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縣級政府上連中央、省、市,下系廣大農村地區,并具有事權財權不對稱、機構規模上下左右對齊設置等特殊性,導致許多縣級政府行政成本超過縣級財政支撐能力剛性增長?？h級政府行政成本的高低,直接影響縣域公共財政的狀況,影響農村公共產品和服務的質量、數量以及新農村建設的成效,進而制約縣域經濟的發展和人民生活水平的提高。[1]顯然,縣級政府行政成本規模適度與否、其職能實施的績效高低已經成為影響基層政權順利運轉和縣域經濟健康持續發展,并最終影響社會安定和國家長治久安的重要問題。將縣級政府行政成本與縣域經濟發展相聯系進行研究在學界中尚屬薄弱環節。本文描述和剖析縣級政府行政成本規模的現狀及其原因,探討縣級政府行政成本規模對縣域社會經濟發展的影響。

一、我國縣級政府行政成本規模的現狀與原因分析

一般來說,一個低成本的、規模適度的政府是市場經濟的要求,是人類可持續發展的要求,也是社會公眾利益的要求。我國各地各級政府的行政成本普遍偏高,已經引起社會公眾越來越強烈地關注,行政成本的控制也成為了學術研究的重要課題。但目前已有的研究幾乎都是以中央或省級政府為對象和視角。而縣級政府是在極其獨特的自然、社會歷史文化等人文環境以及財務環境約束下運行的,因此,較之其他層級政府的行政成本狀況及其原因,確是具有許多特殊性,而不能簡單地得出縣級政府行政成本孰高孰低的結論。再加上種種原因,我們很難通過調查獲取相關的真實資料,特別是有關預算外和制度外收支以及政績工程和尋租等方面的資料,因此,要客觀深入地描述縣級政府行政成本狀況難,并在此基礎上剖析其形成原因就更難。

(一)經濟欠發達地區縣級政府行政成本的絕對規模比經濟發達地區縣級政府的更小,但其擴張速度更快、其相對規模更大我們選取經濟較發達的浙江省天臺縣和經濟欠發達的甘肅省臨潭縣公布的數據進行計算和比較分析后發現(見表1):第一,從行政成本的絕對規模來看發達縣更大。例如,2005年財政總支出天臺縣是欠發達臨潭縣的3倍多;財政供養支出發達縣是欠發達縣的4•5倍。第二,從行政成本的相對規模來看發達縣卻更小。例如,欠發達縣2006年財政支出占GDP比重高達61%,遠遠高于發達縣的11%;財政供養支出占財政支出比重也是欠發達縣高于發達縣;財政供養系數則反之,這意味著欠發達縣是以更少的“民”供養1個“官”。第三,從行政成本增長速度來看,從2004年到2005年,欠發達縣的財政總支出增長率為49•7%,GDP增長率11•5%,行政成本彈性高達4•32,這說明該縣GDP增長1%,其財政總支出就會增長4•32%,顯然該縣政府不僅耗費了越來越多的社會經濟資源,而且耗費增長速度大大超過了該縣經濟增長的速度。而發達縣的財政總支出增長率為20%,GDP增長率14•5%,行政成本彈性僅為1•37,說明雖然發達縣行政成本規模也在逐年擴張,但與GDP基本處于同步增長狀態。

(二)縣級政府的可支配財力規模按其所轄人口數量和職能來說,較之省市級政府偏小,導致廣大縣域居民對基本公共品的需求得不到有效滿足。從這個意義上說縣級政府行政效率低下、行政成本高昂縣級政府事權與財權嚴重不對稱。一方面“財權倒金字塔”:財政資源在省市級和縣鄉級政府的配置上“縱向不平等”情形十分嚴重,縣級政府在地方財政支出中所占份額一般在50%以下;另一方面“事權正金字塔”:縣鄉政府一直處于各上級政府的行政(政績)壓力之下,承擔了許多應該由上級政府承擔的事權(占70%以上)?？h級政府對縣域范圍內教育、衛生、文化、社會保障、賑災救濟、計劃生育等各類公共服務都負有直接責任,縣級財政供養大量相關行政事業單位人員。因此,除少量經濟強縣外,縣級政府調動各方面力量促進經濟發展的作用有限,自主加強公共服務的能力普遍較弱。縣級政府事權與財權嚴重不對稱導致兩個嚴重結果,一是縣級政府常常把支出負擔轉嫁給轄區企業、居民;二是縣級政府不按或無力按相關規定為轄區企業和居民有效提供其所需基本公共服務,履職缺位。

(三)較之省市級政府和經濟發達地區的縣級政府來說,經濟欠發達地區的縣級政府以薄弱的財政維持著幾乎同樣龐大的政府機構運轉,供養著相對規模更大、增長更快的行政事業人員,其行政成本必然高昂機構數量是判斷政府規模的常用指標。據有關資料顯示,全國地區一級黨政長設機構平均設置50多個,地級市65個,縣一級45個,分別超過規定機構限額20個、15個、10個左右;中央每設置一個機構,縣以上則相應增設3000個機構。政府的“職責同構”造成百萬人口的大縣和只有10幾萬人口的小縣,在機構設置和人員編制上并沒有什么大的差別;薄弱的縣級財政,支撐著與地(市)、省級政府規模相近,結構、職能相同的政權,縣級財政變為“吃飯財政”、“養人財政”。政府機構規模與政府行政成本兩者的正比關系是顯而易見的。[2]財政供養人員數量、財政供養系數以及財政供養支出規模均是衡量政府規模的最重要指標。(1)從財政供養人員數量來看,我國中央與地方財政供養人口的總量一直是呈增加的趨勢,其中縣級財政供養人員占總量70%以上。據甘肅省財政廳提供的數據,2005年甘肅省財政供養人員共977426人,其中省級占14•1%;市州約占13•5%;縣區707608人,占72•4%。這說明西部縣級政府財政供養人員膨脹嚴重。(2)財政供養系數反映財政供養人口的相對規模及其變動情況。從1992年到2005年的12年中,甘肅省財政供養系數從43人變為27人,呈逐年下降趨勢。這意味著負擔1名“吃財政飯”者的人數越來越少,也就是說納稅人負擔在不斷加重。(3)從財政供養支出規?？?事業單位人員占財政供養人員比重高,事業人員經費支出占財政供養支出比重大。貴州省機構編制委員會辦公室的調查顯示,2003年貴州省的縣鄉行政事業人員經費支出903051萬元(其中,行政人員經費支出231100萬元,事業人員經費支出671951萬元),占本級財政收入916590萬元的98•52%(其中,行政人員經費支出占財政收入的25•2%,事業人員經費支出占財政收入的73•3%)。根據四川省仁壽縣和渠縣兩個縣財政局提供的資料(見表2)計算和分析發現,2005年以后兩縣的財政供養系數雖然都大幅超過四川省34的均值而達到48左右,但仍然未達到李含琳等人研究認為財政供養系數應不低于50的標準。①這兩縣財政供養系數較高的主要原因是這兩縣人口規模大。盡管如此,兩縣的工資性支出占財政支出比重已經超過了50%的比率,仁壽縣2005年甚至高達80•52%,2005年到2007年其工資性支出絕對數量增長了52%,而兩縣財政供養支出占財政收入的比重更是高得驚人,2007年仁壽縣最高達到390%。兩縣每年的財政缺口都很大。2007年仁壽縣達到了11個多億元,如果沒有中央和省級財政的轉移支付的125284萬元,該縣財政連發工資都不能保證。2005年底,渠縣縣級債務累計達65236萬元,鄉鎮債務累計達42231萬元。這充分顯示出縣域財政供養人員大幅度增長,人員經費的連年增加,造成了縣級政府行政成本居高不下,財政收支矛盾日益加劇的嚴重狀況。

(四)較之省市級地方政府和經濟發達地區縣級政府來說,經濟欠發達地區縣級政府深陷于行政經費保障不足與不合理行政成本膨脹并存的悖論之中與經濟發達地區縣級政府或省市級政府的經費保障水平相比,經濟欠發達地區縣級政府行政經費保障嚴重不足。據統計,2000年全國2000多個縣級預算單位中,有276個縣財政供養人員人均可用財力在6000元以下,相當部分縣鄉的財政收入只夠維持其人員經費和簡單的公務支出,很多縣支出預算標準很低,公用經費每人每年只有幾百元,修繕購置費基本不作安排,有些地方的公共機構甚至處于癱瘓狀態。另外,欠發工資現象普遍,尤以中西部地區最為嚴重。據不完全統計,截至2003年3月底,全國有1001個縣累計欠發工資205•32億元,欠發工資的縣占全國縣級區劃數(2861個)總數的35%。②究其原因,一方面是因為欠發達地區縣級政府自身財力太小,遠遠不能滿足行政管理支出增長的需要。另一方面是因為轉移支付制中未充分考慮縣級政府事權,轉移金額不能滿足其行政管理的需要。例如,國家在實施天然林保護工程、退耕還林還草工程等轉移資金常常出現缺口,這其中的行政管理費也必然不足。另外,大部分縣鄉兩級政府財政普遍入不敷出,債務負擔沉重。1994年財政體制改革后,財政關系上的倒金字塔趨勢與事權關系上的正金字塔趨勢明顯不對稱,其結果是基層財政無力保證各項嚴格規定的必保支出,陷入困境。據統計,平均每個縣的赤字是1個億,赤字總量占這些地方財政總量的近80%。全國大約3/4左右的縣為赤字縣,且大多集中在西部地區。因財政硬缺口大,縣級財政基本上是“吃飯財政”。農村稅費改革以后,公用經費更是捉襟見肘,行政部門的經費保障狀況與其履行職能的需要極不相稱。值得注意的是,經濟欠發達地區縣級行政經費嚴重不足的同時,其政府機構卻日益膨脹、人員經費和三公經費增長過快,行政經費使用鋪張浪費,追求形象工程、政績工程,行政成本高昂,財政入不敷出。于是,多途徑增加政府收入就成為經濟欠發達地區縣級政府最主要的工作:一是一些部門利用執法權和行政權創收;二是有些部門以各種名義向本系統上級申請專項資金補助;三是通過土地出讓大量獲取預算外收入,通過土地優惠出讓來吸引外資,然后通過產業、城市的擴張帶動地價猛漲,使預算內收入在城市擴張、產業發展過程得到增長,最終使土地財政成為現實;政府第四個增收途徑是銀行貸款。

(五)“預算外”財政是縣級政府行政成本急速增長的基礎,也是不同地區縣級政府行政成本絕對規模差距巨大的主要原因有專家估算,[3]2004年地方政府的年實際可支配財力由四塊組成:一是預算內收入11893億元;二是中央政府轉移的財政收入約8000億元;三是預算外收入4323•25億元;四是留用土地出讓收入6151•55億元,共計30367•17億元。其中,“預算外”外收入與土地財政收入之和為10474億元占到34•5%,且未納入預算管理。并且,政府級別越往下,對預算外收入與土地財政收入的依賴也更為嚴重。2004年預算內“行政管理費”開支只有2417億元,其中地方政府在預算內的行政管理費開支為1995•21億;而“預算外”行政管理費開支3133•8億元,其中地方政府的“預算外”行政開支約為2851億元,所以,在地方政府的行政開支中,有58•9%是通過“預算外”方式花掉的。因此可以推斷,地方政府行政開支過大,上升過快,恰恰是借助于“預算外”這種較為“軟”的預算約束條件而實現的。分稅制改革后,部分省以下地方政府面臨著地方預算收入不足以支付地方公共支出的壓力,只有通過獲取預算外收入和土地出讓凈收入以滿足地方公共支出的需要,化解巨大的財政缺口。在“預算內軟約束”,“預算外基本無約束”的雙重預算體制下,東、中、西部地方政府各自采取三種不同的財政行為:“東部重土地,中部重收費,西部則是靠轉移”。經濟發達的縣級政府對財政預算內收入的依賴程度越低,預算非正規的程度就越高。其具體表現為:第一,預算外收入提供了額外的行政經費來源;第二,一些縣域“預算外”的津貼補助較“預算內”的標準工資高得多;第三,公共預算約束不健全,導致縣域政府行政經費規模急劇膨脹及地區間行政經費差別增大;第四,地方政府預算外收入與“土地財政收入”之和,這筆龐大的支出中很大一部分是為了維持臃腫的政府機構,另一部分則是用于地方領導掙政績。

二、我國縣級政府行政成本規模膨脹對縣域經濟發展的制約

(一)縣級政府行政成本規模與縣域經濟發展之間存在極為密切的逆相關關系,縣級政府行政成本規模適度與否對縣域社會經濟的發展有著至關重要的影響我們對前述經濟較發達和經濟欠發達兩個縣進行更深入地比較分析后發現,經濟欠發達縣域比經濟發達縣域的政府行政成本相對規模之所以大得多,主要原因有二:一是經濟欠發達縣的政府機構和人員相對規模更大,財政供養支出和公務支出占其財政支出比重更大,但是GDP水平卻低得多;二是經濟欠發達縣一般是財政凈補助地區,其財政支出增長速度快于其GDP增長速度,其行政成本彈性大。發達縣行政成本規模也在逐年擴張,但大致與GDP同步增長。由此得出一個重要結論,即縣級政府行政成本規模與縣域經濟發展之間存在極為密切的逆相關關系,縣級政府行政成本規模適度與否對其縣域社會經濟的發展有著至關重要的影響。安徽省哲學社會科學聯合會及社會科學院的題為《安徽縣域經濟發展及影響因素分析》課題報告得出一致結論。安徽省61個縣(市)財政供養人員支出占財政收入的平均比重約為69•8%,占財政支出的平均比重為44•4%,三分之二的縣級財政收入用于“吃飯”。經考察發現,該省的經濟強縣明光縣,財政供養人員支出占縣財政收支的比重分別為35•6%和26•2%,低于平均比重;而經濟弱縣石臺縣,該項支出占縣財政收入的比重高達到213•3%,遠遠高于平均比重69•8%。有學者通過計算得出,財政供養人員支出占縣級財政支出的比重與縣域經濟增長的關系約為1:-0•26,即財政供養人員支出占縣級財政支出的比重每增加1,可導致縣域經濟倒退0•26。[4]由此可見,縣級政府行政成本過高是制約縣域經濟發展的重要因素.

(二)縣級政府的角色定位對于縣域市場經濟的培育與社會經濟的發展是一個極為關鍵的問題,而政府行政成本規模又是影響政府定位的一個重要因素縣級政府如果定位是“小政府”、“低成本政府”和“廉潔政府”,就可能在培育市場、提供公共服務方面發揮重要作用,從而成為促進縣域社會經濟發展的“幫助之手”;如果一個政府不愿或不能行使為市場和社會提供最大限度的有效服務和公共產品的職能,而是憑借固有的特權干擾社會和市場,或者根本無所作為,成為靠社會供養的龐大政治集團,那就會成為社會經濟發展的障礙者。這樣的政府稱之為“高成本政府”或“大政府”,而且它必然會設租和尋租,從而成為“掠奪之手”。設租、尋租的規模與政府規模密切相關:首先,政府規模膨脹必然給“吃飯財政”帶來極大壓力,從而導致其伸出“掠奪之手”;其次,在缺乏制約的條件下,政府規模越大,設租和尋租的機會與人員也越多;最后,政府規模的膨脹往往造成政府干預的強化,并以此來顯示維持這一政府規模的必要性,而過多的干預必然會阻礙社會經濟的發展。

(三)“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是企業和農民負擔沉重最直接的原因,是縣域經濟發展的極大障礙首先,維持一個“大政府”的運轉,需要龐大的財政資金,在正式預算的財政支出不足以維持政府運轉時,預算外資金大量地被用于行政支出。更為嚴重的是,在缺乏制約的條件下,政府規模越大,政府壟斷的權利越多,“設租”、“尋租”的機會也會成倍增長。政府名目繁多的“設租”與“尋租”無疑會加大縣域內企業的生產經營成本,使其經濟活動利益甚微,甚至無利可圖,這將嚴重挫傷他們創造財富、創造利潤的積極性,會使更多的人才離開生產經營行業而想方設法進入政府公職人員行列,這一方面使政府規模更加膨脹,另一方面則使經濟發展失去了動力與源泉。例如,政府部門向企業的收費、攤派、罰款與各種稅收一起構成企業的成本支出,當這些支出超過一定的比重時,業主辦企業的積極性就會下降。因此,政府名目繁多的收費等加重企業負擔的行為,無疑是導致社會消費比重連續下降、投資乘數下降和銀行儲蓄不斷上升的“通縮”現象的重要原因之一。何翔舟和姜文達1996年在某省兩地一市調查中發現,政府向企業的各種收費、攤派、罰款占被調查企業當年利潤的15•2%,占這些企業繳納的稅收的66%。使得民間辦企業的積極性大為低落,有120戶民間企業退出市場,由此降低了社會經濟發展的效率,而社會經濟發展的低效率又使政府總收益減小,相對成本增加。其次,對于外來的準投資主體來說,是否進行投資活動,他們通常會謹慎考慮縣域政府可能的“尋租成本”,這既包括在申請投資項目時的請客送禮,也包括在投資完成后可能遇到的各種收費和攤派。從以上分析可知,政府尋租水平與政府規模存在密切關系,民營投資主體可以根據比較可靠的政府工作人員數量來推測當地政府可能的尋租水平。因此面對“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”政府,外來準投資主體會選擇一個較小的投資規模,甚至放棄在該縣域的投資意向,這對該縣域的社會經濟發展是極其不利的。最后,縣級政府行政成本規模過大導致縣域農業基礎設施投資嚴重不足,農業生態環境及自然資源的綜合承載能力逐年下降,農業增長乏力、農民增收滑坡;城鄉建設、個體工商業及服務業受整體經濟增長滯后的影響,發展的規模偏小、質量偏低,對縣域經濟的輻射與推進作用降低。事實證明,“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是農民和企業負擔沉重最直接的原因,是縣域經濟發展的極大障礙?？h域社會經濟良性發展的一個關鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。

(四)縣級政府行政成本規模過大,嚴重阻礙了各項社會公共事業的發展許多縣域由于企業的效益普遍較差,整體經濟增長緩慢,財政收入總量過小。而有限的財政除去“人頭費”、“接待費”外所剩無幾,財政用于社會公共事業的投入杯水車薪,造成各項社會事業全面落后的被動局面。并進一步嚴重惡化了經濟發展環境。

(五)“高成本政府”或“大政府”不僅要消耗更多的寶貴而稀缺的社會經濟資源,而且,對大政府過多的投入有極為明顯的邊際產出遞減效應,甚至產生顯著的負效應一般而言,“大政府”不是因事設人,而是因人設事,甚至是因人生事、因人造事,政府機構還有不可遏制的規模擴張沖動,政府規模龐大內在地需要更大的政府規模。雖然我們無法統計出某縣在某一時期由于非理性決策和行為帶來的無效成本和長遠而沉重的社會成本的真實數量,但是,仍然可以從各類媒體對地方官員的“拍腦袋工程”、“形象工程”等的報道來大致推斷縣級政府行政成本上升、政府績效低下的狀況。

(六)縣級政府在將高昂的直接行政成本和間接行政成本轉嫁給社會的過程中,有可能將公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益法定化縣級政府在分配或分享經濟資源活動中,一方面客觀上難免出現分配不公并因此造成社會成本的增大;另一方面主觀上也存在為獲得更高福利而擴大的行政成本。例如,在某貧困地區,政府制定了各部門在工作中收費的辦法,收費的60%繳交本級財政,40%留歸本部門。因此,凡與公眾切身利益相關的部門都有收費項目及收入來源,38個政府部門中有32個有收費項目及收費積累。這種成本直接加重社會公眾的負擔,如果不加以治理,不僅不利于縣域經濟的發展,而且可能演變為社會政治矛盾。此類現象正得到有效遏制。綜上所述,縣級政府行政成本規模與縣域經濟發展之間存在極為密切的逆相關關系,縣級政府行政成本規模適度與否對其縣域社會經濟的發展有著至關重要的影響;縣域社會經濟良性發展的一個關鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。