督。新聞媒介的監(jiān)督是非營利組織對政府權(quán)力監(jiān)督的重要工具,其監(jiān)督方式主要有報道、評論和調(diào)查,對有損人民利益的決策或事件進行曝光。西方許多政治家認為,輿論自由的存在和輿論工具的多樣化將會增加對自由的捍衛(wèi),公共討論本身就是對政府專橫地使用權(quán)力的最好制約。雖然新聞監(jiān)督本身并不具有制裁力,但卻具有動員群眾的實際能力。1999年,汕尾市市長徐尚武向廣東省農(nóng)電檢查組這樣鄭重表示:到年底一定要把3.8元的電價降到1元以下。引人關(guān)注的是,為使這個目標(biāo)得以實現(xiàn),汕尾在全省首次提出了搞新聞“曝光”的辦法,為農(nóng)電價格下調(diào)保駕護航。國家、地方、集體及個人皆有投資,價格高、產(chǎn)權(quán)復(fù)雜的汕尾市農(nóng)電網(wǎng),一直是全省農(nóng)電“兩改一同價”工作的難點,但這次汕尾動起了真格,全市各新聞單位都開設(shè)了專欄,對農(nóng)電改革工作進行跟蹤報道。汕尾市一位負責(zé)人說:“新聞監(jiān)督是無所不在的,下面的縣、區(qū)想打馬虎眼也不行!”

2、質(zhì)詢、調(diào)查、投不信任票等方式。非營利組織對政府某項決策,以個人或集體名義,通過口頭或書面形式向政府部門主要官員提出詢問和質(zhì)問,要求即席或書面答復(fù),防止政府官員運用權(quán)力進行非法或錯誤的決策行為。2004年,針對怒江大壩工程對環(huán)境可能造成的影響,眾多環(huán)保組織對中央政府提出質(zhì)詢,最核心的力量是北京的“綠家園”和“云南大眾流域”這兩個民間環(huán)保組織,這些非營利組織的呼吁和推動,中央領(lǐng)導(dǎo)人批示,暫時擱置了一度如箭在弦的怒江大壩工程。非營利組織的活動和聲音極大地影響了中央政府的決策,這是一個標(biāo)志性的、甚至具有里程碑意義的事件。

3、代表特定群體公眾與政府進行交涉。非營利組織具有良好的群眾基礎(chǔ),他們代表了廣大人民的利益,站在人民的最前面對政府進行監(jiān)督,政府有損群眾利益的任何決策或濫用手中的權(quán)力進行危害人民利益的任一行為,都能激起非營利組織及人民群眾的抗議性舉動,這樣會迫使政府改變決策,從而有效地進行監(jiān)督。2004年由于認為規(guī)費等營運成本太高,成都市青白江的112輛出租車司機要求相關(guān)部門盡快提高出租車價格。在與當(dāng)?shù)卣簧婧荛L一段時間沒有結(jié)果后,百余輛出租車停止?fàn)I運,聚集在青白江區(qū)新廣場,當(dāng)?shù)亟煌ň直硎?相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)已與出租車司機代表就漲價一事進行協(xié)商。

4、聽證會。我國非營利組織中的一些組織能參與政府的政策決定,對群眾反映強烈的、重要的意見向政府進行反映,使其成為立法的根據(jù),維護人民利益的同時又能對政府決策實施監(jiān)督。《立法法》規(guī)定,行政法規(guī)在起草的過程中,應(yīng)當(dāng)廣泛地聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。參加與本行業(yè)有關(guān)的立法聽證是行業(yè)組織參與政府決策的主要方式。光明日報北京2003年7月15日電,國家發(fā)展和改革委員會今天在北京舉行價格聽證會,聽取消費者、經(jīng)營者及專家學(xué)者代表對《民航國內(nèi)航空運輸價格改革方案》的意見。來自全國各地的15名代表們陸續(xù)提出了很有分量的質(zhì)詢。一些代表認為,現(xiàn)在民航社會平均成本中有許多不合理的地方,比如國內(nèi)航油價格每噸高出國際800元到1000元,機票銷售費用過高等。他們的建議得到了有關(guān)部門的高度重視。三、完善我國非營利組織對政府權(quán)力監(jiān)督的機制

1、加快政府職能轉(zhuǎn)變,提高非營利組織的獨立性

對中國的政治傳統(tǒng)來說,最致命的缺陷就是從來沒有公域與私域明確劃分的實踐和觀念。從現(xiàn)代的政治實踐來看,對人民生活、社會正常運行的過多干預(yù)等眾多弊病,都是因為二者的范圍沒有明確界定,但在一個現(xiàn)代性的政治生活中,這兩個領(lǐng)域的明確區(qū)分不僅是一國公共領(lǐng)域現(xiàn)代性的標(biāo)志,更是一國公共權(quán)力理性而科學(xué)地活動的基礎(chǔ)。只有從權(quán)力和職能上明確限定政府,減少其直接管理和微觀管理職能,推進權(quán)力社會向能力社會的轉(zhuǎn)變,從單向控制的行政體制向協(xié)商合作管理機制轉(zhuǎn)變,將行業(yè)性、社會性和公益性事務(wù)盡可能交給非營利組織,才能一方面強化政府自身的宏觀調(diào)控,維護社會公平和公正;另一方面讓非營利組織獨立發(fā)展,完善其自身建設(shè),使得非營利組織對政府權(quán)力的監(jiān)督機制得到最大限度的發(fā)展空間,從而加強對政府權(quán)力的監(jiān)督力度。

2、提高非營利組織的監(jiān)督意識

我國目前非營利組織的內(nèi)部發(fā)展嚴(yán)重不成熟,與政府之間的隱性關(guān)系使成員的監(jiān)督意識不強。非營利組織應(yīng)大力加強其自身管理。非營利組織必須充分發(fā)揮作用,有所為才能有所發(fā)展,應(yīng)與時俱進,盡快塑造成專業(yè)化、職業(yè)化、規(guī)范化的民間組織并能真正發(fā)揮實際作用的民間組織,提高成員的自我能力,加強對政府權(quán)力監(jiān)督的強化意識。大多數(shù)非營利組織及其領(lǐng)導(dǎo)人在處理與政府關(guān)系的過程中,應(yīng)把對政府的監(jiān)督和制約作為自己工作中的—項內(nèi)容,而不是更多地強調(diào)爭取政府的支持,與政府進行合作,甚至將自己直接看作政府的附屬體和延伸物,過分強調(diào)非營利組織與政府保持一致,協(xié)助政府進行管理,不能給政府添亂子、找麻煩,要充分認識它本身所應(yīng)具有的獨立地位以及對政府權(quán)力所具有的監(jiān)督作用,在這種正確觀念支配下,非營利組織對政府的監(jiān)督制約關(guān)系將會日見成熟。

3、加強非營利組織的自身建設(shè),增強其監(jiān)督能力

協(xié)助非營利組織建立健全自律機制,規(guī)范非營利組織行為。建立自我約束、自我發(fā)展、自我服務(wù)的自律機制是非營利組織管理工作走向成熟的標(biāo)志。政府在有計劃有目的的培育和發(fā)展非營利組織的同時,還要指導(dǎo)非營利組織逐步建立自律機制。通過建立非營利組織章程審核制度,規(guī)范章程,幫助非營利組織建立和健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度。同時,通過政府的行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和新聞輿論,規(guī)范非營利組織的行為,促進非營利組織走向成熟,以確保非營利組織對政府權(quán)力的反監(jiān)督能力的加強。

4、完善相關(guān)的法律法規(guī),保障非營利組織的監(jiān)督權(quán)利

要加大法制建設(shè)力度,完善管理非營利組織的法律體系。首先要針對非營利組織進行專門立法,將非營利組織納入法制軌道,滿足發(fā)展的合法性和持續(xù)性要求,其次要從法律上確認非營利組織的公益地位,明確其公益責(zé)任,保障非營利組織的監(jiān)督權(quán)利,還要從法律上對非營利組織的不規(guī)范行為進行制裁,以維護非營利組織作為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者的公正形象,提高人們對非營利組織的信任,從而確保非營利組織實行監(jiān)督的順利進行,權(quán)利得到保障。從監(jiān)督權(quán)力配置上來看,在我國的法律體系中,關(guān)于非營利組織對政府監(jiān)督制約的權(quán)力的規(guī)定應(yīng)相應(yīng)擴大,操作性需要加強,應(yīng)給予非營利組織實質(zhì)性的權(quán)力來實現(xiàn)對政府的有效監(jiān)督。

總之,中國的非營利組織已經(jīng)取得了一定的發(fā)展,對我國政府權(quán)力的監(jiān)督也在初步實行,但仍處于起步階段,自身發(fā)展的缺陷導(dǎo)致對政府權(quán)力的監(jiān)督存在嚴(yán)重的不足。隨著我國政治改革的推進,帶來了社會力量的不斷壯大,權(quán)力的天平不斷向社會領(lǐng)域傾斜,非營利組織獲得越來越多的權(quán)力要素,再者經(jīng)濟生活的市場化為非營利組織的發(fā)展開辟了廣闊的制度空間,我國非營利組織對政府權(quán)力的監(jiān)督體制將會越加成熟。

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