導語：行政服務革新與發展的法律研究一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

行政服務中心概況

行政服務中心（行政服務中心是集信息咨詢、審批收費、管理協調、投訴監督于一體的綜合性服務機構，主要負責對政府直屬的職能部門進行有關集中審批事項的管理、指導、監督和協調），或稱“一站式”服務中心、綜合辦事大廳等等，對審批事項實行一站式審批和一條龍服務，它遵循“公平、公正、公開”的原則，將政府中與社會生活發生直接關系的具有行政審批職能的各個部門進行集中和整合，在各個職能部門中建立行政審批服務科室，由這些科室組成一個辦事大廳，需要行政審批服務事項的民眾只要到辦事大廳就可以接受一站式服務。

行政服務中心存在的問題

（一）行政服務中心定位模糊行政服務中心本身并不是政府改革計劃的一部分，而是社會呼應、政府推動、部門妥協的結果。因此，它的產生具有極大的自發性，缺乏理論上的指導和法律上的規范。目前，我國各地行政服務中心的發展情況參差不齊，表現出極大的不平衡性。究其原因，從根本上說，是缺乏一個來自官方的明確的定位《。中華人民共和國行政許可法》的頒布，為依法進行行政審批提供了一個可靠的依據，是建設法治政府、服務政府的重要保障。該法第二十五條規定：“經國務院批準，省、自治區、直轄市人民政府根據精簡、統一、效能的原則，可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政許可權”，第二十六條規定：“行政許可需要行政機關內設的多個機構辦理的，該行政機關應當確定一個機構統一受理行政許可申請，統一送達行政許可決定。行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的，本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理，或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理”。這些條款為行政服務中心的建立提供了法律的依據。然而尷尬的是，有關行政服務中心的法律規定，僅限于此，而且這僅僅是個原則性、指導性的規定，缺乏具體化的規定，遑論具有可操作性的實施細則。那么，行政服務中心到底是一個什么性質呢？從名稱上，行政服務中心、聯合辦證大廳、經濟發展服務中心、便民中心等等，不一而足。從性質上，臨時機構、政府派出機構（事業單位性質）、政府派出機構（行政機構性質）等等，定位不一，具體機構的性質取決于當地政府甚至是主管領導個人的決定，具有極大的隨意性。合法性是依法行政和法治政府的基本要求，沒有一個來自官方的正式的定位，行政服務中心的合法性基礎受到極大的質疑，權責分配含糊不清。

（二）行政服務中心虛無化行政服務中心設立的主旨之一在于秉承精簡高效的原則，簡化行政審批程序，更好地服務群眾。為達到這一目的，需要真正的把原各職能部門的審批權力下放到大廳窗口，在行政服務中心的監管和協調下，實行一站式服務，避免辦事群眾多頭跑。但是實際情況卻是，職能部門對窗口工作人員的實質性授權太少，權責不夠明確。由于制度的缺失，哪些審批項目入駐大廳并無統一規范，所以各職能部門入駐大廳的項目具有極大的隨意性，突出表現為放權不夠徹底。有些項目的審批權原來下放到窗口，過了一段時間又收了回去；有些原來達成了進駐協議，卻由于種種原因最后不了了之；有些由于領導者個人的喜好而隨意地進駐或者撤出，行政服務中心本身也無可奈何；有些職能部門把無關緊要的項目入駐大廳，但是實質性的審批權仍然在原單位，客戶來了也辦不了項目，得到的答復卻是可以去原單位辦理等等。結果原有的行政手續沒有被簡化，行政服務中心本身反倒成了新增加的服務成本的一部分，其設計初衷與尷尬現實之間可謂是南轅北轍，相去甚遠。

（三）二元管理體制導致行政服務中心效率低下行政服務中心建立的目的是為了提升行政效率，可事實上卻沒有達到應有的效果，其中還有一個重要的因素，就是二元管理體制的存在。二元管理體制表現在兩層意義上：對于職能部門，上級職能部門的垂直管理與地方政府平行性的地域管轄；對于窗口工作人員，所屬職能部門的人事權和行政服務中心的管理權。對于第一層意義，現在我國的行政服務中心僅僅設立在地方，特別是縣一級行政單位，市、省和中央并沒有類似的機構存在，所以，涉及到由行政服務中心牽頭進行的各部門聯合辦公，如果需要同垂直管理的上級職能部門進行聯系，那么，就會缺乏一個對應的單位予以受理。對于第二層意義，現階段行政服務中心扮演的是協調員的角色，除了行政服務中心自身一些工作人員外沒有其他工作人員，進駐窗口的工作人員都是由職能部門抽調而來，人事管理權仍然在原單位，編制和薪金發放也是歸原單位。這樣就導致了一個問題，目前中心的窗口工作人員多數采用的是輪流進駐的方式，而且輪駐的時間都較短暫，頻繁的人事調動，導致各窗口之間，窗口和中心管理層之間缺乏應有的熟悉和默契，在涉及到多窗口的聯合辦公中，這種信息溝通的缺乏尤為突出。更嚴重的是，人員走馬燈式的輪換，導致整個中心在精神上的自由散漫，同時，由于中心本身沒有人事權，對窗口工作人員缺乏有效的節制，考勤和獎懲制度也僅僅具有象征性意義，因此行政效率的低下也就不足為奇了。

完善行政服務中心建設的建議

（一）明確行政服務中心在行政體制內的定位行政服務中心經過十幾年的建設，顯現出了巨大的制度優勢。現在的當務之急，要明確其定位。既然沒有明確的規范在先，就應該補充規范在后。我們知道，一方面，目前行政服務中心的設立，可以稱得上法律依據的只有《行政許可法》中的寥寥幾條，宣示性意義更大些，操作性欠缺；另一方面，《行政許可法》是規范行政主體行為的行政行為法，事實上，該法第二十五條和第二十六條本身也是對特殊情況下行政權歸屬的界定，而非對行政主體法律地位和組織形式的界定。進一步講，相對于“行政行為法”的《行政許可法》和“行政救濟法”的《行政復議法》、《行政訴訟法》，我國目前缺乏一部統一的完善的“行政組織法”，不能對行政主體的組織形式進行統一規范。更重要的是，《行政許可法》整部法律的適用對象是行政主體，然而當我們來審視行政服務中心時，卻發現在各地的行政體系中根本沒有它的位置，因此，連《行政許可法》第二十五條和第二十六條這個不是法律依據的法律依據也被推翻，無法適用了。所以，要明確行政服務中心的法律地位，只能另辟蹊徑。根據目前的實際情況，筆者認為，定位為事業單位相對來說較為妥當。這樣行政服務中心就成了如下情況：行政服務中心本身是一個政府直屬的派出性機構，屬于事業單位。中心有自己固定的組織和人員，鑒于其服務性質，中心人員編制和工資由財政負擔，運營經費也納入財政體系。中心以下各個職能部門依據實際需要，組成統一的綜合服務審批科，以整體形式入駐中心，保證綜合服務審批科及其人員的原始性質。也就是說，綜合服務審批科和其人員，仍然歸屬原單位，只是實現了辦公地點的集成化。而中心作為這一集成化單位的組織者和管理者，對入駐的窗口單位享有管理權和監督權，但不享有人事權和財政權。各個單位的人事變動等都是各個單位內部的事情，不影響中心整體的運作。僅當職能部門入駐時，中心才享有管理權和監督權，對入駐窗口進行協調和監督。同時，因為保留了原有的行政編制，人事權仍然在原單位，該運作模式也能滿足窗口工作人員自身的職務升遷的需要，達到了行政服務中心與窗口單位、窗口工作人員與所屬單位“雙循環”的良好銜接。同時，在二元管理體制下，鑒于窗口單位在行政服務中心內的實際情況，應當強調行政服務中心對于入駐窗口人員的管理權。由政府牽頭，行政服務中心領導層和職能部門共同選派入駐窗口的人員，以此來保障入駐人員的業務素質，提高窗口的辦公效率。此外，在保證窗口人員內部升遷的可能性的同時，使窗口人員相對地固定化，人心安定才能有所成就。

（二）建立行政服務中心的監督機制行政服務中心沒能發揮其應有的作用，除了定位不明，最主要的原因是原職能部門不愿意下放權力給窗口單位。就行政服務中心而言，要解決這個問題，需作如下努力：其一，在行政組織制度、行政運行制度上予以完善。提高領導者的認識是必須的，但是領導者個人的重視能解決一時，卻不能長久地維持。因此，必須在制度上予以完善和保障，出臺規章制度來予以明確。對于拒絕或者變相拒絕權力下放的職能部門，要依據相關法律法規進行問責，追究其部門和主要領導的責任。其二，在監督制度和救濟制度上，應當首先完善行政服務中心的相關制度。確立首問責任制和全程陪伴制，以第一受理窗口為首問窗口，以第一受理人為首問責任人。由首問責任人全程陪同客戶辦理相關事項，杜絕相互推諉。在問責問題上，行政服務中心是直接管理主體，客戶在辦理業務時，如果對辦理流程和審批結果不滿意，首先向行政服務中心相關的督查科室進行投訴。因此，要完善行政服務中心自身的監督制度，把中心的監督權力實體化，使其真正能從頭到尾監督入駐窗口的工作情況，并能隨時予以糾偏，應當明確督查科室的職權，對各個窗口單位進行監督，把問責制度、獎懲制度和考勤制度落到實處。鑒于行政服務中心的特殊地位和性質，為達到這一目的，應當對現行的《行政復議法》和《行政訴訟法》進行修訂和補充，增加有關行政服務中心的職責和作用的條款，把行政服務中心在行政救濟中扮演的角色明確化、法定化。通過修訂法律，實現行政服務中心與各入駐窗口在責任承擔上的一體化，也使得問責行政服務中心成為可能。同時，內部監督和公力救濟也是遠遠不夠的，應當依據有關法律法規和行政服務中心自身的特點，健全信息披露制度和公眾監督制度，形成中心窗口和辦事群眾的有機互動。

（三）完善行政服務中心的配套制度任何一個政府部門和社會組織，想要發揮作用，都離不開相關部門的配合和體制的完善。作為行政服務中心，需要有相關的上下級組織配合，也需要相關的職能部門的配合。首先，在中央和省一級，應當成立相關的行政服務中心管理部門，做到對基層行政服務中心的對口接應。其次，行政服務中心審批的都是些貼近民生、關系人民群眾切身利益的事項，而且很多審批事項具有時效性、地域性特點，不需要也不可能全都到縣級的行政服務中心辦理。因此，應當完善行政服務中心的基層組織，在鄉鎮一級建立便民綜合審批分中心，根據人民群眾的需要，進駐相關的審批事項，讓老百姓能夠就近及時辦理，真正達到便民的目的。在鄉鎮一級的便民服務中心應當設立公告牌，讓人民群眾能夠及時知道所辦事項的程序、時效、標準、費用等。鑒于縣行政服務中心與鄉鎮便民服務中心的主從關系，還應當在鄉鎮便民服務中心提供類似醫院的“專家掛號”服務，通過網絡手段，實現同步傳輸，把鄉鎮不能辦理的事項傳遞到縣服務中心，讓百姓不離鄉鎮即可辦理。

總之，我國行政服務中心的誕生與發展，是由傳統的“為民做主”的管理型政府向“公共服務”的服務型政府轉型的有益嘗試，在看到成績的同時，也要及時地發現各種問題，不斷地總結經驗，真正把行政服務中心這一機構用好，為我國深化市場化進程和政治體制改革提供幫助，實現服務型政府的社會追求。