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一、民族自治地方行政發展的“公共性”價值

民族自治地方的“發展”是民族區域自治制度的導向性價值。民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的“公共性”基礎，它對民族自治地方的社會、經濟、文化等領域的發展起著不可或缺的支撐作用。這主要表現為以下幾個方面:一是在中央主導型中央與地方關系模式下，作為地方政府意義上的民族自治地方行政發展很大程度上將取決于“自上而下”的中央政府推動力量。二是地方治理和地方行政是國家治理和國家行政在地方的基本實現途徑，它將能動地推動民族自治地方的發展。三是政府主導型的發展戰略決定了民族自治地方行政發展作為推動民族自治地方的基礎性力量。例如，從民族自治地方民族干部培養方面來說，“民族干部狀況是衡量一個民族發展水平的重要標志，培養民族干部是解決民族問題的關鍵。”“政治路線確定之后，干部就是決定因素。”從行政發展整體觀來看，民族干部的培養是民族自治地方行政發展的公共人力資源方面。“培養民族干部是‘一項事關大局的重要工作’”。民族自治地方公共人力資源問題，不但表現為行政干部不足，更表現為科技干部隊伍嚴重缺乏，公共人力資源存量前景預期較差。民族干部的培養問題僅從一個側面反映出，民族自治地方行政發展具有基于自身及其環境的特殊性。民族自治地方行政發展的特殊性就表現在民族自治地方行政主體、行政環境、行政過程、行政文化、發展歷程、公共設施基礎等方面。民族區域自治制度從制度安排上隱含著一個假設就是，民族區域自治制度政治建設將是中國特色社會主義政治發展的重要組成部分，而民族自治地方行政發展是這一制度建設的直接體現和地方發展的“公共性”基礎。實現“兩個大局”的戰略目標要求縮小落后地區與發達地區的差距。“少數民族聚居地區與內地漢族聚居地區之間發展的不平衡性，主要表現在經濟發展差距、人類發展差距和社會發展差距三個方面”，“縮小發展差距的優先次序應該是‘社會發展差距?經濟發展差距?人類發展差距’”，要“改變過去50年以追求GDP增長為核心、以開發自然資源為中心的傳統現代化追趕戰略……”。縮小社會發展差距的評價指標包括社會發展程度的衡量指標包括人力供給能力(出生率、死亡率)、財政平衡能力(人均財政收入、支出)、教育發展能力(人均受教育年限、入學率、升學率)、醫療保健能力(千人口醫生數、病床數)、科技創新能力(千人口科技人員數、專利數、人均科技市場成交額)、信息獲取能力(人均報紙數、圖書印張、廣播覆蓋率、電視覆蓋率、千萬人口圖書館數)和交通運輸能力(千萬人口鐵路、公路、航路里程)等。(P164)在民族自治地方必須通過“政府主導型的發展戰略、優先縮小社會發展差距、回歸公共行政精神、促進地方治理”等行政過程來涵養民族自治地方發展的“公共性”基礎。

二、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的內涵

消除民族自治地方行政發展“墮距”的“政策驅動”路徑，即基于“民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的‘公共性’基礎”的假設，借助民族自治地方行政發展歷程形成的政策性路徑依賴，通過中央與地方、公域與私域、體制內與體制外等多渠道的政策學習機遇，在獲得物質性和象征性公共政策資源的同時，習得現代公共政策知識工具，推進民族自治地方行政發展的進程。“政策科學所主要關心的是理解和改善全社會的發展方向。”相較而言，公共政策更多地被認為是方法論的知識體系，行政發展更多地被作為闡釋性的研究領域。公共政策學是一個以政治學為基礎的、跨學科方法的、功利性的、追求科學品質的知識體系，被認為是政治科學發展的新階段和新突破。公共政策分析是公共政策學作為方法論在解決公共政策問題中的具體運用過程。公共政策研究以改進政策系統，提高政策質量，實現政策目標，為解決新的公共政策問題積累政策經驗為目的。論文從公共政策本土化的角度，追求民族自治地方行政發展進程中公共政策過程的民主化和科學化的統一，回應了“政策科學是聯系過去和未來之間的橋梁”的學科范式要求。

三、民族自治地方行政發展“政策驅動”路徑的可行性

民族自治地方行政發展的歷時性特質塑造了民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴的內涵表現為:首先，民族自治地方行政主體大多數在近現代“國家—民族”構建過程中，特別是在社會形態“直過”改造和自上而下的“條塊建設”過程中逐漸形成的。其次，民族自治地方行政系統的運行機制被有效地整合為“民主集中制下‘條塊分割’”的運行模式。第三，民族自治地方行政發展的現有基礎是在上級政府通過公共政策進行社會資源和社會價值的權威性配置的方式，經由民族自治地方行政發展行政主體性獲致過程而形成的。民族自治地方行政發展的政策性路徑依賴可以為民族自治地方行政發展提供干預民族自治地方行政發展進程的突破口，植入公共政策知識和方法的可行性渠道。當然，行政發展必然表現為一種共同體政治生活方式的變遷，而政治生活領域具有制度質量密集，權威和權力具有非對稱性，既得利益具有繼承性，過程不透明且復雜化等特點，故而公共領域的變遷比私人領域的變遷具有更強的路徑依賴。這就使得與行政發展所必需的相關制度創新變得困難，行政改革過程遭遇阻力，因此需要功利性地運用公共政策知識和方法來推動行政發展。目前，民族自治地方行政發展擁有政策驅動的雙重機遇，即擁有國家幫助民族自治地方發展的政策輸入和民族自治地方自身發展需要的政策輸出。通過國家幫助民族自治地方行政發展的政策輸入，一方面可以通過財政轉移支付等手段均等化地保障民族自治地方公共產品和公共服務的供給，另一方面可以通過公共政策項目的實踐積累民族自治地方行政主體的行政能力。隨著地方政府的治理價值在國家政治發展中被認可和重視，民族自治地方行政自主性將會被強調，民族自治地方政府將真正意義上成為實踐的民族自治地方公共政策活動中“自我管理本民族事務”的行政主體。

四、打開民族自治地方行政發展的“政策之窗”

為了解決民族自治地方發展“格局上的滯后性”問題，形成民族自治地方行政發展的“公共性”基礎，就必須打開推動民族自治地方行政發展的“政策之窗”(policywindows)。在約翰•金登的公共政策議程確立過程模型中，“政策窗口”是提出公共政策問題及其解決辦法的機會，行政過程只有通過打開“政策之窗”才會成其為現實。約翰•金登的公共政策議程確立過程模型建立在三種信息流基礎上:問題流、政策流、政治流。當問題流、政策流與政治流匯合到一起，“政策之窗”就打開了。首先，問題流(problem-stream)，即關于公共政策問題的定義，包括公共政策問題是如何被認知的，以及客觀條件是如何被定義為問題的。在本論文中，即為民族自治地方發展問題為什么是一個公共領域的問題?這一問題是如何通過民族自治地方發展差距指標和標志性事件引起人們的廣泛關注的?如何理解民族自治地方行政發展是民族自治地方發展的“公共性”基礎?其次，政策流(policystream)，即為解決公共政策問題的技術可行性，公共政策問題解決方案的公眾接受程度等。政策流通常以法規、文件、主題論壇等方式出現。本論文中，民族區域自治法、民族政策文件、民族問題研究刊物、民族地區發展問題論壇等是政策流的表現形式。政治流(politicalstream)，即政治對公共政策問題解決方案的影響，包括民族情緒、公眾輿論、選舉政治、利益集團等方面的考慮。如果潛在的解決方案與輿論傾向相一致，能夠得到利益集團的支持，符合立法機構和行政機構的主導價值觀，那么它就會獲得政府議程上的優勢地位。本論文中，對民族自治地方發展的國情認識是有輿論支持基礎的，但其他方面則要依靠政治領導人(即政策促進者，policyentrepreneurs)的權威和判斷。民族發展不僅決定著民族存在，而且決定著國家的存在和發展。民族政策的制定最終目的都是為了民族發展。而民族發展只有在民族自治地方發展和散居民族工作的行政實踐中得以實現。“少數民族事業‘十一五’規劃”公共政策群的出臺，一方面表達了中央政府對民族自治地方發展在國家整體發展中“格局上的滯后性”的政策回應，另一方面也說明民族自治地方發展問題首先是一個行政發展問題。“少數民族事業‘十一五’規劃”中把11項主要任務具體化為11項工程，即特困少數民族群眾解困工程;民族基礎教育幫扶工程;民族高等院校建設工程;少數民族傳統醫藥發展工程;少數民族文化發展工程;少數民族人才隊伍培養工程;民族法制體系建設工程;少數民族對外交流合作工程;民族事務管理信息化建設工程;少數民族現狀調查工程;民族事務服務體系建設工程。更重要的是，在解決民族自治地方行政發展“墮距”問題時，不僅要考慮行政發展中基礎設施建設、社會保障體系建設、公共事業建設、象征性制度建設等方面，更要重視民族自治地方自治能力建設。民族自治地方自治能力建設是其他“幫扶性”建設更好地發揮促進民族自治地方發展作用的“主體性”基礎，最終能把這些“幫扶性”建設內化為促進民族自治地方發展的“公共性”基礎。民族自治地方公共事業發展可以起到涵養民族自治地方行政發展資源的作用。

五、民族自治地方行政發展“政策驅動機制”的內容

民族自治地方行政發展“政策驅動機制”即是:基于“平等、互助、團結、和諧”的政治訴求，尊重多元民族生產生活方式，通過政策驅動推進民族自治地方行政發展，消除民族自治地方行政發展墮距，最終實現“各民族共同繁榮”的國家民族政策目標。就民族自治州層級來看，2004年中國30個民族自治州的財政收入的總和竟低于一個發達地級市的財政收入，并表現為教育、醫療衛生、社會福利、基礎設施建設等經濟社會發展先行資本的全方位滯后。迪慶藏族自治州在30個民族自治州中綜合發展水平1995年為28位，到2004年為24位。在10年左右的時段中，迪慶藏族自治州綜合發展水平一直徘徊在第24—29位之間，說明中國民族自治州之間在發展過程中呈現出相對穩定的分層現象，而且西部大開發政策對民族自治州發展的整體提升作用并不明顯。迪慶藏族自治州的發展潛力在中國30個民族自治地方中排名第12位，這從另一個側面說明迪慶藏族自治州有通過自身行政發展贏得經濟社會發展的資質基礎。民族自治地方的現狀需要上級政府通過“政策驅動”來實現基本公共產品和公共服務的均等化供給。民族自治地方行政發展“政策驅動機制”的工具性內容包括:開放政策議程，納入行政信息;理解政策倫理，規范行政目標;劃分政策領域，明確行政職能;構建政策系統，重塑行政關系;學習政策知識，提高行政素質;運用政策工具，豐富行政技術;歷經政策分析，改進行政決策;通過政策執行，提升行政績效;適應政策環境，變革行政組織;加強政策創新，推動行政改革;等等。從下面“生態環境變遷中的主要威脅因子與‘WWF’的保護生物多樣性項目”的調查案例中，通過研究政府與非政府組織在“三江并流”世界自然遺產保護中的合作機制，可以闡釋現代公共行政理念和公共政策知識對民族自治地方行政發展的意義。保護生物多樣性是“三江并流”世界自然遺產保護區設立的重要使命之一。

生物多樣性包括物種多樣性、遺傳多樣性、生態系統多樣性三重內涵。以當地黑白仰鼻猴種群為例，迪慶藏族自治州生態環境變遷的主要威脅因子包括:(1)國家計劃采伐。(2)商業和民用采伐。大規模的商業采伐在1998年已經停止，但恢復這些跡地、生態鏈則需要較長的時間。這些采伐跡地轉用為公共牧場。民間采伐規模較小，但采伐地離生態核心區和關鍵區較近，加劇了生態環境的破碎化。山區一戶居民一年所需柴薪約為20余方。(3)牧場和放牧。半農半牧是迪慶農村或牧區內居民的基本生產生活方式，而且牧場面積隨著人口增加的壓力而不斷增加。(4)高山村寨和“生態移民”。20世紀90年代以來，高山峽谷的生態核心區出現了新興的移民點，以開荒、采集、狩獵混合的方式生活。(5)采礦和旅游，包括砍伐巷木等礦區生產生活。(6)公路和森林防火帶，以及車流量增加。筆者在調查期間剛發生的一起采山貨的村民與熊遭遇并被襲擊而受重傷的事件。由于政府沒有制定完善的“保護區內動物傷人或損物問題”的解決辦法，或僅只有低額度的賠償，致使“生存與保護”之間的矛盾在頻發的各種事件和爭端中激化。1983年成立的白馬雪山國家級自然保護區位于迪慶藏族自治州境內，以保護滇金絲猴為主的珍稀瀕危動植物及其生存環境、橫斷山脈高山峽谷典型的山地森林植被及自然景觀，以及長江、瀾滄江中上游水源林。白馬雪山國家級自然保護區是“三江并流”國家風景名勝區的核心，也是世界自然基金會(WWF)確定的全球200個重點生態區域之一。白馬雪山分布的滇金絲猴約占該物種總數的50%。白馬雪山保護區內及其周邊有117個自然村，居住著15000人，藏族占80%以上。保護區內的貧困人口占所在縣貧困人口的65%。1998年以前，這里一直是中國西南重要林區之一，當地政府85%左右的財政收入來自于森林采伐。

1998年長江特大洪水后，政府實施“天保工程”，宣布在長江中上游全面禁止天然林采伐。保護區管理與保護區及其周邊居民生產生活的矛盾因此凸現。世界自然基金會(WWF)是一個致力于保護生物多樣性的非政府環保組織，野生動物及其棲息地的保護一直是該機構長期關注并付諸行動的重要領域。20世紀90年代初，該機構就支持了對白馬雪山保護區滇金絲猴野外生態學的研究項目。2000年，該機構中國項目在昆明成立了云南項目辦公室，開展“世界自然基金會云南白馬雪山保護與發展項目”，包括“綜合保護與發展項目(ICDP)”、“貧困與環境項目”、“保護區管理機構能力建設項目”三個子項目。“綜合保護與發展項目(ICDP)”包含可持續生計與自然資源保護、社區參與森林資源管護、其他社區活動(提高婦女參與社區管理能力、改善社區教育和衛生狀況等)三個部分。項目目的是“在白馬雪山保護區社區集體林示范森林資源有效管理和保護模式。”項目目標包括:在項目試點村減少對木材的砍伐;實現非木質林產品的可持續利用;森工企業砍伐跡地森林植被得到恢復;加強社區自我管理能力。“貧困與發展項目”包括政策研究、推進社區共管機制化和政策倡導三個部分。項目目的是“探索和示范以社區為基礎的資源管理和生物多樣性保護‘雙贏’模式，將其經驗與教訓傳遞給相關政策決策層。”項目目標包括:對相關國家政策及過去的研究成果進行評估，尋找政策同實施之間的差距;確定項目區資源可持續利用與管理的制約因素，特別關注權屬變化、資源分配等同資源管理之間的關系;了解各種利益相關群體在解決貧困與環境惡化問題中的角色和作用;示范以社區為基礎的資源可持續管理項目，并提高社區生計;通過提高白馬雪山保護區管理機構及社區的能力，促進資源的有效管理;在社區、保護區及決策層之間建立信息分享和對話的平臺;開發創新性項目手段并提供項目經驗以供政策決策層參考和借鑒。“保護區管理機構能力建設項目”包括培訓、考察和硬件建設三個部分。項目目的是“提高保護區人員管理水平，改善設施建設，促進保護區的有效管理。”項目目標包括:推廣保護區管理的新理念新方法，推進參與性保護區管理;通過開展項目活動，鍛煉和提高保護區工作人員的管理能力;加強保護區管理的硬件水平。

六、民族自治地方行政發展“政策驅動機制”的原則

國家正在加快推進以改善民生為重點的“社會建設”，其主要內容包括發展教育、擴大就業、公正分配、健全保障、完善醫衛、社會管理等六大發面。這六大方面都是政府公共行政和公共服務的基本領域。隨著“新農村建設”和“五個統籌”向農村地區、民族地區展開的過程中，這些領域必然會面臨與民族的或地域的生產生活方式不相適應的問題。政府的公共行政和公共服務正前所未有地作用于民族自治地方生產生活方式，同時也被民族自治地方生產生活方式所影響，必須從現代國家行政發展的經驗和民族自治地方行政發展的實踐兩個方面出發，系統地構建起民族自治地方行政發展和民族自治地方行政過程的基本原則。

作者：趙春盛單位：云南大學公共管理學院