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一、行政公益訴訟概念

從最基本的概念拆分上看，可以將行政公益訴訟分為公益、公益訴訟和行政公益訴訟三個層面來逐步理解。首先，公益，即公共利益的簡稱，是一個與私益相對立的概念。按照學(xué)界對公益的理解，主要的觀點有三種：一是不確定的多數(shù)人的個人利益的總和。二是假定為全體公民共同享有的利益，該觀點強(qiáng)調(diào)某種利益的公共性，例如對生命、財產(chǎn)、健康的共同要求。三是一種道德定義，認(rèn)為公益是一種倫理標(biāo)準(zhǔn)，例如全社會的公平正義。在法律實務(wù)界看來，公益就是涉及不確定的大多數(shù)人的共同利益。其次，對于公益訴訟的理解，“現(xiàn)代意義的公益訴訟始于美國的布朗訴教育委員會案,它是伴隨著20世紀(jì)中期美國民權(quán)運(yùn)動而興起的一種新型訴訟形式,旨在救助諸如婦孺病殘、少數(shù)種族等社會弱勢群體、推進(jìn)制度及社會的變革。”但隨著社會發(fā)展，除了少數(shù)弱勢群體的利益外，政府為追求更廣泛的經(jīng)濟(jì)利益從而漠視了涉及大多數(shù)人的未被明確規(guī)定下來的利益，包括生命健康、精神或后代的期待利益等，由此產(chǎn)生一些特定的社會團(tuán)體積極追求和保護(hù)公共利益。將公益訴訟進(jìn)一步劃分，分為行政公益訴訟和民事公益訴訟。這是按照不同的訴訟所針對的不同領(lǐng)域所進(jìn)行的劃分。行政公益訴訟針對四類領(lǐng)域，主要對象是四類領(lǐng)域中負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，行為多數(shù)是消極的不作為或者亂作為；而民事公益訴訟針對的對象有所不同：個人、企業(yè)或其他組織，行為多數(shù)是積極的作為從而達(dá)到損害眾多消費者合法權(quán)益獲取個人利益的行為。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟實踐中存在的問題

（一）內(nèi)在動力不足。秦前紅學(xué)者提出檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟內(nèi)部自主性不足的原因主要有：一是由公益訴訟改革的性質(zhì)決定的，與我國其他行政改革一樣公益訴訟作為一項司法改革也是自上而下的推動的，因此在制度構(gòu)建上面基層檢察院的話語權(quán)極小，并未直接參與到改革的前期制度建設(shè)層面上。二是以下任務(wù)、下命令的形式完成公益訴訟試點，違背了司法規(guī)律。許多上級檢察機(jī)關(guān)通過文件的形式明確下級檢察機(jī)關(guān)的辦案任務(wù)，規(guī)定辦案數(shù)量等，行政命令式的辦案雖然有利于快速推進(jìn)改革并取得改革成效，但易使案件質(zhì)量不高，為訴而訴；同時也使得下級檢察機(jī)關(guān)的自主性不強(qiáng)，試點結(jié)束后，檢察機(jī)關(guān)案源及線索上存在較大的問題。（二）制度不健全。1．訴前程序、訴訟程序與行政程序的銜接。根據(jù)山東省的數(shù)據(jù)，自2015年7月以來，山東省共辦理公益訴訟訴前程序案件2115件，提起公益訴訟163件，其中行政公益訴訟101件，超過9成以上行政公益訴訟化解在訴前。但相對于訴訟程序來說，人們對訴前的關(guān)注度仍不高。訴前程序針對行政機(jī)關(guān)不履職或者不完全履職等違法行為發(fā)出檢察建議，行政機(jī)關(guān)仍不依法履職或者糾正違法行為時，檢察機(jī)關(guān)可以依法提起公益訴訟。但在實踐中，行政機(jī)關(guān)通常是最早接觸到案件的，因此在證據(jù)的收集、掌握及專業(yè)性上有著天然的優(yōu)勢。因此對于行政機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握的一部分事實及證據(jù)，在司法過程中是否依然具有同等效力？對于涉及行政機(jī)關(guān)不履職或者不完全履職的證據(jù)大部分由行政機(jī)關(guān)自己掌握，如何規(guī)定行政機(jī)關(guān)配合檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查及證據(jù)的移交，在此銜接制度上仍是空白。2．訴訟程序后的監(jiān)督及實效的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在實踐中，檢察機(jī)關(guān)依法提起行政公益訴訟并經(jīng)法院裁判取得勝訴的判決書后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)判決履行；但通常法院基于對行政權(quán)力的尊重，少有將行政機(jī)關(guān)如何履行行政職責(zé)、履行到何種程度寫入判決書中。一方面，當(dāng)行政機(jī)關(guān)依法履職后的結(jié)果應(yīng)當(dāng)反饋給誰？是社會公眾？是檢察機(jī)關(guān)還是法院？另一方面，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依據(jù)法院判決履行或不完全履行，后續(xù)該以何種程序或方式繼續(xù)監(jiān)督？上述情況是針對有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，若行政機(jī)關(guān)無行政強(qiáng)制權(quán)，那么該行政機(jī)關(guān)在收到檢察建議后立即將該案件移送至法院申請強(qiáng)制執(zhí)行是否就可以算作履職？該履職的標(biāo)準(zhǔn)如何確定也是現(xiàn)今法律缺乏的。（三）地方阻力。自2017年以來，各地陸續(xù)將原屬檢察機(jī)關(guān)職能部門的反貪、反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防等部門轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察部門，自此，檢察機(jī)關(guān)在偵查調(diào)查方面失去了有力的強(qiáng)制手段；而我國行政公益訴訟正好針對的是行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，現(xiàn)僅僅依靠上下協(xié)調(diào)，大大的降低了證據(jù)的收集、訴訟的提起及有效發(fā)揮監(jiān)督職能。如何排除地方政府干預(yù)、使行政機(jī)關(guān)正確認(rèn)識到公益訴訟并非針對行政機(jī)關(guān)本身而是維護(hù)公共利益的實質(zhì)是檢察機(jī)關(guān)在實踐中不可避免的問題。（四）技術(shù)人才與技術(shù)手段缺失目前，絕大多數(shù)行政公益訴訟涉及生態(tài)環(huán)境資源方面，對于濫伐林木、非法占用農(nóng)用地、非法采礦等行為，檢察機(jī)關(guān)在對林木毀壞面積的確認(rèn)、農(nóng)用地等土地性質(zhì)確認(rèn)、采砂采礦等確認(rèn)上存在困難，沒有林業(yè)、國土等行政機(jī)關(guān)的專業(yè)人才和設(shè)備，在證據(jù)的調(diào)查和收集上存在短板。

三、探索完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度

（一）制度構(gòu)建。1．加強(qiáng)對訴前程序的重視，并建立行政程序與公益訴訟監(jiān)督程序的銜接。絕大多數(shù)案件在訴前程序就終結(jié)意味著在法院介入審判權(quán)之前，該案件因行政機(jī)關(guān)按照檢察建議的完全履職而結(jié)束。但是若只有訴前程序單獨存在，對行政機(jī)關(guān)則無制約機(jī)制，檢察建議得不到重視。在一定程度上訴訟程序為訴訟程序提供了保障。相較于訴訟程序的完備，訴前程序的規(guī)定則少之又少。因此，重視和完善訴前程序制度，出臺更加細(xì)致的規(guī)則去規(guī)范訴前程序，使之發(fā)揮出更有力的監(jiān)督作用。其次，涉及生態(tài)環(huán)境資源、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等方面的具體行政行為多不勝數(shù)，檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督職能時通常不能及時掌握相關(guān)訊息，存在滯后性，公共利益一直處在被侵害中。若建立該四個領(lǐng)域的行政程序與公益訴訟監(jiān)督程序的銜接，要求行政機(jī)關(guān)定期報送制度或定期公開，使檢察機(jī)關(guān)提前了解并提前介入案件，則降低了公共利益侵害的程度。2．完善公益訴訟程序中的基本問題。一是證明責(zé)任的分配問題。行政公益訴訟，雖然強(qiáng)調(diào)的是“公益”領(lǐng)域，但本質(zhì)上還是行政訴訟，因此依據(jù)行政訴訟證明責(zé)任分配的經(jīng)典原則“舉證責(zé)任倒置”，并不因?qū)剐姓C(jī)關(guān)的是同樣強(qiáng)大的檢察機(jī)關(guān)而有所改變。也是由于檢察機(jī)關(guān)作為非案件的利害關(guān)系人，因而很難還原案件事實，加大了訴訟難度。對于行政機(jī)關(guān)而言，在舉證的過程中了解行政行為存在的問題，促使行政機(jī)關(guān)自我改正。但因行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)不得提出行政賠償?shù)脑V訟要求，則相關(guān)的行政賠償訴訟中的舉證責(zé)任的規(guī)定不適用；又行政公益訴訟相較于行政訴訟而言多了訴前程序，且實踐中情況多樣，傳統(tǒng)行政訴訟中有關(guān)起訴期限舉證責(zé)任的規(guī)定，行政公益訴訟需要進(jìn)一步細(xì)化，難以一概適用。二是訴訟風(fēng)險及結(jié)果的執(zhí)行與監(jiān)督問題。根據(jù)《解釋》第25條第5款，對于法院生效的行政判決，認(rèn)為被訴行政行為合法又合理且程序正當(dāng)?shù)模g回訴訟請求。根據(jù)《試點辦法》第19條規(guī)定，當(dāng)事人可依法提起上訴或檢察機(jī)關(guān)依法提起抗訴來繼續(xù)維護(hù)權(quán)利；此種情況可能是檢察機(jī)關(guān)對裁判結(jié)果認(rèn)為確有錯誤，未達(dá)到預(yù)期效果而提起抗訴。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)敗訴時，若對判決不服，則應(yīng)根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定以公益訴訟人的身份提起上訴，對于檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人上訴的規(guī)定在立法中進(jìn)一步的完善。其次，人民法院作出生效判決后，依照前文提到的兩種可能產(chǎn)生的問題，則可以通過規(guī)定行政機(jī)關(guān)履職后回復(fù)檢察機(jī)關(guān)并公開履職情形的手段促使行政機(jī)關(guān)履職；當(dāng)行政機(jī)關(guān)仍不履職或仍未履職到位（公共利益仍未恢復(fù)）時，檢察機(jī)關(guān)可提請上級檢察機(jī)關(guān)向請求同級行政機(jī)關(guān)協(xié)助，以行政命令的方式督促下級行政機(jī)關(guān)履職。（二）加強(qiáng)宣傳和學(xué)習(xí)，轉(zhuǎn)變觀念，增強(qiáng)主動性。在重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的社會環(huán)境下，對自然環(huán)境資源、食藥品安全等方面未引起足夠的重視。因此，在全社會應(yīng)當(dāng)加大宣傳力度，提升對此類公共利益的關(guān)注和重視。對于行政機(jī)關(guān)的工作人員，更要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，嚴(yán)格執(zhí)法，提升執(zhí)法能力，主動揭示并妥善解決問題；轉(zhuǎn)變對公益訴訟的觀念，公益訴訟本身是為維護(hù)公共利益，并未影響行政機(jī)關(guān)的形象和權(quán)威，也不是針對某一行政機(jī)關(guān)的行為。對于檢察機(jī)關(guān)的工作人員，一方面要學(xué)習(xí)相關(guān)的自然資源、食藥品安全等方面的規(guī)范性文件，提升監(jiān)督隊伍的素質(zhì)；另一方面要提升主動性，主動出去尋找線索，加強(qiáng)與本院其他部門、行政機(jī)關(guān)的交流和聯(lián)系，使公益訴訟常態(tài)化運(yùn)行，減少對上級命令的依賴。（三）科技引領(lǐng)，專業(yè)化人才，解決調(diào)查取證難。近年來，多數(shù)檢察院加大了檢察技術(shù)的投入和應(yīng)用力度，購置無人機(jī)等設(shè)備，對被毀壞、占用的林地、被污染現(xiàn)場進(jìn)行現(xiàn)場勘查，進(jìn)行全方位拍攝取證，固定證據(jù)后，再通過航拍畫面、圖像對比等方式，參與核定被毀壞的林地面積，有效地提高了辦案質(zhì)量和效率。與此同時，整合技術(shù)力量，充分發(fā)揮專業(yè)人才優(yōu)勢。在公益訴訟辦案團(tuán)隊中，整合利用專業(yè)過硬、技術(shù)扎實的技術(shù)骨干力量，參與一體化辦案。技術(shù)部門干警與辦案檢察官在案件調(diào)查取證、分析示證等環(huán)節(jié)中，密切配合，通力協(xié)作，大大提高了辦案效率和辦案質(zhì)量。

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[4]王萬華．完善檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的若干問題．法學(xué)雜志．2018（1）．

作者:譚曉莉 單位:三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院