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編者按：本文主要從引言；行政權與村民自治權沖突的表現形式；行政權與村民自治權沖突的原因分析；行政權與村民自治權沖突的解決進行論述。其中，主要包括：既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續,又是社會變遷的一個必然結果、目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務、村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體、村民自治絕對不是完全由農村村民自發并自理的“自治”、實際上是國家與社會的關系在農村的反映、盡快完善目前用于規定村民自治制度和調整行政權與村民自治權沖突的相關法律、將其納入法治軌道,即不得超越法律對其范圍的限制、必須從立法以及司法上加強保護等，具體請詳見。

0引言

中國的農村村民自治已經走過了20多年的歷程,總體看來,它既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續,又是社會變遷的一個必然結果。很多學者作了研究,這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個制度,并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口,更好地維護農民的權益,促進農村社會及經濟的發展。于是好多人開始反思村民自治制度建構的合理性,一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統文化的落后以及村民素質低下或農村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約[1],但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致,要想真正發揮其預期的價值,如何去調整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現形式

本文采納徐勇教授的觀點,即自治主體是村民,目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務,有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務,保證國家對農村基層社會的有效治理。[2]因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體?！盵3]這是詮釋村民自治的核心。因此,在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內容:即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監督權。既然法律規定其是一個群眾性的自治組織,那么自治權應該是不言而喻的。但是,由于各方面的因素的制約,其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制,使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。實踐中這種沖突主要表現為黨村關系和鄉村關系的無法理順而致的緊張關系。

這種沖突說白了即村民自治過程中出現的“附屬行政化”問題。當然,也有學者提出沖突因“過度自治化”導致的觀點[4]。但筆者認為,從目前的相關報道來看,后者的幾率很小,而且除非家族勢力控制了村委會,否則在現行管理體制下是不太可能出現的。當然,學者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因導致其發生沖突呢?

二、行政權與村民自治權沖突的原因分析

有人分析說,這是我國的宏觀體制,即強勢政治體制及其衍生的行政沖動所致,所以必須有賴于我國整個宏觀政治體制的改革方可使村民自治擺脫困境。

(一)從國家推行村民自治制度的實質及我國現代化的進程中國家政權在農村基層的作用來看,村民自治絕對不是完全由農村村民自發并自理的“自治”,它實質上是國家在現代化進程中必須加強行政權對廣大農村社會的控制,以形成國家實現現代化所必需的高度集中資源的要求的反映。中國農村歷史上就有著“自治”的傳統,但古代中國農村社會的自治是“社會自治”,是國家政權顧及不到廣闊的農村而采取的一種放任的治理方式,是“鄉紳之治”[5]。

(二)從國家與社會的角度來看村民自治,它實際上是國家與社會的關系在農村的反映。在國家沒有出現以前,那時的自治是真正的社會自治。當社會發展到一定程度產生了國家時,表明不同利益群體的沖突已經不能再通過社會自治的方式解決了,這以后,社會是國家“統治”的。只要國家存在,自治就永遠不可能是真正的社會“自治”?；鶎由纤憩F出來的也并不完全是許多權利上相等的公民共同參與的政治[6]。

由此可以看出,這種國家行政權與村民自治權的沖突的產生其實是國家現代化以及村民自治發展的必然趨勢,是不可避免的。因此,解決其沖突更加實際的做法是通過法律加以規定和協調。

三、行政權與村民自治權沖突的解決

(一)盡快完善目前用于規定村民自治制度和調整行政權與村民自治權沖突的相關法律,尤其是《村委會組織法》(以下簡稱《村組法》),由于其規定的太原則化和有漏洞,因此必須從以下幾個方面明確它們之間的范圍和界限。

第一,完善村民民主選舉制度。因此在完善《村組法》過程中必須明確村委會選舉的程序。同時,應確立選舉的普遍性、平等性原則,直接選舉及差額選舉原則[7],以保證選舉民主有序進行。

第二,應對《村組法》規定的鄉政與村治的“指導”關系加以明確,凡是涉及國家方針政策的貫徹落實即法律授權的事項,鄉鎮就有權要求村委會執行,而對涉及村民自己的公共事務以及法律未授權的為自治范圍,對此可以采用列舉法加以明確。

(二)對于行政權在村民自治組織中的運作來說,必須將其納入法治軌道,即不得超越法律對其范圍的限制。行政權主體必須從意識上尊重村委會在自治范圍內的自主地位以及自治權利。

(三)對于村民自治權來說,必須從立法以及司法上加強保護。目前沖突的主要表現是行政權的過分干預。

因此,要真正協調沖突,必須加強自治權對抗行政權的能力,從法律上使其處在一個相對平衡的狀態,從而使它們都能發揮應有的作用。正如有的學者所說,必須將村民自治權納入到司法救濟的軌道[8]。所謂有權利必有救濟,缺乏權利受損救濟機制的權利是不完整的權利,村民自治權既為法定之權利,司法機關就應該給予司法救濟。因此,完善村民自治權沖突的訴訟救濟機制,是實現村民自治不可或缺的司法保障。對國家機關違法干預,侵越村民自治權及不履行保障村民自治權的相關行為,村民自治體或村民代表有權提起訴訟請求法院責令停止、改正不當行為或積極履行相關職責,使村民自治權沖突都能通過訴訟這道最后防線得到保障。

參考文獻

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[4]胡振亞,任中平。論“鄉政村治”中鄉村關系的兩種極端走向及調適[J]重慶郵電學院學報(社會科學版),2006,(2):76-78

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[7]費孝通。鄉土中國[M]上海:上海世紀出版集團,2005:60.

[8]王禹。我國村民自治研究[M]北京:北京大學出版社,2004:126

[9]崔智友。中國村民自治的法學思考[J]中國社會科學,2001,(3):129-140