導語：我國環(huán)境行政處罰論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、罰款在我國環(huán)境行政處罰中的界定

環(huán)境行政處罰是針對環(huán)境違法行為所進行的制裁與規(guī)制，系行政處罰在環(huán)境法領域的具體適用，旨在維護環(huán)境秩序的穩(wěn)定良好，實現(xiàn)環(huán)境保護之最終目的。如今，環(huán)境行政處罰已成為一項關于生態(tài)環(huán)境建設的國家管理制度。何為環(huán)境行政處罰，我國學界尚未形成統(tǒng)一定論，但大多數(shù)學者都認為這一概念所彰顯的最主要的特征就是尚未構(gòu)成刑事責任。②既不同于一般的環(huán)境刑事責任，又有別于環(huán)境行政強制措施、環(huán)境行政執(zhí)行罰以及責令糾正違法等概念，環(huán)境行政處罰是一種具有獨特屬性的行政責任形式。③首先，從行政行為的種類角度而言，環(huán)境行政處罰僅是具體的行政行為，它是行政機關依照法律規(guī)定，在法定權限范圍內(nèi)作出的針對環(huán)境違法相對人的行政行為。其次，從行政行為主體要件層面來看，環(huán)境行政處罰是一種單方行政行為，僅由行政機關一方作出意思表示即可生效，無需征得行政相對人的允諾同意。再次，依據(jù)行為設置的初衷目的分析，環(huán)境行政處罰是一種制裁性而非鼓勵性的行政行為，它是對于實施環(huán)境侵權行為一方所設定的精神上、經(jīng)濟上或是人身自由的懲罰訓誡，甚至是對私權利的暫停、剝奪。從這個層面而言，現(xiàn)行環(huán)境行政處罰更多彰顯的是事后的制裁功能，并不能真正達到事前預防違法犯罪與保護環(huán)境要素免受侵害之目的。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前我國各環(huán)境法律法規(guī)中所涉及的環(huán)境行政處罰種類之多可見一斑，主要包括:罰款;警告;限期治理;停止生產(chǎn)和使用;責令重新安裝和使用;責令停業(yè)和關閉;責令拆除;責令停止破壞行為;責令停止建設;責令限期建設配套設施;責令停止開墾;沒收違法所得;沒收漁獲物和違法所得;沒收設施;吊銷采礦許可證;吊銷捕撈許可證;征收滯納金;交納滯納金;行政拘留等。④如上諸多的環(huán)境行政處罰措施大致可分為三類:⑤聲譽罰(主要是警告)、財產(chǎn)罰(主要是罰款、沒收違法所得和沒收非法財物)以及行為罰(包括責令停產(chǎn)整頓，責令停產(chǎn)、停業(yè)，吊銷許可證等)。在我國司法實踐當中，罰款是較為普遍應用的一種行政處罰措施。《辭海》將“罰款”界定為“審判機關強制罪犯繳納一定金額的一種刑罰;行政機關強制違反行政法規(guī)的人繳納一定金額的一種行政處罰;違約金的一種，違反合同、延遲履行義務的一方，按照合同規(guī)定賠償對方的款項。”行政意義上的罰款是行政主體依據(jù)法律法規(guī)，在職權范圍內(nèi)，對行政相對人做出的一種意思表示，旨在要求行政相對人在一定期限內(nèi)向國家繳納一定數(shù)額金錢的處罰方式。⑥環(huán)境污染行政罰款是指環(huán)境保護監(jiān)督管理部門強令違法者向國家繳納一定數(shù)額金錢的處罰形式，屬于環(huán)境行政處罰種類中的財產(chǎn)罰。⑦從處罰目的上看，它屬于懲罰性的行政處罰。⑧由于執(zhí)行簡便、快捷高效等特點，罰款在環(huán)境行政處罰中發(fā)揮著不可替代的作用，在我國幾乎每部環(huán)境相關法律法規(guī)中皆可窺見“罰款”的身影。《中華人民共和國行政處罰法》從第46條到第51條分別規(guī)定了行政罰款的執(zhí)行機構(gòu)、罰繳程序、方式、期限等具體問題。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第35條至39條列舉了“環(huán)境保護行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門可以給予罰款處分的幾種情形”。而《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》在法律責任一章專門界定了罰款制度，針對不同的違法情形規(guī)定了從二百元到五十萬元不等的罰款處罰。此外，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》第68至82條規(guī)定了從二百元至一百萬元不等的罰款情形。《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第73條至第87條規(guī)定了施以不超過一百萬元的罰款處罰。《中華人民共和國水污染防治法》從第70條開始列舉了處以不同罰款數(shù)額的具體情形，規(guī)定罰款最高額為一百萬元。《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》從第48條至第60條也介紹了罰款這種處罰方式。《中華人民共和國森林法》針對盜伐森林、濫伐森林等行為規(guī)定了相應數(shù)額的罰款處罰。

二、環(huán)境行政處罰之罰款的合理性闡釋

(一)違法經(jīng)濟處罰理論

依據(jù)經(jīng)濟學理論，任何從事經(jīng)濟活動的個體或是單位都是“理性”的“經(jīng)濟人”，“經(jīng)濟人理性”假設揭示了經(jīng)濟人的兩大屬性:自利與理性。不同于古代先哲的“人性本善”論點，經(jīng)濟人素來追求自身利益的最大化，同時也要“使自己的經(jīng)濟行為適應于從經(jīng)驗中學到的東西，”⑨因而必須遵守法律和社會道德的約束。守法抑或違法，是經(jīng)濟人經(jīng)過對比衡量后作出的選擇，然而經(jīng)濟行為一旦違法就意味著必須接受法律的制裁。實施環(huán)境違法行為輕則浪費自然資源、破壞環(huán)境秩序，重則打破生態(tài)平衡、為禍后代。不同于單純的經(jīng)濟行為，環(huán)境管理者無需進行經(jīng)濟成本與收益的衡量。一旦有行為破壞了自然環(huán)境的平衡，必然會受到法律否定性的評價，瑏瑠實施違法行為的經(jīng)濟人因此必須承擔法律上的責任。環(huán)境行政罰款除具有懲罰違法行為人的功能外，它還可以保護資源、賠償社會整體利益的損失。瑏瑡早在18世紀，意大利法學家貝卡利亞在其名著《論犯罪與刑罰》一書中便提出了行政處罰的重要性:“只要刑罰的惡果大于犯罪所帶來的好處，刑罰就可以收到它的效果。這種大于好處的惡果中應該包含的，一是刑罰的堅定性，二是犯罪既得利益的喪失。”瑏瑢我國學者許傳璽教授也指出:“在某種意義上，罰款也有通過國家或其行政機構(gòu)賠償多位受害人的功能。”瑏瑣從此角度而言，罰款具有懲罰與訓誡之效用。

(二)國家環(huán)境管理需要

依據(jù)公共信托理論，全體社會成員委托國家或政府對國民資源加以管理，這里所說的全體社會成員既包括當代人，也包括后代人。當代人受后代人的委托對環(huán)境資源進行開發(fā)、利用和管理，并獲取收益，與此同時當代人必須承擔相應的義務，即必須負有對環(huán)境資源的看護保管義務，不得超出合理限度地濫用環(huán)境資源，不得損害后代人的利益。環(huán)境資源是屬于全體社會成員所有的共同財產(chǎn)，因而對環(huán)境進行治理是全體社會成員賦予國家的職責。從國家建設層面而言，環(huán)境管理有賴于各項制度的確立和完善，國家宏觀調(diào)控手段種類繁多，包括經(jīng)濟、政治、教育、技術、法律等，健全完備環(huán)境法制體系顯得尤為重要，其與依法治國的國家戰(zhàn)略相呼應，更是契合構(gòu)建生態(tài)文明體系的時代要求。環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境法治建設過程中尤其應該強化的環(huán)節(jié)。“法律的生命在于它的實行。”瑏瑤面對環(huán)境違法侵權行為，國家在受托范圍內(nèi)，有權根據(jù)職責需要開展各項管理活動。適時運用法律手段進行行政處罰是實現(xiàn)有條不紊國家管理的現(xiàn)實需要。環(huán)境行政罰款便是至關重要的管理手段之一。

(三)公平正義價值訴求

正如美國統(tǒng)一法學的代表人物博登海默所說，法律是由秩序和正義兩種因素組合而成的復雜的網(wǎng)，法律的形式是秩序，法律的內(nèi)容是正義。瑏瑥實現(xiàn)公平正義是激發(fā)廣大民眾對法律感情和司法信任感的一個有效方式。公平與正義是法律所追求的最終價值，具體到環(huán)境法領域同樣如此。環(huán)境利益一旦遭受損害必然會影響整個人類社會的正常發(fā)展，任何人都不能脫離環(huán)境獨善其身，也不能獨占環(huán)境利益。面對環(huán)境違法行為，如何更好地處理各個主體間的關系、如何妥善地協(xié)調(diào)國家間的利益、如何最大限度地實現(xiàn)當代人與后代人的平衡，是執(zhí)法者們一直在思考的問題。環(huán)境保護應特別注重處理好代內(nèi)公平與代際公平的問題，當代人必須為后代人的利益考量。經(jīng)濟人理性假設決定了開發(fā)利用環(huán)境過程中不可避免地會出現(xiàn)環(huán)境違法行為，“企業(yè)賺錢污染環(huán)境，政府出資治理環(huán)境”的現(xiàn)象屢見不鮮。針對對此種惡性循環(huán)，我們可運用倫理道德、宗教信仰等加以規(guī)制，但這種規(guī)制是軟性的、缺乏約束功能的，此時便需要剛性的具有強制力的法律手段加以管理。環(huán)境行政罰款可視為對違法行為補交的金錢成本，旨在通過對違法行為人的制裁實現(xiàn)對被侵害環(huán)境利益的補救與修復，其懲罰與補償功能無疑彰顯了法律旨在實現(xiàn)社會公平與正義的價值訴求。

三、罰款在我國環(huán)境處罰中面臨的瓶頸

在諸多的環(huán)境行政處罰措施中，罰款可謂是適用情況最多、應用范圍最廣的一種手段。近些年來，伴隨著環(huán)境違法案件的日益頻發(fā)，環(huán)境行政處罰力度不斷加強，而罰款所發(fā)揮的懲戒功能更是可見一斑。圖一的數(shù)據(jù)可明顯反映這種趨勢。在環(huán)境違法案件中，罰款主要應用于針對企業(yè)排污或從事其他破壞生態(tài)環(huán)境違法活動的懲罰訓誡。在執(zhí)法處罰實踐當中，這種行政處罰措施雖然具有程序簡便等優(yōu)點，但仍無法徹底實現(xiàn)懲治違法與保護環(huán)境的最終要義。相反，司法過程中所涌現(xiàn)的罰款力度小、執(zhí)法裁量權大、處罰標準不一等諸多問題令執(zhí)法者大傷腦筋。罰款這一制度尚面臨著諸多的執(zhí)法瓶頸。

(一)法律確定的罰款數(shù)額較低

任何企業(yè)在從事經(jīng)濟活動時都會考慮企業(yè)的投入成本與現(xiàn)實收益之間的關系問題，如何利用最小的成本達到最大化的收益是所有理性的經(jīng)濟人致力于實現(xiàn)的目標。企業(yè)的生產(chǎn)、運輸、管理等眾多環(huán)節(jié)中都離不開自然環(huán)境這一載體，在“成本—收益”理念的支撐之下，企業(yè)一旦將經(jīng)濟績效與環(huán)境保護這二者間的平衡打破，就會實施環(huán)境違法侵權行為。對此，有極少數(shù)的企業(yè)會自覺主動地為這種環(huán)境違法行為買單。在市場難以發(fā)揮強制性作用時，就需要國家運用法律手段以宏觀調(diào)控。環(huán)境行政處罰不失為一種無奈又高效的選擇。在諸多行政處罰措施中，罰款可謂是對違法當事人影響最小、處罰最為便捷的一種措施。加之這種形式有助于增加政府收入，在司法實踐中愈來愈成為各地方政府處理環(huán)境違法案件的首選。衡量這一措施的績效不應以理論上的憑空推斷，而應看在執(zhí)法中的實際運用情況。如上提到了我國關于罰款制度已有諸多法律法規(guī)加以界定。但縱觀各立法，不難發(fā)現(xiàn)，對于高利潤的違法企業(yè)而言，條文所確定的罰款數(shù)額實屬偏低。據(jù)統(tǒng)計，我國現(xiàn)有環(huán)境保護法律規(guī)定的罰款數(shù)額中最高額在10萬元以下的罰款占到了72．6%，最高額在50萬元以上的罰款僅占16．6%。瑏瑧現(xiàn)實發(fā)生的案例向我們證明，法條所規(guī)定的處罰力度遠遠不足以實現(xiàn)懲戒違法與保護環(huán)境之目的。松花江水污染事件被國務院認定為特別重大水污染責任事件之一，事故發(fā)生后，黑龍江省特別撥出1000萬元專項資金用于事故應急處理，其破壞之大、影響之廣可見一斑。然而國家環(huán)保總局下發(fā)處理意見不禁令人咋舌，《松花江水污染事故行政處罰決定書》對事故負有責任的中國石油天然氣股份有限公司吉林石化分公司做出了罰款100萬元的處罰決定，而100萬元正是我國當前法律所規(guī)定的罰款數(shù)額上限。相較于事故發(fā)生后用以恢復環(huán)境的1000萬元而言，100萬元的罰款自是微乎其微。對于企業(yè)而言，收益最大化才是目標，如果罰款的數(shù)額在其利潤范圍之內(nèi)，就會有越來越多的企業(yè)甘冒承擔金額有限的罰款的風險而從事違法活動以實現(xiàn)經(jīng)濟利益的最大化。2006年發(fā)生的一起案件無疑印證了這一論斷。廣東東莞福安紡織印染公司在其生產(chǎn)加工過程中，同時排放污水，平均每天排污4萬噸。如果按照每噸污水處理成本0．5元計算，每日要支付的環(huán)境保護費用就是2萬元。在其違法活動被曝光之后，廣東省環(huán)保局作出罰款21萬元的決定，也只不過相當于其承擔了10天的污水處理費，而其實際從事違法排污活動已有兩年之久。違法成本低，守法成本高，以至于更多的企業(yè)不會主動進行排污治理。據(jù)有關部門統(tǒng)計，我國環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的2%。瑏瑨可見根據(jù)我國現(xiàn)有法律的規(guī)定，僅以“一次性罰款”的處罰方式導致了罰款數(shù)額過低的難題，對違法行為人僅施以罰款這一措施恐難以實現(xiàn)懲治犯罪和保護環(huán)境之目的。

(二)罰款的處罰標準尚未統(tǒng)一

一方面，我國環(huán)境污染罰款的確定標準和依據(jù)原則尚未統(tǒng)一。各相關立法皆規(guī)定了不同的處罰標準。比如，作為環(huán)境保護基本法的《中華人民共和國環(huán)境保護法》就未對罰款數(shù)額的具體確定依據(jù)進行闡釋。而《中華人民共和國行政處罰法》第51條明確“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款”的罰款方式。與之相比，《中華人民共和國大氣污染防治法》第48條規(guī)定“向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標準的，應當限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款”，施行“超標排污即違法”的標準，同時明確了“處違法所得兩倍以下罰款”的倍數(shù)罰制。但由于該法所列舉的罰款基數(shù)較低，即使采用倍數(shù)罰也難以真正達到懲治違法犯罪的目的。《中華人民共和國水污染防治法》第74條明確了“排放水污染物超過國家或者地方規(guī)定的水污染物排放標準，或者超過重點水污染物排放總量控制指標”的“污染物總量控制”標準，同時規(guī)定了“繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款”的倍數(shù)罰制。而《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》則規(guī)定了“按照直接損失的百分之三十計算罰款”的方式，同時援引了倍數(shù)罰制原則。此外，《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》根據(jù)不同的違法情節(jié)具體規(guī)定了從一萬元至一百萬元不等的罰款處罰制度。而《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》僅用三條規(guī)定了從一百元至一萬元不等的罰款情形。《中華人民共和國森林法》也采用了倍數(shù)罰制，針對盜伐森林、濫伐森林等規(guī)定了從一倍至十倍的罰款，數(shù)額相差十倍之多。《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》雖有將近二十條法條涉及罰款制度，但皆未明確實施罰款的具體方式及數(shù)額確定等細節(jié)問題。各法律所確定的罰款標準不一的現(xiàn)狀引發(fā)了行政部門在執(zhí)法過程中的混亂局面。另一方面，我國立法所確立的“過罰相當”的處罰原則有待商榷。《行政處罰法》第4條規(guī)定“行政處罰遵循公正、公開的原則。設定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”由此可見，在處理環(huán)境違法案件時，我國施行的是“過罰相當”的處罰原則。這一原則本身并無可厚非，但運用于環(huán)境污染行政罰款中并不能切實實現(xiàn)環(huán)境保護的初衷目的。由于環(huán)境污染所具有的社會影響大、危害潛伏期長、致?lián)p后果難以預料等特點，若在執(zhí)法過程中形成了“發(fā)生一起污染事件制止一起”的懲罰模式，也只是實現(xiàn)了事后懲戒的最低級的目的，而并不能發(fā)揮罰款應有的事前預防的積極功效。因而，環(huán)境行政罰款時采用“過罰相當”的處罰原則并不適宜。

(三)行政機關的自由裁量權較大

孟德斯鳩曾說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人使用權力，一直遇到界限時方休止。”瑏瑩阿克頓特認為權力應有所限制，“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗。”瑐瑠在環(huán)境行政處罰執(zhí)法過程中亦存在這樣的問題。立法規(guī)定的不明確是導致行政部門擁有較多自由裁量權的主要原因。如上提到的諸多環(huán)保法律中有不少條文規(guī)定的違法情形都是酌定情節(jié)，執(zhí)法機關需“根據(jù)不同情節(jié)”并“視其情節(jié)輕重”做出罰款決定。例如，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》針對同一種違法行為就規(guī)定了從二萬元至一百萬元不等的處罰，同一情形的上下限竟然相差50倍之多，可見行政部門在具體的執(zhí)法環(huán)節(jié)中并不能據(jù)此條文作出相對確切的決定。法律終止之處，乃是自由裁量權發(fā)軔之地。瑐瑡立法是執(zhí)法之基石，若立法不穩(wěn)不準、難以信服，執(zhí)法又何談高效便民呢?立法尚不過如此，我們便不能奢求沒有自由裁量的執(zhí)法。實際上，在現(xiàn)行立法模式之下，任何執(zhí)法活動都不能杜絕或多或少的自由裁量。具體到環(huán)境執(zhí)法過程中，環(huán)保部門在查處環(huán)境違法行為時，依據(jù)已有的立法規(guī)定，酌情對違法行為人是否予以處罰以及施以何種類型的處罰，或是處罰幅度的大小等具體事項的確定難免會摻雜個人主觀的判斷或受其他因素的影響。只要這種“酌情”是合乎立法初衷并且不違背社會普遍認知的，都是法定權限內(nèi)的自由裁量。既然執(zhí)法自由裁量是不可避免的，那么就應通過立法將更多不確定的因素落實為具體明確的實施細則。行政機關在認定環(huán)境違法行為時需對該行為的主客觀條件進行分析，只有符合相關要素的行為方可列定為違法行為。據(jù)此，我國各環(huán)境單行法應針對如何認定具體的環(huán)境污染與違法行為進行明確的劃分和闡釋。例如，首先，該行為需系違法行為，即該行為是違反環(huán)境保護相關法律法規(guī)規(guī)定的法律否定性行為;其次，該行為必須產(chǎn)生了危害后果，造成了環(huán)境污染或是自然資源浪費等，引發(fā)了人身傷亡或財產(chǎn)損失等不良后果;再次，該行為需與危害后果之間存在因果關系，也就是該行為的實施直接或間接地引發(fā)了不良后果;最后，執(zhí)法者還應考慮行為相對人的主觀過錯，對故意實施違法行為的應多罰重罰，而對于過失者可少罰甚至不罰。總之，立法時應充分考慮違法行為的各實施要件，綜合分析考量各具體要素，以避免更多不必要的環(huán)境行政自由裁量。

四、域外環(huán)境行政處罰制度實證分析

(一)發(fā)達國家

在眾多發(fā)達國家中，提及環(huán)境行政制度不得不分析美國的發(fā)展模式。面對日益頻發(fā)的環(huán)境違法事件，美國建立了剛?cè)嵯酀沫h(huán)境行政管理體制。其一，確立了相對完備成熟的環(huán)境行政立法體系。美國既有聯(lián)邦層面的立法，又有各州的立法。1969年制定的《國家環(huán)境政策法》是世界上最早的環(huán)境基本法之一。隨后相繼頒布了《清潔空氣法》《清潔水法》《海洋傾廢法》《噪聲控制法》《固體廢棄物防治法》等法律，皆對環(huán)境違法處罰進行了明確的規(guī)定，為行政機構(gòu)的執(zhí)法活動提供了充足的保障。在行政罰款方面，美國通過各單行法明確了罰款的依據(jù)標準、方式、期限以及自由裁量等具體內(nèi)容。比如《清潔空氣法》《清潔水法》詳細列舉了罰款時需要考慮的各因素，包括:違法行為的具體實施情節(jié)、以往的違法犯罪記錄、具體致?lián)p后果、危害程度、行為人主觀態(tài)度、行為人的支付和賠償能力、證據(jù)的可靠性和關聯(lián)性、同類行為的處罰決定、社會公眾影響等諸多因素。詳盡的立法為執(zhí)法機構(gòu)的行政處罰提供了充足的依據(jù)。其二，美國的環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)權責明晰，注重實效。有學者對美國的國家扶持政策進行了研究，瑐瑢發(fā)現(xiàn)聯(lián)邦環(huán)保局的部門經(jīng)費相當可觀，并且職能劃分明確具體。其下設了專門的執(zhí)法與守法辦公室，并配備了必要的環(huán)境監(jiān)測與污染處理設備，專職環(huán)境污染與破壞的行政執(zhí)法工作。近些年來，聯(lián)邦環(huán)保局更是不斷增加執(zhí)法人數(shù)，提高執(zhí)法效率，保證執(zhí)法質(zhì)量。在諸多行政懲罰措施之中，罰款可謂是最為嚴厲的手段之一。《行政罰款政策》指出，“允許違法者從違法行為中受益，是將守法者置于競爭的不利地位，而構(gòu)成對他們的懲罰。因此，行政罰款通常應當至少收繳因為違法而產(chǎn)生的主要經(jīng)濟利益。”瑐瑣美國實行按日計罰制，以違法行為的持續(xù)時間為處罰的依據(jù)，違法持續(xù)時間越久，罰款數(shù)額越高。同時，執(zhí)法機構(gòu)可以根據(jù)行為人的違法所得與守法成本之間的差額進行罰款。這種罰款方式突破了一次性罰款的次數(shù)限制，克服了單次罰款數(shù)額畸低的弊端。其三，美國政府為行政執(zhí)法確立了一系列的保障性制度。相較于懲罰性的措施，美國政府更加注重行政獎勵，通過宣傳教育、技術鼓勵、資金支持等手段增強公民的守法意識，做到事前預防，將違法行為扼殺在搖籃之中，使更多的企業(yè)自覺的加入到自愿環(huán)境管制的隊伍之中。與美國相仿，加拿大政府也根據(jù)本國環(huán)境治理現(xiàn)狀構(gòu)建了一套行之有效的環(huán)境行政處罰措施。加拿大首先將罰款等一系列環(huán)境污染行政處罰措施納入立法之中，只有符合《加拿大環(huán)境保護法》所列舉情形的特定行為才可處以行政罰款，并且對罰款的具體數(shù)額和執(zhí)行程序等細節(jié)性內(nèi)容進行了明確的界定，有效地避免了執(zhí)法部門的濫用職權。之后頒布的一攬子法案———《環(huán)境執(zhí)行法案》修改了包括《加拿大環(huán)境保護法》在內(nèi)的8個法律，瑐瑤將環(huán)境行政制裁各項制度規(guī)定的更加明確具體。

(二)發(fā)展中國家

同為發(fā)展中國家，巴西的環(huán)境行政處罰模式值得我國借鑒。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，巴西已建立了相當成熟的環(huán)境行政立法體系。其環(huán)境保護基本法系1981年頒布實施的《國家環(huán)境政策法》，主要規(guī)定了環(huán)境損害賠償?shù)膰栏褙熑我约懊袷隆⑿淌隆⑿姓熑危@是巴西政府為應對環(huán)境污染和破壞行為制定的第一部環(huán)保基本法。隨后于1998年制定的《環(huán)境犯罪法》中明確提出了罰款這一處罰手段。該部立法雖不是行政處罰基本法，但對行政制裁進行了系統(tǒng)的梳理，尤其是對罰款的數(shù)額、方式、主體、對象等進行了清晰的界定。評價一國立法體系不以數(shù)量多寡為標準，而以法條是否親民、實用、高效為依據(jù)。縱觀我國現(xiàn)有法律法規(guī)，與巴西立法相比，我國也只能是以數(shù)量之多取勝。確保每一部立法都能夠行之有效的執(zhí)行正是我們應向巴西所學之處。作為擁有十幾億人口的泱泱大國，一直以來我國都享有獨特的優(yōu)勢———人口眾多———這一特點有利有弊，具體到環(huán)境保護當中亦是如此。但倘若能夠充分利用這一特點，將調(diào)動廣大民眾的力量與發(fā)展環(huán)保事業(yè)相結(jié)合，那么我國欲構(gòu)建系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度自是指日可待!在此方面，菲律賓和墨西哥可謂是領頭羊。菲律賓在負責環(huán)境保護事宜的環(huán)境自然資源部下設非政府服務處，吸納非政府力量，如社會團體、公益?zhèn)€人等共同加強環(huán)保監(jiān)督，政府執(zhí)法人員和廣大社會民眾共同組成檢察隊伍進行執(zhí)法檢查，深入各廠礦、社區(qū)進行環(huán)保宣傳教育，普及環(huán)保知識，調(diào)動民間力量。墨西哥政府同樣制定了公眾參與環(huán)保建設的基本國策，充分發(fā)揮民眾和相關組織的積極作用，為環(huán)境執(zhí)法保駕護航。

五、完善我國環(huán)境行政罰款制度之設想

(一)完善環(huán)保立法，引入按日罰款制

健全完備的立法體系是執(zhí)法與守法的首要前提，如上文所述，當前我國的環(huán)境行政處罰立法尚不完善，而關于罰款制度的現(xiàn)行規(guī)定亦待商榷。各環(huán)保單行法在界定罰款時理應突破現(xiàn)有條文的束縛。對于違法相對人的處罰應規(guī)避一次性罰款的額度限制，不妨借鑒別國已有的先進經(jīng)驗，引入按日罰款制。實際上，在司法實踐過程中，我國已存在按日罰款的成功案例。北京市環(huán)保局曾對某持續(xù)超標排放的發(fā)電廠基于相同的持續(xù)超標違法事實多次進行處罰。后發(fā)電廠雖提起行政復議，該處罰決定仍得到了國家環(huán)保總局的支持。瑐瑥該案的處罰決定隨即引起了社會的強烈反響。雖然我國立法尚未明確持續(xù)性環(huán)境違法行為的罰款處罰方式和額度，但司法實踐業(yè)已先行，再次證明了盡快完善罰款相關立法的必要性與緊迫性。為應對部分違法企業(yè)持續(xù)排污、拒不改正違法行徑的難題，我國可借鑒美國、加拿大等國“按日計罰”的處罰方式，增設環(huán)境行政處罰按日罰款制。在具體的制度設計上，應結(jié)合我國現(xiàn)存的執(zhí)法情況及司法習慣。建議在《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》等各相關環(huán)保法律法規(guī)中納入對持續(xù)性違法行為的罰款處罰規(guī)定，即:連續(xù)性的違法活動每持續(xù)一天，或者相同的違法行為每重復發(fā)生一次，均視為一次單獨的違法行為，予以按日計罰或按次計罰，而對于長期拒不改正違法行為的當事人更應加重處罰。這種處罰模式摒棄了一次性罰款對于次數(shù)和金額的限制，可以有效地緩解執(zhí)法過程中出現(xiàn)的罰款畸低的難題。全國人大常委會于2014年4月25日通過了，加大了對環(huán)境違法處罰力度，法學專家都呼吁進一步加大對違法行為的處罰力度。全國人大法律委員會經(jīng)研究，建議對草案作如下修改:“增加規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者通過暗管、滲井、滲坑、高壓灌注或者以其他逃避監(jiān)管的方式排放污染物，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任，尚不構(gòu)成犯罪的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第30條的規(guī)定予以處罰。另外，還規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。同時，對政府及有關部門的工作人員在執(zhí)行職務過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的行為，相應加大了處罰力度。”瑐瑦據(jù)此，惟有健全環(huán)境相關法律體系，方能日益完善環(huán)境行政執(zhí)法與守法。

(二)改變執(zhí)法方式，以激勵代替懲罰

桑德爾在其著作《金錢不能買什么》一書中闡述了“罰金”與“費用”二者的區(qū)別所在，“罰金所表達的是道德上的責難，而費用只是不含任何道德判斷的價格”。瑐瑧反思我國當前行政罰款制度，其初衷目的是否如這句話所言呢?毋庸置疑，環(huán)境違法處罰中的罰款所存在的主要目的是為了懲治違法，以保護環(huán)境與自然資源不受侵害。從社會層面而言，便可理解為因違法相對人實施破壞環(huán)境行為而對其進行的一種責難，只不過這種責難的承擔方式是金錢賠償。似乎從這種角度理解便可把罰款制度存在的合理性與社會倫理道德的要義精神巧妙地相結(jié)合。依此思路，在完善我國環(huán)境行政罰款處罰模式的過程中須變革機械的、傳統(tǒng)的、單一式的改革思路，而應將社會的、人文的、道德的因素相揉合加以綜合考量。具體而言，行政部門不應被罰款這一執(zhí)法手段所束縛，而應逐步摒棄單一的處罰形式，適時引入柔性的、多樣化的、彰顯人文思想的執(zhí)法方式，最終實現(xiàn)以激勵代替懲罰。面對環(huán)境違法行為人，采用包括“稅收減免、稅收抵扣、融資便利、環(huán)保保證金提取與獎勵、出口補貼、環(huán)境信用評估等手段，進行環(huán)境綜合執(zhí)法”。瑐瑨改變簡單粗暴的執(zhí)法方式，多以指導、獎勵等積極的方式加以規(guī)范引導，為行政執(zhí)法增添些許人文色彩。根據(jù)上文提到的“經(jīng)濟人理性”假設理論，許多違法企業(yè)正是在權衡了守法成本與違法收益二者的差額之后選擇了冒險違法生產(chǎn)經(jīng)營。筆者建議政府在執(zhí)法之中對企業(yè)的這點顧慮加以考量，嘗試向企業(yè)證明守法生產(chǎn)的好處，向其明示合法經(jīng)營將會獲得更多的支持和幫助，最終將轉(zhuǎn)化為更多的經(jīng)濟利益，而違法經(jīng)營又將面臨如何嚴重的懲罰，實施違法行為只能是得不償失。從另一個角度而言，對于國家來說，單純地收取再多的罰款也抵不過將違法行為扼殺在萌芽狀態(tài)更加實惠、安全、高效，而這也是為我們賴以生存的自然環(huán)境所應該爭取的最大限度的保障與維護。

(三)加強公眾參與，實現(xiàn)環(huán)保輿論化

反思我國的環(huán)保行政執(zhí)法現(xiàn)狀，聯(lián)想菲律賓和墨西哥等國的環(huán)境監(jiān)管模式，令人無限感慨。單純依靠經(jīng)濟制裁手段并不能切實達到預防違法的目的，而欲實現(xiàn)環(huán)境保護之最終要義應廣泛運用經(jīng)濟手段之外的其他方式，調(diào)動一切社會力量，為我國的環(huán)保事業(yè)再添助力。“私人在法之目的的實現(xiàn)當中承擔著并不亞于政府的重要角色。無論在政治上，還是在法律上，民主主義均不得缺少公民的積極參與，私人積極運用法律對于合理規(guī)制社會生活具有重要意義。”瑐瑩環(huán)境保護進程的推動離不開廣大民眾的每一份力量。對于政府和違法行為人而言，公眾參與發(fā)揮著雙重審視與監(jiān)督作用。一方面，在環(huán)境行政處罰之中，由于現(xiàn)行立法就罰款等處罰措施規(guī)定的不明確，加之政府調(diào)控失靈不可避免，單純依靠行政部門的執(zhí)法從本質(zhì)上來說只是對違法活動的“治標”處罰，難以實現(xiàn)“治本”的目的。正如加拿大《環(huán)境執(zhí)行法案》所述，“將公眾與違反環(huán)境法律聯(lián)系起來也將產(chǎn)生主要的阻止效果。”瑑瑠擴寬公眾參與渠道，鼓勵民間信息反饋，切實加強公眾參與，有助于避免不必要的執(zhí)法自由裁量，減少濫用職權和違法腐敗的滋生，提高行政執(zhí)法的科學性。另一方面，公眾既是違法行為的監(jiān)督者，同時更是企業(yè)口碑的樹立者。相較于數(shù)量有限的專職行政人員，社會民眾的作用可謂是無窮無盡。實現(xiàn)環(huán)保輿論化意味著將執(zhí)法監(jiān)督權限下放至社會之中，賦予每一位民眾以匯報、檢舉、控告、訴訟等權利。面對排污破壞環(huán)境之行徑，只有充分調(diào)動每一份群眾力量方可將環(huán)境保護的觸角伸向社會的各個角落。此即公眾對于違法活動的監(jiān)督作用。從另一個角度來看，廣大民眾更是企業(yè)的衣食父母。對于以信譽為本的企業(yè)而言，社會大眾的評價于企業(yè)的良性發(fā)展無疑是至關重要的。單純依靠罰款等經(jīng)濟手段難以讓企業(yè)心生畏懼，但若能借助輿論的力量，對于違法且拒不接受整改的企業(yè)采取發(fā)現(xiàn)一個曝光一個的方式予以訓誡，想必十幾億民眾的唾棄和譴責更能驅(qū)使企業(yè)循規(guī)蹈矩地生產(chǎn)經(jīng)營，從而放棄只圖一時蠅頭小利的違法貪念。因此，有必要建立環(huán)境信息披露與公眾參與制度，加強公眾參與，實現(xiàn)環(huán)保輿論化。

作者：楊帆李傳珍單位：北京林業(yè)大學山東省濟寧市嘉祥縣人民檢察院