導(dǎo)語：城市管理體制改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：城市管理體制關(guān)系著城市管理效能的發(fā)揮，目前我國的城市管理體制出現(xiàn)了一些問題，對其進(jìn)行改革已是共識。在四種改革選擇的方案中，重構(gòu)后的“兩級政府、兩級管理”的體制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發(fā)揮。

關(guān)鍵詞：街道辦事處城市管理體制改革

城市管理體制，是由城市管理機(jī)構(gòu)、管理權(quán)限、管理方式、管理隊(duì)伍及管理約束機(jī)制諸多要素組合構(gòu)成的相對穩(wěn)定的體系，是整個國家管理體制的不可分割的重要組成部分。它需要通過城市政府行為進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分工負(fù)責(zé)、分級管理、以塊為主、條塊結(jié)合、整體聯(lián)動，建立起集指揮、協(xié)調(diào)、管理于一體的超越部門利益的綜合管理體制和運(yùn)作機(jī)制。城市管理本身是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其管理體制亦是一個復(fù)雜的體系。這個體系的機(jī)制是否健全、機(jī)構(gòu)之間是否協(xié)調(diào)和其運(yùn)作狀態(tài)的優(yōu)劣，將直接影響著城市的管理水平，關(guān)系著城市管理的效能和城市功能的發(fā)揮。因此，科學(xué)地建立城市管理體制也就成了各級城市政府的重大任務(wù)。

就我國而言，談城市管理體制就不能不提到街道辦事處，二者之間存在著緊密的聯(lián)系。為此，本文將以街道辦事處為切入點(diǎn)和焦點(diǎn)來分析時下我國城市管理體制的現(xiàn)狀、問題，接著著力分析幾種城市管理體制改革的方案，進(jìn)而提出自己的改革進(jìn)言。

一、對街道辦事處的分析

（一）法律規(guī)范分析

目前，我國關(guān)于街道辦事處的法律有三部。1954年12月31日第一屆全國人大常委會第四次會議通過的《城市街道辦事處組織條例》第一條規(guī)定：為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民委員會可以按照工作需要設(shè)立街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。第四條規(guī)定：街道辦事處的任務(wù)如下：（一）辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)；（二）指導(dǎo)居民委員會的工作；（三）反映居民的意見和要求。當(dāng)時建立街道辦事處的出發(fā)點(diǎn)是鞏固政權(quán)，主旨是為了加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系，而不是為了讓街道辦事處直接從事更多的城市管理事務(wù)，這可以從條例對街道辦任務(wù)的規(guī)定得知。其他條款還簡要規(guī)定了街道辦事處的設(shè)立、管轄區(qū)域、組織人事和辦公費(fèi)用的解決問題。總體而言，該條例由于處于特定的時期，所以篇幅簡短、內(nèi)容簡單，總共只有七條。由于條例的規(guī)定十分簡單,使得街道辦事處的職能和在制度實(shí)踐層面都還有很多的不確定性。但就目前為止，不能否認(rèn)它依然是我國有關(guān)街道辦事處的專門的法律規(guī)范。因?yàn)槲覈稇椃ā防锩鏇]有關(guān)于街道辦事處的條款，而1979年的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和1989年的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》也都只是簡略地提及街道辦事處。前者第68條規(guī)定“市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干街道辦事處，作為它的派出機(jī)關(guān)。”后者第2條則概要地規(guī)定了街道辦事處與居民委員會的關(guān)系為指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。倘若將其與相對完整的居委會組織法體系相比，應(yīng)該承認(rèn)街道辦事處組織法體系明顯缺乏作為組織法基石的憲法依據(jù)，也缺少作為“基本法”的街道辦事處組織法。

（二）歷史與現(xiàn)實(shí)的運(yùn)行狀況

在建國初期，街道辦事處承擔(dān)的任務(wù)還基本符合組織條例規(guī)定的那幾項(xiàng)。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市居民結(jié)構(gòu)的變化以及城市化過程中必然出現(xiàn)的社會問題的增加，街道辦事處所承擔(dān)的工作任務(wù)已不僅僅停留在居民工作這一塊上了。

1956年生產(chǎn)資料的社會主義改造完成之后,它承擔(dān)的任務(wù)日益增多,有上級政府下達(dá)的大量工作,還有自身所做的很多與居民聯(lián)系很密切的工作。而在和化運(yùn)動期間，被改為城市的街道的機(jī)構(gòu)和職能大大增加,成為承擔(dān)大量政府職能的行政性機(jī)構(gòu),甚至是一種“準(zhǔn)政府”的組織。而在“”中,變成了革命委員會的街道辦事處工作范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,不僅行使政府職能,甚至行使政權(quán)職能,儼然一級基層政權(quán)。[1]改革開放以來,我國的政治、社會環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，在這種背景之下，作為城市基層政府派出機(jī)關(guān)的街道辦事處所處的社會歷史條件也發(fā)生了巨大變化,城市社會公共事務(wù)劇增。由于政府對這些方面的宏觀管理機(jī)制尚不完善,而且政府職能也面臨轉(zhuǎn)換,這些新增事務(wù)尚無相應(yīng)的機(jī)制來承擔(dān),于是問題自然而然向城市的基層社會沉淀,并且最終回落到最為基層的政府機(jī)構(gòu)街道辦事處身上。基層政府職能大量地被推向了街道辦事處，致使其行政事務(wù)越來越多，街道辦事處的行政職能也日趨龐大，職能機(jī)構(gòu)也越來越成規(guī)模,實(shí)際上已經(jīng)具有一級政府的規(guī)模，實(shí)際上在發(fā)揮著一級政府的作用了。由此導(dǎo)致很多城市的街道辦事處都出現(xiàn)了名不符實(shí)的狀況，即街道辦事處法律名義上不是一級政府，卻在實(shí)際上承擔(dān)著一級政府的職能，逐漸形成了“準(zhǔn)政府”的角色地位，甚至在一些地方街道辦所行使的職權(quán)都超過了一級政府的職權(quán)。這一點(diǎn)，業(yè)內(nèi)人士并不諱言。目前，街道辦事處在實(shí)踐中承擔(dān)著城市管理、社區(qū)服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、優(yōu)撫救濟(jì)、社會治安、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育、司法調(diào)解、群眾生活等數(shù)十大類的任務(wù)。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查資料顯示：北京市石景山區(qū)八寶街道辦事處目前承擔(dān)各類工作達(dá)168項(xiàng)，其中黨群工作和人大街工委工作計(jì)49項(xiàng)，街道內(nèi)部事務(wù)性工作23項(xiàng)，行政管理和居民服務(wù)類工作96項(xiàng)。[2]其他地方街道辦事處的工作任務(wù)也大都相仿地拓展到了很多方面。難怪有人形象地說街道辦事處“上管天（環(huán)保）、下管地（環(huán)境衛(wèi)生）、既管老（老齡工作）、又管小（托幼）、管生（計(jì)劃生育）、管死（殯葬改革）、管救濟(jì)，還管教育和安置”。另外，街道辦事處的人員編制也早已大大超出了1954年條例的規(guī)定，其組織機(jī)構(gòu)也已經(jīng)“科室化”。

由此可見，街道辦可以說是個“大管家”，所做的工作呈現(xiàn)多、雜、小的特點(diǎn)，而且由于處于城市的基層，由此就難免與城市基層自治組織居民委員會發(fā)生十分密切的關(guān)系。《中華人民共和國憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或村民委員會是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會的主任、副主任和委員由居民選舉產(chǎn)生。居民委員會、村民委員會同基層政權(quán)的相互關(guān)系由法律規(guī)定。”《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第2條規(guī)定：“居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)對居委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。居民委員會協(xié)助不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者它的派出機(jī)關(guān)開展工作。”從法律規(guī)定我們可以看出居民委員會作為基層群眾性自治組織，并不是街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)的下屬機(jī)構(gòu)。然而，一如前述，改革開放以來街道辦事處的各項(xiàng)管理工作大幅度增加，但是由于其人力有限和其他緣由，便把這些工作中的大部分事務(wù)性工作下派給了居民委員會，并進(jìn)行全程式的督促和與居委會干部個人利益相關(guān)的考評，這使得居民委員會在完成這些下達(dá)的任務(wù)時不敢懈怠，形成了“上面千條線，下面一根針，條條線線都往里穿”的局面，即政府的大多管理職能都延伸到居民委員會，像千條線一樣，居民委員會則像一根針?biāo)频模堰@些行政職能穿起來了。長期以來形成的這種城市基層管理體制直接造成了作為群眾性自治組織的居民委員會功能的退化和萎縮，居民委員會的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能日益退化，基本上與法律規(guī)定的性質(zhì)絲毫不沾邊。其本來應(yīng)發(fā)揮的功能在很大程度上被街道辦事處和其他組織所覆蓋。盡管居民委員會按法律規(guī)定是居民自治組織，但在實(shí)際生活中卻受街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)，成為在城市中行政管理的終端延伸，二者之間的關(guān)系也嚴(yán)重背離了法律規(guī)范。如今，現(xiàn)實(shí)中的居民委員會無論是在工作內(nèi)容上，還是工作方式上都帶有十分濃厚的行政化色彩。“街道辦是政府的腿，居委會是街道辦的腿，居委會干的活主要是學(xué)舌跑腿”，這是居民們常用來形容城市基層管理狀況的一句話。

對照《街道辦事處組織條例》對街道辦任務(wù)的規(guī)定可以很明顯地看出，現(xiàn)實(shí)中的街道辦承擔(dān)的任務(wù)與工作和其充當(dāng)?shù)慕巧呀?jīng)大大地超越了法律規(guī)定的范圍，因此在法律上難以找到依據(jù)。造成這種情形的原因很多，既有外部原因，同時也有內(nèi)部原因。[3]看看現(xiàn)實(shí)中街道辦在如許多的任務(wù)下的運(yùn)轉(zhuǎn)狀況，再聯(lián)系我國時下建設(shè)社會主義法治國家的大背景就可以知道，城市管理體制改革已是“劍在弦上，不可不發(fā)”了。實(shí)際上，各地在20世紀(jì)90年代就已經(jīng)對此進(jìn)行了改革，采取了一些相關(guān)的措施。最有影響的應(yīng)該數(shù)上海市率先嘗試的“兩級政府、三級管理”的社區(qū)管理體制，下面就讓我們來看看該種體制的情形。

（三）“兩級政府、三級管理”的管理體制

1995年上海市開始“兩級政府，三級管理”的試點(diǎn)，其特點(diǎn)是將權(quán)力重心下移至街道，強(qiáng)化街道辦事處的權(quán)限和職能，旨在充實(shí)、強(qiáng)化街道辦事處的管理職能，減輕市、區(qū)級政府的城市管理任務(wù)。當(dāng)時探索建立該種體制的客觀背景是經(jīng)濟(jì)體制改革所帶來的各種社會性問題下移與城市管理體制不協(xié)調(diào)之間的矛盾愈來愈突出。此后，街道辦事處被授予部分城區(qū)規(guī)劃的參與權(quán)、分級管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)等四項(xiàng)權(quán)限，并采取了清理‘條’‘塊’關(guān)系、建立綜合執(zhí)法隊(duì)、擴(kuò)充街道和居委會編制、完善財(cái)力機(jī)制等一系列措施，對這些權(quán)限進(jìn)行落實(shí)。所謂兩級政府是指市級政府和區(qū)級政府，街道辦事處是區(qū)級政府的派出機(jī)關(guān)，內(nèi)含于“兩級政府”之中，它既是政府各項(xiàng)政策的具體執(zhí)行者，又是調(diào)節(jié)社區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等活動的中樞；三級管理是指市級政府、區(qū)級政府、街道辦事處三者自上而下的管理模式。街道辦事處管理著居委會，并通過它來處理大部分具體的社區(qū)事務(wù)。該種體制自實(shí)施以來有比較大的收效，產(chǎn)生了重大影響，全國各地有很多大、中城市紛紛效仿，爭建這種管理體制。

但是，這種管理體制并非沒有法律上的難點(diǎn)和操作層面的缺點(diǎn)。[4]首先，容易導(dǎo)向與我國根本政治制度——全國人民代表大會制度不符。根據(jù)人民代表大會制度的原理，人民代表大會是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行使或委托其他機(jī)關(guān)（如行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)）行使國家的權(quán)力，所有的權(quán)力均自其身出。任何一級政府都必須由同級人大依據(jù)法定程序產(chǎn)生（同時即意味著從同級人大那里獲得了有關(guān)國家行政權(quán)力的委托）。而且，各級政府必須執(zhí)行同級人大的決議，對同級人大負(fù)責(zé)，受同級人大監(jiān)督。只有認(rèn)真貫徹這一制度，才能切實(shí)保證各級政府的權(quán)力來自人民、服務(wù)人民，鞏固我國的根本政治制度。然而，對我國相關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行分析后卻發(fā)現(xiàn)，在人大對行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)及其派出機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督序列中，人大對街道辦處等的監(jiān)督卻是一個“斷層”。因?yàn)橐勒辗桑h級以上人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督同級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作；依照地方性法規(guī)，省、自治區(qū)人大常委會監(jiān)督地區(qū)行政公署、地區(qū)中級法院、地區(qū)檢察分院的工作。所以從法律層面來說，人大是不能直接監(jiān)督街道辦事處的。由于派出機(jī)關(guān)（含行政公署、街道辦事處和區(qū)公所）按照法律規(guī)定均不是一級政府，故無須由人大產(chǎn)生，從而也就無須向人大負(fù)責(zé)，而只需由派出它的那級政府所任命的人員組成，對派出它的那級政府負(fù)責(zé)。既然是派出機(jī)關(guān)，其權(quán)限就必須嚴(yán)格限定在明顯小于一級政府權(quán)限的范圍內(nèi)。而現(xiàn)實(shí)中的很多街道辦事處已然在充當(dāng)著一級政府的角色，于是就難以逃避這樣的質(zhì)問：它的權(quán)力從哪里而來？是人大授予還是上級政府的委托？如何根據(jù)我國人大制度原理來監(jiān)督、控制它的權(quán)力？如果說街道辦事處是政府的一級管理，區(qū)級人大理應(yīng)履行起監(jiān)督的責(zé)任，可以規(guī)定街道辦事處的負(fù)責(zé)人由區(qū)長提名、區(qū)級人大任命和罷免，街道辦事處對區(qū)人民政府和區(qū)人民代表大會負(fù)責(zé)，受區(qū)人民政府和區(qū)人民代表大會監(jiān)督，這也是我國人民代表大會制度的當(dāng)然之義。

其次，與現(xiàn)行法律的有關(guān)規(guī)定不符。1954年《街道辦事處組織條例》和1979年的《地方組織法》都明文規(guī)定了街道辦事處是派出機(jī)關(guān)，而非一級政府。“二級政府、三級管理”乍一看似乎沒有突破相關(guān)法律規(guī)范，然而，稍加分析便不難發(fā)現(xiàn)，其在客觀上已隱含著“街道辦事處是一級政府”的涵義在其中了。在邏輯上，能夠行使國家一級管理權(quán)能的主體，只能是一級政府，這也就意味著派出機(jī)關(guān)是不能行使一級管理權(quán)能的。而既然各地實(shí)踐中明目張膽地將街道辦事處作為一級管理權(quán)能的承擔(dān)者來對待，則必定意味著街道辦事處是作為國家一級政府而存在的，故“三級管理”必然蘊(yùn)涵著“三級政府”的含義在里面。而在實(shí)踐中，各地在爭相效仿這種體制的時候，有很多都是將街道辦事處作為一級政府管理的實(shí)體加以強(qiáng)化的。看一下現(xiàn)實(shí)中街道辦事處所承擔(dān)的工作有任務(wù)可知，其甚至已經(jīng)完全超出了國家一級管理政府所承擔(dān)的工作。

第三，不利于居民委員會自治功能的發(fā)揮。該種體制的重心在于加強(qiáng)街道辦事處的管理職權(quán)與地位，實(shí)現(xiàn)政府管理的重心下移。而居民自治的培育與發(fā)展則要求減少街道辦的干預(yù)，為居民自治留下一個適宜的空間，因此二者間毫無疑問就存在著一種張力。加強(qiáng)街道辦事處的權(quán)能，則必定要損害居民委員會自治的空間。現(xiàn)實(shí)中間的街道辦事處與基層自治組織（含村民委員會）的關(guān)系嚴(yán)重背離法律規(guī)范，自然與此難以脫離干系。按照這種體制，基層自治組織的自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治功能終將不復(fù)存在。

第四，這種體制具有結(jié)構(gòu)性缺陷，在實(shí)踐中的運(yùn)作弊端非常突出，基層政府的職能和角色錯位嚴(yán)重：一方面，傳統(tǒng)的行政全能主義色彩十分嚴(yán)重，社會職能有限的政府仍在扮演無限政府的角色，越位包攬了許多不該管也難以管好的事務(wù)；而從反面來說，政府職能的缺位現(xiàn)象卻也十分突出，如本該由政府直接承擔(dān)的征兵、計(jì)劃生育、社會治安等職能卻又不見基層政府的身影。這就使得政府在社區(qū)事務(wù)中同時扮演著政策的制定者、組織服務(wù)項(xiàng)目的提供者和問題的裁判者等多重相互矛盾的角色。[5]

可見，“二級政府、三級管理”的體制嚴(yán)格說來是逾越了法律規(guī)范的界限、違背我國政治建設(shè)的原理的，因此大力提倡與宣傳并不適宜。

二、改革選擇方案及可行性分析

（一）幾種改革方案

正如前面所述，城市管理體制已經(jīng)到了必須改革的地步。從各種改革方案的主張及其實(shí)踐可以看出，其基本上是圍繞著街道辦事處的“實(shí)”與“虛”兩個維度展開。“實(shí)街”主張的是要健全街道對轄區(qū)的綜合管理權(quán)，加強(qiáng)街道的獨(dú)立管理職能，使街道成為城市行政體系的一級實(shí)體；“虛街”主張的則是強(qiáng)調(diào)城市第三部門建設(shè)和基層社會自治組織發(fā)育，加強(qiáng)基層社會自治，使之逐步置換街道的行政權(quán)力。如果按照從“實(shí)”到“虛”的“光譜”排列，那么具有代表性的觀點(diǎn)大致可以概括如下：[6]

一是變現(xiàn)有的管理體制為“三級政府、三級管理”體制。[7]即由國家權(quán)力機(jī)關(guān)依法定程序修改《憲法》和《地方組織法》的有關(guān)條文，規(guī)定設(shè)立街道權(quán)力機(jī)關(guān)（街道人大），由其產(chǎn)生街道政府，從而改變街道辦事處的法律地位，使之成為市、區(qū)政府下轄的一級政府。

二是重構(gòu)后的“兩級政府、兩級管理”的體制。[8]在不改變我國城市兩級政府設(shè)置的前提下，考慮到作為城市基層政府的區(qū)政府與廣大居民“距離”比較遠(yuǎn)，行政幅度也過大，致使其聯(lián)系不夠緊密，為此對現(xiàn)有兩級管理體制予以重構(gòu)，即將現(xiàn)有的街道適當(dāng)合并，擴(kuò)大區(qū)域后設(shè)立一級政府，適當(dāng)擴(kuò)大其行政職能；而將現(xiàn)有的區(qū)政府改為市政府的派出機(jī)關(guān)，代表市政府負(fù)責(zé)指導(dǎo)、聯(lián)系、監(jiān)督各街道政府，適當(dāng)減少其行政職能，即實(shí)行“虛區(qū)實(shí)街”的管理體制。

三是取消街道辦事處，直接由區(qū)政府和城市基層打交道，同時積極營造第三部門發(fā)展所需的環(huán)境，促使基層自治組織的自治功能的正常發(fā)揮。

[9]把屬于社會性、群眾性的——政府不該管、也管不了的——工作，按照“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)，權(quán)隨責(zé)走”的原則，轉(zhuǎn)交給有關(guān)的社會組織操作，政府該退出的領(lǐng)域就必須退出。

四是主張對于城市管理體制不能一刀切，要根據(jù)各個城市的具體情形而采取具體的的管理方式，允許多元化的管理體制存在。

（二）對幾種方案的可行性分析

對于第一種方案，增加設(shè)立街道辦事處為一級政府從而建立“三級政府、三級管理”的建議實(shí)際上早在上個世紀(jì)90年代就已出現(xiàn)，但也一直是個爭議較大的話題。持反對立場的理由大致如下：城區(qū)管理的特點(diǎn)決定了行政權(quán)力不宜過于分散，市政府可以向區(qū)政府下放的權(quán)力就是有限的，如果區(qū)下面再設(shè)立一級政權(quán)，由于其轄境更窄，將會有更多的事務(wù)不能由其來承擔(dān)；街道所轄人口一般相當(dāng)于一個小城市，但面積太小，一般僅2、3平方公里，在這樣小的面積上，建立一級政權(quán)，是難以承擔(dān)應(yīng)盡的職責(zé)的。[10]而且2002年的黨的《十六大報(bào)告》明確要求繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)解決（縱向）機(jī)構(gòu)層次過多的問題。綜觀世界上比較有代表性的城市，大都設(shè)置兩級政府，有些大城市甚至只有一級政府也照樣管理得井井有條。目前，減少政府層次基本上是主流的觀點(diǎn)，但是對于如何減少則認(rèn)識并不統(tǒng)一。

對于第二種方案，從國際上大城市的治理模式與經(jīng)驗(yàn)來看，符合國際治理的趨勢。國際上的特大城市一般都是設(shè)立二級政府——如巴黎和倫敦就是市與行政區(qū)（倫敦稱都市自治區(qū)）兩級政府管理模式——以減少管理層次，提高行政效率。而日本東京自1979年以來開展的五次行政改革的一個主要特點(diǎn)“從機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能劃分的改革趨勢來看，就是機(jī)構(gòu)設(shè)置扁平化，治理層級簡約化，職能配置整合化”，[11]其目前也是實(shí)行都、區(qū)兩級政府管理體制。東京都區(qū)制度的精煉且專業(yè)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，清晰明確的職能分工等方面的經(jīng)驗(yàn)對于我國城市管理問題的解決，無疑具有重要的參考意義。中國行政管理體制改革的一個重要內(nèi)容就是要切實(shí)解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，因此簡化并整合現(xiàn)行城市政府的結(jié)構(gòu)設(shè)置和職能劃分，通過改革來盤活城市管理體制，是提高我國城市管理效率和效益的重要途徑。該種方案操作起來首先需要在法律規(guī)范的層面予以修改：規(guī)定區(qū)級政府為市級政府的派出機(jī)關(guān)，街道辦事處為市級政府直接下轄的一級政府，同時考慮將街道辦事處的轄區(qū)重新劃分，適當(dāng)?shù)卦黾訁^(qū)域面積。當(dāng)然，在修改法律之后，還是有比較多的后續(xù)工作要做，在組織建設(shè)上，要設(shè)立街道政府一級的權(quán)力機(jī)關(guān)，將原來的區(qū)級人大予以撤消或者并入街道一級人大。同時要大力培育社會中介組織等第三部門，將眾多可以交由社會去完成的工作放開，以期形成南京市白下區(qū)淮海路街道的那種“小政府、大社會”之管理體制和運(yùn)行機(jī)制。從整體上看，國外城市兩級政府的管理職能均較為有限,相當(dāng)一部分事務(wù)被推向市場與社會,轉(zhuǎn)由第三部門承擔(dān)。而作為第三部門的典型代表之一的NPO（非營利組織）目前在部分沿海城市社區(qū)較成功的運(yùn)作——如上海浦東羅山市民會館和廣州文昌地區(qū)慈善會——表明：在適宜的制度環(huán)境下，社會力量應(yīng)該能夠參與城市公共事務(wù)的管理，彌補(bǔ)政府自上而下調(diào)控的不足，國家行政系統(tǒng)不可能也不應(yīng)該全面包辦基層的事務(wù)。當(dāng)然要注意的是，從縱向行政來看，白下區(qū)是索性撤消了街道辦事處，上面只有市、區(qū)級政府在行使管理職能，從而減少了行政層次。但是這與筆者主張的“虛區(qū)實(shí)街”制也并非完全對立，在控制甚或減少行政層次方面是基本一致的，只是筆者沒有白下區(qū)的實(shí)踐走的那么遠(yuǎn)而已。另外，還要著力促使居民委員會的自治功能的發(fā)揮，為其營造良好的發(fā)展環(huán)境。當(dāng)然，應(yīng)該承認(rèn)該種方案雖然依舊保持了我國原有的城市“二級政府”的管理體制，但是在管理體制的內(nèi)部則是“顛覆性”地重構(gòu)了法律規(guī)定的政府體制，動作多少還是有些過大。因此倘若按此方案予以改革，在操作過程當(dāng)中尚須謹(jǐn)慎慢行，可以考慮先在個別較為成熟的地方試點(diǎn)，然后再漸次推開，以免出現(xiàn)震蕩局面。

第三種方案表面上看起來與第二種方案具有較強(qiáng)的“家族相似”性（借用維特根斯坦的概念）——都主張減少行政層次以期提高行政效率，似乎比較可行。但實(shí)際上，由于我國長期的計(jì)劃管理體制遺風(fēng)的影響——甚至直到今天我們也沒有完全脫離該種體制，還依然處于改革的“深水區(qū)”，造成我國的民間社會組織生存環(huán)境狹小，先天不足，而且在后來的發(fā)展中又缺少完善的制度保障，故其能否很好地承擔(dān)撤消街道辦事處后而結(jié)余下來的工作，還須打個問號。因此，將街道辦事處直接撤消后的真空由誰來填補(bǔ)的問題則還需要認(rèn)真對待。這種方案與第二種方案存在著旨趣之別：后者還是由街道辦事處在行使著城市基層的權(quán)能，而且一如前述，各地街道辦事處實(shí)際上很多已經(jīng)事實(shí)上在充當(dāng)著一級政府的角色，因此將其升級為一級政府后的工作職能的承接（甚至很多根本就不用承接，因?yàn)槠湟呀?jīng)是在承擔(dān)著那些行政事務(wù)）應(yīng)該會是比較穩(wěn)妥的，一般不會出現(xiàn)大的城市管理的空白地帶；而前者則需面對直接撤消街道辦事處后的管理“空虛”問題——區(qū)政府如何能夠及時有效地承接原來街道辦事處的在規(guī)范層面的工作，第三部門又如何能夠及時有效地接過本來不應(yīng)由街道辦所從事的非規(guī)范層面的工作？這些問題都是需要認(rèn)真對待的，否則，“我等到花兒也謝了”的局面也并非不可能發(fā)生。

第四種改革方案，鑒于一個國家的管理一般要求整齊、有序與劃一，這樣利于整個國家從宏觀上對各地進(jìn)行管理，更便于國內(nèi)各城市之間各項(xiàng)工作的聯(lián)合開展。倘若各個城市的機(jī)關(guān)設(shè)置、管理權(quán)限、管理方式、管理隊(duì)伍及管理約束機(jī)制等呈現(xiàn)“百家爭鳴、百花齊放”的局面，似乎總不那么符合一個管理有序的國家的形象。從世界范圍內(nèi)來看，各國的城市管理也基本上都沒有采用那種比較嘈雜混亂的管理體制。

三、結(jié)語

我國的城市管理體制改革究竟選擇哪種方案，很可能是個見仁見智的問題，也正因?yàn)榇耍艜斜姸嗟母母镏鲝垺Ｒ拦P者陋見，重構(gòu)后的“兩級政府、兩級管理”的體制——也即“虛區(qū)實(shí)街”體制——似乎更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發(fā)揮。當(dāng)然，即便是在這種體制下，依然要十分注意上級政府與街道政府之間的權(quán)限、職能的劃分，街道政府與居民委員會的權(quán)限范圍的劃分，同時還要理順條與塊之間的關(guān)系，要使城市管理體制能做到統(tǒng)而不死、活而不亂。倘能如此，則善莫大焉。

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