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本文作者：馬平工作單位：淮安行政學院

中國由于有著幾千年的封建政治統(tǒng)治，因而權力屬于君王、屬于朝廷的思想根深蒂固，即權力本位思想觀念已經(jīng)深入每個中國民眾的骨髓里了。新中國成立以后的三十年里又一直實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制，使得行政權滲透到廣大老百姓生活的每一個角落之中。在這種背景之下，行政權的行使只掌握在行政機關的手里，僅僅是為了實現(xiàn)行政機關的行政目的而行使行政權，由于這僅靠行政機關單方面的意志進行，行政相對人的意思表示被壓制，對于行政相對人來說就無權利可行使，行政相對人難以得到保護。因此，中國歷史上既沒有孕育出“自然公正及正當法律程序原則”，就更別提“做出不利決定之前應當聽取意見”。從根本上說，中國的行政聽證制度是大膽移植的結果，［3］其主要是從“做出不利決定之前應當聽取意見”這一基本思想中發(fā)展而來的，并最終由中國憲法確立。中國憲法所確立的人民民主原則就是行政聽證制度的出處和法理基礎。理論上講，任何一種制度的移植都需要建立在一定的基礎之上，否則難免會水土不服，效用失當。而中國為行政聽證制度的建立所做的準備顯然非常充分，首先在國家的根本大法———憲法中，將保留該制度精髓的且具有中國特色的人民民主原則作為根本原則確立下來，奠定了行政聽證制度的崇高地位。我國的憲法是一部具有鮮明的人民民主性質的基本法，如“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務”。“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務”。［4］這些條文是體現(xiàn)憲法具有人民民主性以及憲法保障人權的體現(xiàn)。雖然與國外相比，這些還是略顯不足的，從憲法條文來看，民眾還是僅僅享有間接地行使權力、參與政治的權利，缺乏直接的途徑實現(xiàn)公民參與。但是，這些年來，隨著行政處罰聽證、價格聽證的完善以及憲法中人民民主原則和有關人權的落實，我國對行政聽證制度持續(xù)重視并不斷努力完善，實實在在地讓民眾直接參與到行政過程中去，直接參與到行政決策中去，中國民眾行使行政權力、參與政治的權利在逐漸地得到保障。從這些方面來講，我國的行政聽證制度是遵循著憲法的基本精神，并且會極大地提升和發(fā)展我國的憲政，為我國的憲法以及行政法的發(fā)展提供了良好的空間和動力。

(一)行政聽證的適用范圍我國價格聽證的范圍還是存在漏洞的，原國家計委和國家發(fā)改委確立了一些需要聽證的行業(yè)目錄，各地方政府也各自確定了這樣的目錄，但是目錄采用列舉的方式，難免有所漏洞，很多行業(yè)借此以公眾要求聽證的項目不在目錄范圍內(nèi)予以推諉。行政聽證制度適用范圍的規(guī)定在我國還沒有一個較為完善的定義，但是從價格聽證的角度來看我國行政聽證制度適用范圍的的規(guī)定還是過于狹窄和模糊。僅用目錄列舉的方式并沒有辦法將其全部囊括其中。隨著實踐的發(fā)展，目錄已經(jīng)滯后于現(xiàn)實，應當根據(jù)實際情況適時做出調整，在調整過程中應當考慮做出原則性的規(guī)定，依法科學界定聽證范圍，以克服單由列舉式所造成的漏洞。(二)行政聽證的主體聽證的主體構成也是價格聽證中十分重要的一環(huán)。包括申請制定價格的主體、組織價格聽證的主體、聽證主持人、聽證代表、其他聽證參與人。申請制定價格的主體，根據(jù)《政府價格決策聽證辦法》(以下簡稱《辦法》)第14條規(guī)定:“申請人”包括申請制定《辦法》規(guī)定價格的經(jīng)營者;申請制定《辦法》規(guī)定價格的經(jīng)營者的主管部門;接受經(jīng)營者委托提出申請的有代表性的行業(yè)協(xié)會。《辦法》第16條規(guī)定了消費者組織。包括消費者個人認為需要制定《辦法》規(guī)定的價格的，或者社會團體認為需要制定《辦法》規(guī)定的價格的，均可以委托消費者組織提出申請。組織價格聽證的主體，《辦法》第7條規(guī)定，列入聽證目錄的商品和服務價格的制定，由政府價格主管部門組織聽證。國務院價格主管部門和其他有關部門定價的商品和服務價格，由國務院價格主管部門組織聽證，其中，在一定區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行的商品和服務價格，也可以委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府價格主管部門組織聽證。［5］聽證會設聽證主持人，聽證主持人由政府價格主管部門有關負責人擔任。聽證主持人的職責是宣布聽證事項和聽證會紀律、介紹聽證會代表、進行聽證總結。而聽證主持人中立性這一問題一直是價格聽證會中非常敏感的一個問題。選任什么樣的人作為價格聽證的主持人對該聽證能否在人民群眾中產(chǎn)生多大的公信力至關重要。所以聽證主持人要始終保持中立，要具有一定的法律素養(yǎng)、業(yè)務素質和良好的公眾形象。但根據(jù)我國《價格法》和《聽證辦法》的有關規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，有關聽證主持人的制度設計恰恰沒有考慮“中立”的價值取向。《價格法》第23條規(guī)定:政府價格主管部門為聽證的主持人。價格主管部門負責人往往也是價格決策部門的成員，由于價格決策部門同時包含有企業(yè)主管部門，如此聽證主持人身為“裁判員”卻是從“運動員”中選出來的，使得主持人成為潛在的利益相關人，就無法保障主持人的中立與獨立，無法保障聽證筆錄這一理應作為價格決策依據(jù)的材料客觀全面，其獨立、公正的可能性就會令人懷疑。因此，如果聽證主持人的有關法律不作出相關的修改的話，價格聽證會一直處于在一片質疑之中。聽證會代表應該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經(jīng)營者代表、消費者代表、政府有關部門代表以及相關的經(jīng)濟、技術、法律等方面的專家、學者組成。政府價格主管部門應當根據(jù)聽證內(nèi)容，合理安排及確定聽證會代表的構成及人數(shù)。因為聽證是面向整個社會的，所以參加的人必須是社會各個層面的人，他們是社會的代表，各個層面的精英人物。現(xiàn)在的聽證代表的選出是沒有一個固定的標準的，選擇的標準極其模糊，代表的參加比例沒有很好的明確，導致一些地方代表的選擇不具有廣泛性，無法作為群眾的代言人為群眾爭取利益，影響了聽證的公信力。代表產(chǎn)生辦法操作性不強，沒有規(guī)定相應的實施細則，代表產(chǎn)生的傾向性和隨意性大;代表選擇標準不明確，代表選擇不科學。這就造成了非利益關系代表有被優(yōu)惠政策“收買”的可能。以上制度設計中的粗糙和漏洞使得價格聽證在實踐過程中聽證代表的選擇不規(guī)范，隨意性較大，造成許多與民主、公正要求相距甚遠的問題。所以為了解決上述的問題，我們需要各級政府都應明確地把聽證代表的選擇標準列出，也需要把不同地區(qū)的具體操作辦法根據(jù)各個地方的異同來實行，這樣才能選出能代表群眾說話的聽證代表，并且保證聽證的獨立與公正。從我國已經(jīng)制定的有關聽證制度來看，對于聽證的組織者、主持人、利害關系人等定義比較模糊。差不多所有相關的法律都規(guī)定由行政機關來組織聽證，聽證主持人則為行政機關，或者是行政機關除了案件調查者的其他工作人員，對于利害關系人的規(guī)定，往往限于直接利害關系人，就是具體行政行為的實際作用人，而不包括權益受到間接影響的間接利害關系人，這樣的規(guī)定就意味著間接的利害關系人的合法權益無法得到保護。(三)行政聽證筆錄聽證筆錄究竟能產(chǎn)生多大的法律效力，對行政決策產(chǎn)生多大的影響，從全球范圍內(nèi)來看有以下兩種模式:一種是聽證筆錄對行政決策具有一定的約束力，行政機關應斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機關不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，僅僅在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機關才必須以聽證筆錄為根據(jù)。另一種聽證筆錄就是行政機關作出決定時的唯一依據(jù)。而中國聽證筆錄的效力問題在行政處罰和行政許可上的異同是最受關注的。聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。行政處罰僅僅規(guī)定聽證筆錄必須在行政聽證之中制作，而對聽證筆錄的法律效力未作規(guī)定，因此對于行政處罰來講，聽證筆錄僅僅是起參考作用，因為法律中并未明確規(guī)定，所以學界對于筆錄的效力問題也有不同的理解，爭議的聲音很大。而行政許可就不同，行政機關應當根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。這表明在我國就行政許可來說行政機關只能根據(jù)相關的聽證筆錄認定事實作出決定。對經(jīng)聽證而作出的行政許可，行政機關作出準予或拒絕行政許可的決定，都必須以聽證中展示并經(jīng)過質證得以認證的、確有證明力的證據(jù)作為事實依據(jù)，而這些事實依據(jù)又都必須是聽證筆錄中有記載的。這對于聽證制度來講是具有里程碑意義的，甚至對于整個行政法學來講都是具有里程碑意義的，因為在這里體現(xiàn)“聽證筆錄作為行政決定的唯一依據(jù)”這一先進的理念。由此可見，我國現(xiàn)有的聽證筆錄除了行政許可對行政決策有較強的約束力以外，其他僅僅具有限的參考作用。我國行政聽證的形式十分多樣，不夠規(guī)范，有些實際上只是一般意義上的“聽取意見”，而非法律意義上的“聽證”。如果聽證筆錄是沒有法律效力的，那么這樣的聽證會只是一個形式，只是走過場而已。(四)聽證信息披露制度在行政聽證中，聽證信息的披露也至關重要。在整個聽證過程中，往往只有行政主體、企業(yè)事業(yè)單位這些強勢的主體掌握著信息全，擁有相關法律信息和事實信息;作為弱勢的消費者一方，既不具有法律信息，也不具有事實信息，此時的他們顯然處于下風。在這種環(huán)境之下博弈雙方利用各自的信息就有關價格聽證的主要議題做出深入充分的辯論之時，作為弱勢方的群眾就出現(xiàn)在極其被動的一方，致使雙方話語權事實上的不平等。而價格聽證既要求聽證內(nèi)容公開，又要求聽證程序公開。保證聽證的公開公正，消弭這種信息上的不平等，關鍵是確立聽證信息披露制度。而這一制度在我國《價格法》和《辦法》中卻缺失，相當多的價格聽證會存在著“秘密保護”、“信息隔離”的現(xiàn)象。為此怎樣做到透明、公開，使現(xiàn)代行政程序法的三大重要價值———公開、參與、公正得到落實就顯得尤為重要。

(一)明確行政聽證的適用范圍我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，對行政聽證制度的規(guī)定采用的是單行分散立法的模式，聽證程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)、模糊，不夠明確、具體，沒有一個較為統(tǒng)一的標準，也沒有什么明確的規(guī)定。一方面在我國需要制定行政程序法來對行政聽證的適用范圍做出一個較為準確的定義，明確適用聽證和不適用聽證的標準和范圍，使其邊界變得更為清晰;另一方面，由于行政管理事務的多樣性和復雜性，對比較特殊、重要的行政事務可以指定相應的單行法上加以規(guī)定，如《行政許可法》、《價格法》等，形成一個將行政程序法作為根基，通過各個單行法作為補充的行政聽證法律制度。(二)擴大行政聽證參加人的范圍目前我國有權參加行政聽證的參與者范圍還比較窄，我國《行政處罰法》和《價格法》僅僅規(guī)定了行政行為的當事人可以提請聽證。即便在較先進的《行政許可法》中，根據(jù)第48條的規(guī)定，有權提請聽證的也只能是申請人和利害關系人(這里指的是直接利害關系人)。應擴大聽證申請人的范圍，由原告和第三人的范圍擴展到一切利害關系人，這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，否則間接的受害者就會陷入無法得到救濟的尷尬境地。為達到行政聽證全面、公正的要求，各國行政程序參加人的范圍也呈擴大趨勢，參加人可以自動申請參加聽證，主持人認為必要時，也可追加利害關系人參加聽證。(三)完善行政聽證主持人制度《辦法》第8條規(guī)定，聽證會設聽證主持人，聽證主持人由政府價格主管部門有關負責人擔任。這條規(guī)定的設置完全沒有考慮到聽證主持人的中立性。我國可以建立一支相對獨立、穩(wěn)定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和若干年的行政管理工作經(jīng)驗，并具有一定的主持技能。聽證主持人，應制定全國統(tǒng)一的標準，并且需要參加相應的資質考試，然后和他們原本的行政單位脫離關系，由各級人大和政府的法制辦對本地區(qū)的行政聽證人員進行統(tǒng)一管理、記錄。每一次的行政聽證主持人由參與該次聽證的行政機關和行政相對人共同選定，而且該行政聽證主持人在該次行政聽證主持的整個過程接受當?shù)厝舜蠛头ㄖ妻k的監(jiān)督。如果有了這樣一支聽證主持隊伍，行政聽證將會變得更加獨立、更加公正、更加有公信力。(四)建立合理的聽證信息披露制度建立聽證信息披露制度，首先價格聽證內(nèi)容要公開，包括申請材料的公開，聽證會代表名單公開，聽證筆錄和聽證紀要公開(除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外);［6］其次要做到程序公開，即會議應采用公開的形式，價格聽證整個過程應該向社會公開報道，允許群眾旁聽，各種媒體可對其進行及時的跟蹤報道，滿足公眾及時了解聽證會情況的權利要求;最后還要做到結論公開，即聽證會的結束并不意味著聽證程序的結束，為了避免有關部門使價格聽證表面化，一定要做到將聽證結論報告向社會，媒體公開，使社會能了解，并監(jiān)督有關部門的具體實施。