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摘要:對行政補貼行為性質的研究有助于加強行政補貼行為的認識，行政補貼行為的法律性質學界認識不一，本文主要從公私法屬性，授益與負擔屬性，以及功能上的輔助性質出發探討行政補貼行為性質，認為行政補貼行為是兼具公法與私法性質，在行政行為性質上授益性與負擔性并存，在功能上是行政機關對社會經濟發展起輔助性功能的行政行為。

關鍵詞:行政補貼;公私法性質;授益性與負擔性;輔助性

一、兼具公法和私法性質

關于行政補貼行為屬于公法性質還是屬于私法性質行為，學界爭議不一，目前主要存在以下三種學說。第一種是最早出現于德國行政法學界，用于處理補貼行為的“兩階段理論”。二次世界大戰后總結公平負擔法規定的建設貸款，以及住房貸款、農民遷移貸款和其他形式的補貼貸款的基礎上形成了“兩階段理論”。“兩階段理論”把行政補貼分為兩個階段，行政機關作出決定是否發放申請的貸款，即批準貸款決定和駁回申請決定屬于公法性質;之后在執行該決定和發放貸款的過程中，行政機關與補貼相對人簽訂私法貸款合同，屬于私法性質。“兩階段理論”使作為批準決定的發放貸款決定置于公法的約束下，使其受到基本權利保護(平等原則)和司法控制。①該理論把行政補貼行為放置在兩種不同性質行為的結合上，但這種理論也受到了相應的批評，主要集中在以下三點:(1)私法合同的簽訂需要要約和承諾，但該理論是以行政主體的同意為前提，直接略過了私法合同的要約承諾環節;(2)將行政補貼劃分為兩種不同的法律關系，產生兩種不同的救濟請求權，人為的分割脫離了現實，有主觀杜撰的嫌疑;(3)兩階段難以劃分，關系難以確定。第二種是在批判“兩階段理論”的基礎上提出了將行政補貼定義為行政行為，將金錢給付視作行政行為的附款行為，這樣把行政補貼全過程置于公法約束的狀態的行政行為理論。第三種理論認為行政補貼是一種行政合同，將行政機關的補貼行為與補貼相對人的受領行為以合同的形式確定。第四種理論認為行政機關發放補貼是為了執行行政任務而采用私法的方式，定性為行政私法。從上述理論可以看出，各方理論都認為行政補貼兼具了公法的屬性，主要是行政補貼的做出主體具有公法性質，執行行政補貼的目的具有公法上法律效果，而為了更好的實現補貼效果，采用了私法上成熟的方式手段，如參照合同訂立契約的方式、貸款進行擔保的方式等。行政補貼私法性質也體現在行政補貼的過程中，行政機關與行政補貼相對人之間的法律地位處于相對的平等狀態，行政補貼得以實行都有賴于行政相對人的申請，申請這一行為體現了行政補貼行為并非以行政機關的單方意志為決定性位置，還體現了行政主體與行政相對人之間的權力與權利之間的博弈。行政補貼屬于行政給付范疇，行政機關在補貼過程中以服務者的身份出現而并非單純以管理者的身份出現(其管理者身份體現在作為國家公共利益的代表，并非完全拋棄公共利益、公共資源管理者、分配者地位)，由此也緩和了行政機關與行政相對人在行政補貼行為實行的過程中的地位相對處于平等的地位。現代國家是合作型國家，在行政任務越來越繁重，人民對政府作為的領域和作為程度的要求越來越高，單純依賴有限的政府資源來實現這些高要求高標準已經變得越來越吃力，因此，國家欲取得社會上各種力量的合作，以期完成繁重的行政任務，由此公法與私法的界限變得模糊而不是明確具體，行政法學對行政補貼這種兼具公法和私法性質的行為應該給予全新的認識，對行政補貼性質的認識不能僅從單一角度出發，否則無法洞悉行政補貼的全貌。

二、負擔性與授益性并存

授益性行政行為是指行政主體為行政相對人設定利益或免除其義務的行政行為。負擔行政行為是指行政主體為行政相對人設定義務或剝奪、限制其權益的行政行為，又稱不利行政行為。但是當一個具體行政行為既設定了行政相對人的權利又設定了行政相對人的義務時，既是授益行政行為又是負擔行政行為。當一個具體行政行為有兩個行政相對人時(如行政裁決)，對一個行政相對人可能構成授益行政行為，對另一個行政相對人則可能構成負擔行政行為。②行政補貼的授予對于獲得行政補貼的相對人而言顯然屬于授益性質的，但行政補貼的主要目的不是給予相對人利益，同時也伴隨著一定的公共義務，因此，行政補貼行為既是給相對人設定了利益或者免除了其義務(減免性補貼)同時也給相對人設定了一定的義務，因此行政補貼行為既是授益性行政行為也是負擔性行政行為。從另一種角度也可以看出行政行為具有雙重屬性。行政補貼行為的做出對于未獲得行政補貼的第三人而言，其在市場競爭中就處于相對的不利地位，因此，對于未獲得行政補貼的利益相關第三人而言就屬于負擔性行政行為。

三、輔助性

市場競爭和社會自治作用的局限性和功能缺陷性要求政府為實現公共利益和促進平等而積極作為，國家為了提升綜合實力、國際競爭力和社會持續發展力等目的，為一定的私法主體提供行政補貼，但行政補貼行為可能會因為資源分配不均造成人民、企業或社會組織在社會競爭上的“立足點”不平等，而要求行政主體具有政治理性。這一行政理性的要求行政補貼行為必須具有輔助性。③私法主體的發展應以市場競爭中的自我爭取為主，而國家給予的幫扶為輔助，國家承擔職能的有限性以及強化個人自治和最大化自治領域要求社會進行自我調節優先于國家權力，如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要使市場在資源配置中起決定性作用。行政補貼的輔助性體現在行政補貼的功能作用上，行政補貼旨在通過補貼措施提高社會力量，并改善市場環境和競爭條件，即當私主體(個人、企業或其他組織)不能很好的承擔維持或者發展的責任時，才可能由國家取得一定的支援，具體表現在④:一是國家需要在適當的時機幫扶補貼相對人。時機的選擇基于行政主體在其裁量范圍內專業性和技術性的判斷，考量該行政補貼行為的作出是否能夠達到預期公共目的的實現，補貼相對人是否具有完成此項公共目的實現的能力，補貼行為是否對事業項目的幫扶是否是必要而沒有更好的其他措施。二是補貼行為不能通過補貼主宰私法主體的發展，或者市場的運作與競爭;弗里德曼曾指出“假使經濟力量加入政治力量，權力集中是不可避免的。⑤行政補貼中政府所支配的資本進入并應該由私法主體為主角的市場，會本能的借助國家公權力形成壟斷，國家取代私法主體的地位成為事業或者項目的掌控者，造成國家對社會經濟的集中和控制，干預市場的自由競爭秩序。因此，行政補貼作為政府介入市場運行的常用手段，應當時刻保持政治理性，堅持行政補貼手段的輔助性作用，加強對補貼行為做出后的監督與評估，由此防止政府過多干預市場競爭，甚至實質上瓦解市場競爭秩序。三是對于補貼的接受與否，私法主體具有主動權。輔助性體現在私法主體對于是否接受國家行政主體所提供的行政補貼具有自主性，也就是可以選擇申請或者不申請該項行政補貼。行政機構對私主體選擇權的尊重體現了國家對私主體舉辦事業的經濟性的肯定。這也是社會自治的體現。行政機關不能以提供行政補貼為手段，反客為主，干擾市場的資源配置功能。

作者:何慈 單位:廣東財經大學