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【摘要】

行政公訴是一種檢察官針對侵犯公共利益的違法行政行為而提起的訴訟類型，從國外行政公訴的發展過程看，這種訴訟之所以由檢察官提起，是基于其公益代表人角色的定位；行政公訴能夠彌補傳統行政訴訟僅僅由利害關系人發動的局限，從而更有利于公共利益的維護；同時，這一制度也填補了審判權監督行政權時“不告不理”的空白，有利于檢察權配合審判權以實現對行政權的監督。

【關鍵詞】行政公訴；公共利益（公益）；檢察官；監督

當公共利益受到侵犯時，由公民個人以其弱小的勢力提起行政公益訴訟與強大的政府公力相對抗而尋求救濟，這在公力救濟不發達的背景下還情有可原，但當檢察官作為公共利益代表人的勢力發展到足夠強大時，其就應當作為維護公益、控制約束政府行為的主導力量。當然，檢察官提起行政公訴無須以剝奪公民的訴權為前提。深入考察國外的行政公訴制度不難發現，這一制度基于檢察官的公益代表人身份而產生，它彌補了傳統行政訴訟對公共利益保護不力的缺陷，并強化了檢察權、司法權對行政權的監督。

一、檢察官定位公益代表人催生行政公訴檢察制度從誕生發展至今，不同國家的檢察制度都有其自身特質，但其社會公益代表、法律守護人的身份和客觀超然的地位卻是一致的，這一點在大陸法系國家表現得尤為明顯。檢察官一般站在客觀立場，追求案件事實真相，審查案件并進行訴訟，同時兼顧方方面面的利益，處于利益衡量的中樞地位。檢察官負有客觀、中立、全面維護公共利益的義務，是社會正義的探求者、追尋者和實現者，也是公共利益的最終弘揚者?？陀^、公正是檢察官活動的基本原則，也是現代檢察制度發展的必然要求。1．檢察官產生伊始是國王利益的代言人，但隨其發展，逐漸演變為國家和公共利益的代表人。法國是現代意義上檢察制度的發源地，13世紀以后，法國國王設立人職位，國王辦理私人事務，并可以代表國王在法院提起民事訴訟，隨著刑罰觀念的發展和王權的擴張，國王官開始參與追訴并逐漸擴大其追訴權的范圍。到法國大革命初期，上述國王官已經演變為公益代表人即檢察官，成為國家官員的一種，在刑事案件的審理中獨占了公訴權，以國家公訴人身份對罪犯提起訴訟，并且有指揮監督預審法官和執行判決的權限，負責維持公共秩序，維護公共利益。[1]“法語中檢察官一詞的‘procureur’，其法源就出自前述的國王官（procureurderoi）。正如這一法源所表示的那樣，procureur不僅指追訴官而且也指公益代表人。[2]”英國檢察制度也是從國王的法律人演化而來的。從公元13世紀開始，英王開始派律師代替他起訴。1461年，國王律師更名為總檢察長，同時設置“國王的辯護人”，1515年，國王的辯護人更名為副總檢察長。之后，世界大多數國家相繼建立了自己的檢察制度，但在內在品質上，都具有了國家公訴人和公益代表人的身份定位。在德國，檢察官居于“法之看守人”的地位，具有實現并維持法治國家之歷史性、社會性的意義。[3]沙皇俄國檢察官甚至被稱為“沙皇的眼睛”，是國家的訴訟代表，也是法律的守護神。從檢察制度的起源和發展上看，無論是英美法系國家，還是大陸法系國家，都把維護國家利益、公共利益作為檢察官的核心價值理念。正如美國辛普森一案的辯護律師德肖維茨所說：“他們（指檢察官）代表的是法律與秩序、他們代表受害者與人民或者州政府、他們抗訴罪人——至少在大部分的情況下是這樣的。他們是公仆；他們站在真理與天使的那一邊。[4]2．檢察官公益代表人的角色突出體現在刑事領域。我們注意到，盡管檢察官最早是國王（后來演變為國家）的民事利益人，但是其得到迅速發展并最終確立國家權力結構中國家和公共利益代言人的地位，還是得益于檢察官在刑事領域發揮的重要作用。在刑事訴訟領域，檢察官是公益的代表，是以社會公益的名義進行訴訟活動。但由于檢察機關不是這種公訴權的所有人，因此不能像民事訴訟中的原告那樣任意處分它，而是得站在客觀公正的立場上進行行使。檢察官發現被告人不應當起訴的，就不應提起控訴；已經提起的控訴有錯誤的，檢察官就應當通過撤回、追加或變更起訴等方式予以更正。檢察官客觀公正的維護公共利益在大陸法國家自不待言，即使在英美法國家也有很好的實現。如在英國，普通法判例和律師行為守則均規定檢察官不能不惜代價地謀求勝訴。控方律師對被告人負有公正義務并應當公正行事。英國法官阿沃瑞先生指出，檢察官不應當追求不利于被告人的裁決，他們應該進入協助實現正義的執法者的角色。英國現行的《律師行為守則》規定，控方律師不應當千方百計地試圖獲得定罪，他不應當把自己視為一方當事人出庭。他應當公正無偏地向法庭展現構成控訴案件的全部事實，并應當在本案可能出現的所有法律問題上協助法庭。在加拿大，檢察官不是一個律師而是一個“司法官員”，他負有客觀公正行事的義務。[5]加拿大最高法院的蘭德法官指出：“刑事訴訟的目的不是獲得定罪，而是在陪審團面前提出檢察官考慮的與被控為罪犯的內容相關的可信證據。檢察官有責任保證所有因素的可獲得性法律證據被提出：它應被施加其合法力量而被堅定地執行，但它也必須被公平地執行。檢察官的角色排除了任何贏和輸的觀點，其功能不是像民事訴訟帶有較大的個人責任性色彩，其所肩負的而是一種公眾責任。他們應懷著一種對司法程序正直、嚴肅、公正的堅固信念而有效執行?！盵6]3．檢察官公益代表人角色貫穿于刑事、民事和行政訴訟領域，成為構建行政公訴的源動力。盡管國外的檢察官主要在刑事領域發揮作用，但其從來都沒有放棄過在民事、行政領域維護公共利益的功能，民事公訴、行政公訴就是檢察官維護被侵害公益的法定形式。尤其是進入現代以來，涉及國家和公共利益的糾紛案件空前地增多，在此背景下，國家本位與社會本位的思潮開始超越個人本位主義的傳統思想，體現到民事和行政訴訟環節，個人權利自治的思想開始和公序良俗原則相結合，相應地檢察官在維護公益方面的地位和作用開始加強。檢察官作為“最高法律秩序和道德的代表者”，在一些國家的民事、行政訴訟領域過去已經發揮作用的，將更加廣泛和深入地去保護公共利益，而過去尚未介入民事、行政訴訟中的國家，也開始逐步建立涉及國家利益和公共利益的民事公訴和行政公訴制度。截止目前，世界上很多數國家的法律都有檢察機關提起或者參與民事、行政訴訟的條款。例如美國、英國、法國、德國、日本、意大利、俄羅斯、羅馬尼亞、保加利亞、波蘭、南斯拉夫、阿爾巴尼亞、蒙古、越南、朝鮮、秘魯、比利時、希臘、瑞典、瑞士、澳大利亞、巴西、阿根廷、芬蘭、委內瑞拉、哥斯達黎加、斯里蘭卡、布隆迪、烏干達、突尼斯等國，都在法律或判例中規定有檢察機關提起或參與民事、行政訴訟的內容。[7]

二、行政公訴彌補行政訴訟的制度缺陷行政訴訟的產生在于給民眾一個救濟渠道，一旦受人民委托從事公共事務的政府反過來侵犯公民合法權利，人民就可以訴諸法院，要求司法對行政違法行為予以審判。這里面存在一個利益的權衡，也是一場力量的博弈。民眾可以在多大程度上把行政行為告上法庭，使自己的合法權益得到救濟，同時又不影響政府高效有序地履行政府職能。這就產生了行政訴訟的原告資格問題，這一范圍的大小體現行政權與司法權利益均衡的結果。如英國行政法最初認為：法院可以駁回“在最早階段就能看出司法復審申請人根本沒有利害關系，或沒有足夠利害關系的案件”，以便“防止好管閑事者、狂熱者和其他惡作劇者的濫用”。[8]法院還認為不對救濟進行限制，法院將會被訴訟所淹沒，并且“沒有個人權利爭議的各方當事人也不能把案件的辯論進行的美好”。[9]早期的立法者認為，不對原告資格進行限制的話，那么就會妨礙行政機關的工作，削弱行政效率。[10]這一階段行政訴訟在原告資格上規定比較嚴格，“法律上利害關系”理論是這一時期的主流學說，此學說以“權利”是否受到侵害，作為判斷個人是否享有排除違法行政請求權的根據。法國行政法通說認為“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關系是原告資格的真正內容”。[11]明治時期的日本行政訴訟法將原告資格限定為“由于行政廳的違法處分，其權利受到損毀者”。將“權利直接損害”與否作為行政訴訟原告資格的判斷標準，其缺陷是十分明顯的，尤其不適應民權張揚和公共利益增加的當今社會發展趨勢，也忽略了檢察官在國家權力結構中具有公共利益代表人的重要作用。隨后，人們逐漸認識到作為公法的行政法“倘若限制公民在權利受到侵害時才起訴，不僅混淆公法關系和私法關系的性質，而且過分束縛法院對公共機構違法行為的監督，不符合現代行政法之發展趨勢”。[12]英國法官也認識到“法律必須設法給沒有利害關系或沒有直接利害關系的居民找到一個位置，以便防止政府內部的不法行為，否則沒有人能有資格反對這種不法行為”。[13]于是，1977年英國最高法院規則在修改后的第53號命令第3條規則第5款中規定申請司法審查的起訴資格如下：“申請司法審查必須根據法院的規則得到高等法院的同意。高等法院不能同意，除非法院認為申請人對于申訴事項具有足夠的利益。”[14]這個規定代表著“利益受到影響”標準開始在行政訴訟中萌芽并逐漸站穩腳跟。美國、日本等國家也相繼做出調整，美國“行政法上的任何方面都沒有有關原告資格方面的法律變化迅速。在最近幾年，原告資格的欄桿大大降低了。在過去的十年中，過去通行的嚴格限制原告資格的觀念讓位了，代之而起的是正在發展中的觀念日益頻繁地打開了司法復審行政行為的大門”，[15]根據國會法律，原告資格標準為原告須受到侵害或不利影響，即原告須為利害關系當事人。美國法院通過解釋憲法和法律，通過裁決爭端，形成自己的原告資格規則。原告資格的標準是受不利之影響，即以“利益范圍”為標準。根據該標準，“當事人的利益，不需要是法律特別規定或特別保護的利益，只要有可能主張處于法律規定的或調整的利益范圍之內，在這種利益受到侵害時，就可請求司法保護。[16]這種調整使得過去和違法行政行為沒有直接利害關系的公民、非政府組織、檢察官開始有權提起訴訟，原來的那種行政訴訟受案范圍過于狹隘、原告資格限制過嚴的局面得到改善，沒有直接利害關系人的公共利益開始走入行政訴訟救濟的視野。行政公訴制度從無到有，從弱小到壯大，從個別到普及，這一發展歷程顯示出來公民對公共利益保護的覺醒，彌補了傳統行政訴訟中對公共利益受損漠不關心的制度缺陷，使公共利益開始得到公力的有效保護。在西方國家，行政公訴制度十分重要，有的國家甚至是一種啟動行政公益訴訟的唯一渠道，有的是一種前置程序，有的則是檢察官、公民、非政府組織均可啟動行政公益訴訟。在英國，檢察總長壟斷了對公共利益的保護，民眾只有通過向檢察總長申請，經過檢察總長的同意，才能對侵害公益的違法行政行為提起訴訟。英國檢察總長提起的行政公訴對于公共利益的保護十分寬泛，雖然在1978年的《法院規則》中有這樣的規定:“起訴權的驗證方法是申請人必須是在與申請有關的問題上有充分利益”，這一看似與以往對原告資格限制并無差異的規定，卻由法官對一則案例所作的說明與解釋，使得該條款對于英國行政公訴的范圍規定大大拓寬了。丹寧法官通過英國國會議員布萊克本先生的案例加以說明：布萊克本先生跑到英國上訴法院說某街區的許多商店都在出售色情讀物，而警察局在處理案件中有拖延，出于對其孩子的關心，他欲起訴警察局，要求他們采取行動，而警察局長以其沒有充分利益為由反對起訴。但是，丹寧法官認為:“如果公共權力機構犯了誤用權力罪，誰可以來法院起訴?布萊克本先生是倫敦市民，他的妻子是納稅人，他的兒子可能因看色情讀物而受不良影響，如果他沒有充分利益，那么，倫敦的任何其他公民也就沒有這種利益，每個有責任感的公民都有權利確保法律得到實施，這本身就是他為確保法律得到實施而要求法院頒發調卷令、訓令時的充分利益”。[17]即使是在“私人檢察長”制度盛行而導致公民提起行政公益訴訟極為發達的美國，檢察官提起行政公訴仍然是極其重要乃至于某些法律規定的首要選擇。2007年4月2日美國聯邦最高法院以五比四結果對“馬薩諸塞等州訴國家環保署案”作出裁決，裁決原告資格成立。此案原告是馬薩諸塞州、加州等十余個州政府的檢察官，連同“地球之友”、“綠色和平”等十來個環保組織，起訴國家環保署在汽車尾氣排放的管制上不作為。聯邦最高法院的四位保守派法官的反對意見，也集中在原告的起訴資格上：原告不是直接受傷害者，不具備起訴資格。聯邦最高法院的多數意見認定，馬薩諸塞州的清潔空氣立法和管制，由于聯邦環保署的不作為而受到傷害，因此馬薩諸塞州是具備起訴資格的。而在20多個原告組織中，只要有一個被認定具備起訴資格，此案就能成立。于是，此案不存在起訴資格的障礙，最高法院作出了對原告有利的裁定，此案的勝訴被稱為美國近年重要的對環保問題影響最大的案件。

三、行政公訴重在監督行政權行政權是國家權力中最具主動性的部分，與公民的關系也最為直接。一切有權力的人都容易濫用權力。隨著國家對社會生活的全面介入，公民權利遭受行政權的不法侵害實屬難免。面對強大的行政權，若缺少完善的司法救濟渠道，對公民合法權利的保護和對行政權濫用的控制都是不可能做到的。因此自自然法思想家以來，以權力制約權力始終被看著監督和控制公權力的一個極其有效的手段。現代國家的檢察官作為公共利益代表人介入行政公益訴訟，在更加有利于公共利益保護的同時，更重要的是，這一制度改變了過去只有個人提出行政訴訟，以個人弱小力量對抗作出違法行政行為的強大政府力量的不對稱局面，而由檢察官出面作為公力部門對抗政府的違法行政行為，這樣去取得的效果將更佳。“檢察機關提起行政公訴的根本意義不僅僅在于對法院的監督，而更主要的是在于對政府活動的監督”。[18]1．英美法系檢察官直接提起行政公訴來強化對行政權的監督。行政公訴在英國也被稱為“以公法名義保護私權之訴”，指檢察總長為阻止某種違法在別人要求禁止令或宣告令或同時請求這兩種救濟時而提起的訴訟。根據英國行政法規定：“檢察長的職責是保護國家和公共利益，為保護國家和公共利益，檢察長有責任代表公共利益監督行政機關的行為并提起訴訟?！比绻矙C構超越了議會法律授予它的權力范圍，但是沒有對任何個人造成損害，也不會立刻發生危害或者造成不可挽回的后果，只有檢察官才能代表國家向法院起訴，法律授權給予檢察官，以防止該公共當局的越權。“特別救濟不僅是為了私人利益，而且是為了公共利益而存在，它是公法制度的核心。檢察總長也能按照公共利益的需要行動”。[19]司法實踐中，總檢察長有權參加涉及到公共權利和利益并受到頒布訓誡令或宣誓保護的行政訴訟案件；檢察官參加法院審理有關選舉權的案件；總檢察長有權參加因公共機構的越權行為而損害公民權益和社會公共利益的行政訴訟案件；總檢察長對于公民告發的行政訴訟案件，經核實以后可以授權公民以總檢察長的名義提起行政訴訟。美國為了監督行政權又不至于因司法權的濫用而影響行政權，法律規定在不存在行政違法糾紛的時候，國會不能授權任何人提起訴訟，以決定法律是否違憲或官吏的行為是否越權。但是在出現官吏的違法行為時，為了制止這種違法行為，國會可以授權一個公共官吏，例如檢察總長，主張公共利益提起訴訟，這就為美國檢察官大量參與涉及公益的行政訴訟奠定了基礎。美國行政公訴多以總檢察長名義提起，總檢察長是美國政府、各州政府的首席法律官員，是聯邦政府和州政府機構及立法機關的法律顧問和公共利益的代表。美國法第28卷第518條第2款明確規定:“聯邦總檢察長可參與爭議他認為美國的利益要求他參與以及認為美國感興趣的任何民事或行政案件?！弊罡叻ㄔ号欣泊_定了一些重要的原則，如“無論什么時候，被指控的行為影響到整個國家利益，涉及到憲法要求關心的國家事務，或涉及到國家有確保全體公民平等權利的義務等，聯邦總檢察長都有權提起民事、行政甚至刑事訴訟。[20]”這一規定在美國的反欺騙法、反壟斷法和環境保護法中都有具體體現，而且制定了相應的規范程序。[21]2．大陸法系國家的檢察官通過參與行政訴訟、上訴等方式監督違背公益的違法行政行為。盡管德國最早建立行政公訴制度，19世紀末德國巴伐利亞邦于行政法院內設立檢察官，負責對政府活動的違法行為提起行政公訴。[22]但在現代德國，檢察官直接提起的行政公訴制度演變為檢察官參與行政訴訟來實現對行政權的監督。德國《行政法院法》第35條第一款規定：“在聯邦行政法院中設有一名檢察官，為維護公益，該檢察官可以參與在聯邦行政法院中的任何訴訟。但不包含紀律懲罰審判庭的案件以及軍事審判庭的案件。該聯邦行政法院檢察官聽命于政府?！睂τ谛姓ㄔ哼`背公益的判決，不論原、被告是否同意，參與訴訟的檢察官有權徑自提起上訴，要求變更。[23]該法第36條第一款又規定：“根據州政府法規規定的準則，高等行政法院或行政法院內各設一名公益代表人，可一般或就特定案件授權該代表，代表州或州機關?！钡聡摪钚姓ㄔ旱臋z察官作為公共利益代表人盡管不能提起訴訟，但可以參與訴訟，他們的任務在于維護國家和州的公共利益。到目前為止，德國有巴登—符騰堡州、拜恩州等七個州運用授權設立了公益代表人。[24]根據我國臺灣學者蔡志方先生的考證，德國公益代表人的職責主要包括四項：協助法院適用法律，確定與具體化法律、提供學術情報、協助斟酌法律之精神、輔助法官、彌補法院經驗之不足、擔保法院辦案之不疏忽；在訴訟程序中代表大眾，即代表沉默之多數，從法律秩序之維護方面來保護大眾之法律利益；減輕法院負擔，協助法院迅速審理案件，避免因思慮不周致浪費程序；對機關提供各項法律情報與咨詢意見。[25]在法國，檢察機關有權參與所有的行政訴訟案件，在行政法官對行政案件最后審理、判決前，可先進行一次審查。而且，由于行政法院及行政機關的爭議文件都由其轉交，檢察機關因而得以了解全部行政訴訟案件內情。檢察官在行政法院內，有權對訴訟案件的實質性問題和法律問題進行全面審查，提出自己的獨立意見，對判決結果發生重大影響。在權限爭議法院，檢察官也可以陳述自己意見。[26]3．以前蘇聯為代表的社會主義國家檢察制度除具備行政公訴權外，對行政行為還擁有最為深入和廣泛的一般監督權。這些國家的檢察機關定位于法律監督機關，即“列寧所揭示的檢察權，其職能是廣泛的，是實行包括刑事、民事和行政的全面法律監督……屬于一種廣泛、普遍的法律監督權”。[27]對行政行為一般監督權也是社會主義檢察制度一大特色，檢察機關有權對行政行為合法性實行監督，對違法行政行為直接向行政機關或其上級機關提出抗議，要求糾正。除了一般監督權外，檢察機關參與和監督行政訴訟的范圍權力也很大。如前南斯拉夫法律規定：如果某一項行政行為違反法律，檢察長有權提起行政爭議的訴訟程序，如果檢察長發現違憲性或違法性的案件，他有權向南斯拉夫憲法法院提起關于評定合憲性和合法性的訴訟。[28]

【注釋】

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[7]參見李忠芳，王開洞．民事檢察學[M]．北京：中國檢察出版社，1996；郭成偉．外國司法制度概要[M]．南京：江蘇人民出版社，2001；楊立新．民事行政檢察教程[M]．北京：法律出版社，2002；陳業宏，唐鳴．中外司法制度比較[M]．北京：商務印書館，2000；陳健民．檢察院組織法比較研究[M]．北京：中國檢察出版社，1999；張智輝，楊誠．檢察官作用于準則比較研究[M]．北京：中國檢察出版社，2002等．

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