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【內(nèi)容提要】行政自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政必不可少的權(quán)限，它的存在是提高行政效率之必需。但是，行政自由裁量權(quán)的固有特征使其在運行中出現(xiàn)被拖延、前后不一及濫用等現(xiàn)象。行政自由裁量權(quán)的合理運行是法治的需要。行政程序具有限制隨意行政、衡平公正與效率之價值，是控制行政自由裁量權(quán)合理運行的有效手段。

【關(guān)鍵詞】行政自由裁量權(quán)/行政程序/正當(dāng)程序/合理規(guī)范/有效控制

【正文】

行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)力的重要組成部分，也是行政權(quán)力中最顯著、最獨特的一部分，它是行政主體提高行政效率之必需的權(quán)限，它能使行政執(zhí)法者審時度勢、靈活機動、大膽地處理問題，可見，在現(xiàn)代行政中，行政自由裁量權(quán)是必不可少的。但要實現(xiàn)行政法治，又必須對行政自由載量權(quán)加以一定的控制。因此，行政自由裁量權(quán)不僅是各國行政法學(xué)研究的艱深理論問題，而且也是行政主體在管理社會公共事務(wù)中必須解決的一個實際問題。探討如何適當(dāng)?shù)睾侠淼剡\用行政自由裁量權(quán)具有現(xiàn)實意義。本文試從規(guī)范行政程序的角度對控制自由裁量權(quán)的濫用作一探討。

一、行政自由裁量權(quán)的存在、錯位及負(fù)效應(yīng)

何謂行政自由裁量權(quán)？各學(xué)者的解釋不盡一致。有學(xué)者認(rèn)為，“凡法律沒有詳細(xì)規(guī)定，行政機關(guān)在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當(dāng)?shù)姆椒ǖ模亲杂刹昧康男姓胧！保ㄗⅲ和踽籂N：《行政法概要》，1983年出版的統(tǒng)編教材。這是該書對行政措施分類時指出的，可以說是我國對自由裁量權(quán)慨念的最早表述。）有學(xué)者認(rèn)為，“我國的行政自由裁量權(quán)應(yīng)該是行政主體（能以自己的名義對外行使行政權(quán)，并對行為后果承擔(dān)法律責(zé)任的組織）在法定權(quán)限范圍內(nèi)就行為條件、行為程序、作出作為與否和作出何種行為作合理選擇的權(quán)力。”（注：朱新力：《行政法學(xué)原理），浙江大學(xué)出版社，1995年版，第258頁、264頁。）有學(xué)者認(rèn)為“自由裁量權(quán)是行政主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)自行判斷、自行選擇和自由塊定以作出公正而適當(dāng)?shù)木唧w行政行為的權(quán)力”（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問題探討》，載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第29頁。）等等。從各學(xué)者的表述中不難看出，他們對自由裁量權(quán)的實質(zhì)理解是一致的，即行政自由裁量權(quán)是行政主體在權(quán)限范圍內(nèi)，行政權(quán)力缺乏羈束性規(guī)定的情況下，便宜行使的權(quán)力。（注：司久貴：《行政自由裁量權(quán)若干問題探討），載《行政法學(xué)研究》1998年第2期，第27頁。）但對行政自由裁量權(quán)概念的外延大小的理解是有分歧的。即有的將自由裁量權(quán)限于執(zhí)法領(lǐng)域，有的則沒有這樣明確的規(guī)定。筆者將行政自由裁量權(quán)限定在行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)，將其運行作為一種具體行政行為加以研究。從這個意義上來說，行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，對具體行政行為的自行決定權(quán)。即對行為范圍、方式、種類、幅度、時限等的選擇權(quán)。

現(xiàn)代社會的發(fā)展，使得行政的范圍不斷擴大。不論在哪一個國家，行政自由裁量權(quán)都是存在的，只是范圍和監(jiān)督制約方式不同而已。首先，行政自由裁量權(quán)的存在是提高行政效率之必要。針對紛繁復(fù)雜、發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象，為使行政主體能夠?qū)彆r度勢、權(quán)衡輕重，對各種特殊、具體的社會關(guān)系產(chǎn)生的問題能夠靈活果斷地處理和解決，在適用的方式、方法等方面應(yīng)有一定的主觀自由選擇的余地。為此，我國的法律法規(guī)賦予行政主體在法定范圍內(nèi)行使自由裁量權(quán)，以增強行政的能動性，提高行政效率。其次，行政自由裁量權(quán)的存在是法律調(diào)整各種社會關(guān)系之需要。面對復(fù)雜的社會關(guān)系，法律法規(guī)不能概括完美，羅列窮盡，作出非常細(xì)致的規(guī)定。因此，從立法技術(shù)上看，有限的法律只能作出一些較原則、富有彈性的規(guī)定，作出可供選擇的措施和上下活動的幅度，促使行政主體靈活機動地因人因時因地因事作出卓有成效的行政管理。

但行政自由裁量權(quán)與其它行政權(quán)一樣，在其運行過程中，不可避免地產(chǎn)生兩方面的作用。一方面是積極地能動作用，即行政自由裁量權(quán)的運行起到了維護(hù)公共利益，維持公共秩序，提高行政效率，滿足社會需要，實現(xiàn)國家權(quán)能的作用；另一方面是對行政相對人的權(quán)益可能造成侵害，從而對行政法治構(gòu)成威脅。因為行政自由裁量權(quán)執(zhí)行的是國家意志，這就決定了行政權(quán)力作用的方式具有強制性。行政主體為了保證國家法律的有效執(zhí)行、政令的暢通、公共利益的實現(xiàn)，就必須采取強制性的手段迫使行政權(quán)力客體接受。行政權(quán)力的這種強制力主要是以國家暴力的威懾作用作為后盾，以服從為前提的。在法律法規(guī)只規(guī)定了行政自由裁量權(quán)運行的一定范圍和幅度以及諸如“行政合理”等原則時，行政工作人員的素質(zhì)跟不上行政法治要求，行政自由裁量權(quán)又缺乏程序約束及必要有效監(jiān)督的情形下，相對人的權(quán)益保障處在不穩(wěn)定之中，被侵害的可能性極大。出現(xiàn)這種結(jié)果，主要是行政權(quán)力目標(biāo)合理，但手段不當(dāng)，運行軌道欠暢通的緣故，其集中表現(xiàn)是濫用自由裁量權(quán)，在實踐中具體表現(xiàn)為：

1.自由裁量行為在行政處罰中顯失公平，具體表現(xiàn)為畸輕畸重。我國許多法律法規(guī)都賦予行政權(quán)力主體可以根據(jù)權(quán)力的目的自由判斷行為條件、自由選擇行為方式、自由作出決定，其立法的目的及一條重要原則是合理和公正，法律法規(guī)要求行政主體的處罰措施合理地施加于相對人，做到標(biāo)準(zhǔn)基本統(tǒng)一，結(jié)果基本合理公正。但由于行政行為的具體作出者是公務(wù)員，公務(wù)員難免有理解法律方面的局限性及受一些不良外部因素的影響，在行使自由裁量權(quán)時，往往發(fā)生自由裁量超過一定的標(biāo)準(zhǔn)，或自由裁量超出一定的范圍、種類出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用。

2.自由裁量行為在具體行政行為中前后不一。法律法現(xiàn)根據(jù)社會和行政管理的需要，賦予行政主體在法定范圍、幅度和種類內(nèi)有自由選擇和決定的權(quán)力，除提高行政效率外，使社會生活形成一種比較穩(wěn)定的秩序也是立法不可或缺的目的。所以行政主體在具體行政行為中采取措施時，同樣的措施應(yīng)針對事實、情節(jié)、后果相類似的行為，使行政相對人能夠預(yù)測自己的行為結(jié)果。但由于一些行政主體從本部門、本地區(qū)的局部利益出發(fā)以及考慮相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素，往往對類似的事實、情節(jié)、后果作出不一致的具體結(jié)果。更有甚者，個別公務(wù)員根據(jù)受賄錢財、敲詐勒索的不同程度，對相同的事實、情節(jié)、后果卻作出截然不同的具體措施，明目張膽地濫用自由裁量權(quán)。

3.拖延履行法定職責(zé)。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中，對履行法定職責(zé)有時限要求的有兩類：一是行政許可行為：二是行政保護(hù)行為。對于這兩類行為中，法律法規(guī)的時限規(guī)定，有的明確，有的含糊，但無論哪種情況，行政主體于何時履行法定職責(zé)都有自由裁量的權(quán)利。根據(jù)行政管理的效率原則，行政主體應(yīng)及時行使行政權(quán)，履行法定職責(zé)。但在實踐中，違反效率原則或者出于某種不廉潔動機，拖延履行法定職責(zé)的行為大有其在。這種行為也是對自由裁量權(quán)的濫用。

濫用行政自由裁量權(quán)違背了法律授權(quán)的目的和意愿，干擾和破壞了法制秩序，其后果嚴(yán)重，危害性大。行政自由裁量權(quán)的濫用，可能帶來的負(fù)面效應(yīng)有：1.不利于社會秩序的穩(wěn)定。因為行政主體濫用自由裁量權(quán)，處理問題隨意性很大，反復(fù)無常，畸輕畸重，不同情況相同對待，相同情況不同對待，引起群眾懷疑、不信任，產(chǎn)生對立情緒，不配合行政主體的管理，行政違法行為增多，導(dǎo)致社會秩序的穩(wěn)定性能差。2.造成社會秩序新的破壞。因為行政主體的運權(quán)后盾國家行政權(quán)是伴隨國家強制力實施的，行政主體的運權(quán)手段可采取強制性措施。所以，行政主體面對無抵抗能力的行政相對大（事實上法律也不允許抵抗附著國家強制力的行政行為），其濫用權(quán)力的行為是很容易實現(xiàn)，從而造成行政相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的破壞，而這種破壞的威力和后果都會超過行政相對人的違法行為。即”如果共同體有了罪過，它的罪過將大于其成員所犯罪的總和。”（注：［英］梅因：《當(dāng)代法》，商務(wù)印書館，1959年版第73頁。）3.助長特權(quán)思想，導(dǎo)致不良社會現(xiàn)象的出現(xiàn)。由于行政主體及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時或多或少地帶有一定的主觀性，這樣法律法規(guī)對自由裁量權(quán)的條件、幅度等規(guī)定的越寬，某些行政工作人員越覺得自己手中的權(quán)力“寶貴”，從而在某些不健康因素的利誘下，將“公權(quán)”當(dāng)“私權(quán)”運行，處事武斷、專橫、隨意，執(zhí)法偏離公正、公平、公開的軌道，為所欲為，給群眾留下極壞的印象。4.滋生腐敗，影響黨和政府的威信。歷史學(xué)家阿克頓勛爵說：“權(quán)力有腐敗的趨勢，絕對的權(quán)力絕對的腐敗。”（注：游振輝：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)），載《中國法學(xué)》，1990年第4期。）當(dāng)前腐敗得不到有效遏制，在很大程度上與賦權(quán)的行政自由裁量權(quán)有關(guān)。“行政賦權(quán)行為的功能是創(chuàng)制權(quán)利”（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權(quán)的控制》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報》（人文科學(xué)版），1999年第1期，第16頁。）。有些自由裁量權(quán)被某些行業(yè)、機關(guān)及部門所獨占，具有壟斷性，某些公務(wù)員則通過其享有的優(yōu)越條件采用形似合法的手段撈取實為非法的經(jīng)濟利益，投機鉆營，個別人甚至不顧違法犯罪追求物質(zhì)利益，造成了腐敗的政風(fēng)，影響黨和政府的威信。

對行政自由裁量權(quán)的濫用，一些學(xué)者都提出了法律控制：有從行政法治原則（行政合法原則、行政合理原則）角度闡述的；（注：毛光烈：《論行政合理原則對行政自由裁量權(quán)的控制》，載《汕頭大學(xué)學(xué)報》（人文科學(xué)版），1999年第1期，第16頁。）有從司法監(jiān)督，行政程序法控制等角度論證的；（注：芮守勝：《論行政自由裁量權(quán)及其法律控制》，載《甘肅社會科學(xué)》，1998年第3期。）也有從行政程序法的某項原則的價值角度研究的；（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權(quán)中的價值定位及其實現(xiàn)》，載《行政法學(xué)研究》（京）1998年第2期。）等等。可以說，對行政自由裁量權(quán)必須加以控制，在法學(xué)界已形成共識。筆者認(rèn)為行政自由裁量權(quán)的行使，除了理所當(dāng)然地遵循行政法治原則，接受司法監(jiān)督外，在法律控制中，對如何突出行政程序控制的研究，應(yīng)具有更加重要的意義。

二、行政程序在行政自由裁量權(quán)運行中的價值體現(xiàn)

如前所述，行政自由裁量權(quán)是行政權(quán)的一種，這種權(quán)力的運行會產(chǎn)生正負(fù)兩方面的效應(yīng)。為預(yù)防和控制負(fù)效應(yīng)的出現(xiàn)，必須對自由裁量權(quán)進(jìn)行控制。即所謂“自由”是相對的，不存在絕對的“自由”。正如英國法學(xué)家威廉·韋德所說，“在公法中沒有不受約束的自由裁量權(quán)，……絕對的和無約束的自由裁量權(quán)的觀點應(yīng)受到否定。為公共目的所授予的法定權(quán)力類似信托，而不是無條件的授予。”（注：威廉·違德：《合理原則》，李相如譯，載《法學(xué)譯叢》1991年第6期。）同時，自由裁量權(quán)“是一種明辨真與假、對與錯的藝術(shù)和判斷力，……而不以他們的個人意愿和私人感情為轉(zhuǎn)移。”（注：游振輝：《論行政執(zhí)法中的自由裁量權(quán)》，載《中國法學(xué)》，1990年第4期。）行政自由裁量權(quán)的運行態(tài)勢表明，行政自由裁量權(quán)出現(xiàn)負(fù)效應(yīng)是因為它的逆向運行或越軌運行，即不按預(yù)先設(shè)置的方式、方法、步驟運行。從這個角度講，“行政程序是為行政權(quán)力運行設(shè)置的一種安全裝置。”（注：越永行：《行政權(quán)力運行與行政程序），載《現(xiàn)代法學(xué)》1999年第20卷第3期，第8O頁。）“程序的實質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置是為了限制恣意、專斷和（任意）裁量。”（注：季衛(wèi)東：《法律程序的意義》，載《中國社會科學(xué)》1993年第1期。）這些都表明了行政程序在制約行政權(quán)，保障民主自由，防止專斷中的重要作用。

要正確理解行政程序在行政自由裁量權(quán)運行中的價值體現(xiàn)，必須正確理解和把握行政程序的概念。迄今為止，對行政程序的內(nèi)涵尚未有統(tǒng)一的說法。國內(nèi)基本上有三種觀點：一是以應(yīng)松年教授為代表，認(rèn)為行政程序貫穿行政行為（包括行政立法、行政執(zhí)法和行政司法）的全過程，包括事先、事中應(yīng)遵循的程序及事后的補救程序（行政訴訟及其中的一部分）。（注：應(yīng)松年：《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學(xué)出版社，1992年版，第221頁。）二是認(rèn)為行政程序即行政訴訟程序，“程序法為訴訟活動所專有。”（注：王連昌：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版第18頁。）三是認(rèn)為行政程序是行政主體實施行政行為時必須遵循的方式、步驟、順序、時限等的總和，這是國內(nèi)較一致的看法。在國外也有三種說法：一是認(rèn)為行政程序就是行政訴訟程序，把行政程序等同于行政訴訟程序。二是認(rèn)為行政程序包括行政行為程序和行政救濟程序。三是認(rèn)為行政程序是行政機關(guān)行使行政權(quán)所遵循的法定程序。（注：張曉光：《現(xiàn)代行政程序價值的透視》，載1998年《浙江省委黨校學(xué)報》。）從中可以看出，國內(nèi)較一致的行政程序概念的內(nèi)涵外延與國外的第三種觀點相近似。筆者認(rèn)為，第三種觀點對于研究行政程序的控權(quán)功能意義較大，筆者便依此觀點論證行政程序在行政自由裁量中的價值體現(xiàn)。

行政程序在行政自由裁量中的價值體現(xiàn)主要表現(xiàn)在：

1.行政程序是限制隨意行政的前提。行政程序是規(guī)制行政自由裁量權(quán)的一種重要手段。行政程序一旦設(shè)定并法律化后，一方面作為行政自由裁量權(quán)的享有者、行使者的行政主體在選擇行為方式、方法及步驟時必須遵循程序之規(guī)定，即按行政程序規(guī)定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔(dān)違反程序之法律責(zé)任。另一方面，作為權(quán)利客體的行政相對人，有權(quán)要求行政主體按法定之程序順序行為，從而從反方向督促行政主體合理行使自由裁員權(quán)。行政程序的設(shè)定也可以預(yù)防行政主體濫用程序壁壘，拖延行政的行為發(fā)生，避免行政主體選擇不適當(dāng)?shù)氖侄巍⒎秶⒎葋砑又匦姓?quán)力客體的義務(wù)，以防止行政主體濫用行政自由裁量權(quán)，扼制行政主體行使自由裁量權(quán)的主觀隨意性。

2.行政程序是保障相對人權(quán)利的關(guān)鍵。行政程序不僅對控制行政主體濫用行政自由裁量權(quán)起作用，而且也為行政相對人判斷權(quán)利是否被侵犯、義務(wù)是否被加重提供依據(jù)。行政自由裁量權(quán)的運行勢必作用于行政相對人，在理論上說，行政權(quán)力運行結(jié)果與行政權(quán)力本質(zhì)是相適應(yīng)的，即權(quán)力與權(quán)利是一致的。但由于行使自由裁量權(quán)的行政工作人員在認(rèn)知能力與操作經(jīng)驗等方面有差異，決定了其所選擇的手段、范圍、方法等與相對人的客觀事實不相適應(yīng)，行政相對人的權(quán)益存在潛在的被侵害性。在這一過程中，行政程序為行政相對人提供了重要的標(biāo)尺。應(yīng)該說，如何使行政相對人既懂得以實體規(guī)則保護(hù)自己的合法權(quán)益，又學(xué)會運用程序規(guī)則不使自己的權(quán)利被侵犯、義務(wù)不被加重，在我們這樣一個重實體輕程序傳統(tǒng)的國家有著重要意義。

3.行政程序是公正與效率的衡平機制。效率是行政的生命，行政自由裁量權(quán)就是為行政效率所設(shè)置。行政程序是行政自由裁量實現(xiàn)公正、公平的保障，“公平理念使行政主體及其行政人更明確行政裁量的責(zé)任和意義，同時，在行政執(zhí)法中的模糊界域刻畫出一條相對明朗的基線，給現(xiàn)實的行政執(zhí)法注入活力，也為行政裁量的合理化提供了一個價值尺度。”（注：傅國云：《公平在行政自由裁量權(quán)中的價值定位及其實現(xiàn)》，載《行政法學(xué)研究》（京）1998年第2期。）從表現(xiàn)或局部或階段來看，要求行政主體嚴(yán)格按照行政程序自由裁量，似乎是約束了行政主體的行為自由，拖延了行政主體實施行政的時間，降低了行政效率。但從本質(zhì)上分析，其實不然，遵循行政程序與行政效率的提高是一致的。現(xiàn)代社會行政事務(wù)繁雜，行政主體實施行政行為固然需要快速、及時，但是，如果行政主體片面追求效率，不遵循法定化的公正程序，勢必?fù)p害行政相對人的合法權(quán)益，那么，行政相對人定會行使救濟權(quán)。這樣不但減損行政效能，而且還挫傷人民群眾的參政積極性，這種所謂的效率也終將失去。而通過正當(dāng)性行政程序后，即使出現(xiàn)行政行為結(jié)果不利于行政相對人或不能滿足其要求，由于程序已給他們充分的自衛(wèi)機會，行政主體作了充分的公正努力，行政相對人的不滿情緒就會被淡化或消除，他們能給行政主體充分的理解，從而減少事后的申請復(fù)議和行政訴訟，客觀上提高了行政效率。“實際上，行政法治，行政程序和行政效率三者是相統(tǒng)一的，有程序的效率，才是有保障的效率，才能實現(xiàn)有效率的法治。”（注：黃賢宏：《行政法與行政程序》，載《江漢論壇》1999年第7期第19頁。）

應(yīng)該說明的是：不是任何一個行政程序都有上述之價值體現(xiàn)。行政程序有好有壞，人們在設(shè)定行政程序規(guī)則時，應(yīng)該確立一定的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定具體的內(nèi)容。“現(xiàn)代的程序規(guī)則應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)代的民主精神相吻合，與現(xiàn)代的人文科學(xué)精神相吻合，與國家的整體目標(biāo)相吻合，（注：江必新：《用程序捍衛(wèi)公平正義》，載《新華文摘》1999年第10期第14頁。）即必須是正當(dāng)程序。

三、合理規(guī)范自由裁量權(quán)運行的程序

任何行政權(quán)的行使都不能脫離一定事實上的方式、步驟和時限構(gòu)成的時空范圍。因此，沒有行政程序就不存在行政權(quán)的具體運作。自由裁量權(quán)的行使要遵循程序公開和公平的原則。在現(xiàn)代法治國家中，行政程序的表現(xiàn)形式多種多樣，每一種程序的作用是不同的、總結(jié)國內(nèi)外行政程序制度，以下幾類程序制度對督促自由裁量權(quán)的公正、合理行使有著重要作用。

1.情報公開制度。所謂情報公開制度，是指凡是涉及行政相對人權(quán)利義務(wù)的，只要是不屬于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)予保密的范圍，都應(yīng)一律向社會公開，依法允許公眾查閱、復(fù)制。美國、澳大利亞等國在法律上對情報公開制度都作了相應(yīng)的規(guī)定，如情報公開的范圍、形式等。我國的法律法規(guī)尚無對情報公開作統(tǒng)一的、明確的、詳細(xì)的規(guī)定。但有關(guān)法律已作了部分規(guī)定，如《中華人民共和國行政處罰法》第4條規(guī)定，對違法行為給予行政處罰的規(guī)定，必須予以公布，未經(jīng)公布的規(guī)定，不得作為行政處罰的依據(jù)。

情報公開制度公開了行政主體據(jù)以作出行政決定的相關(guān)材料，使公眾知曉哪些是行政主體該做的，哪些是不該做的，什么是自己能做的，什么是自己不能做的。從而有利于公眾行使和實現(xiàn)自己的權(quán)利，有利于扼制行政自由裁量權(quán)的濫用和腐敗的產(chǎn)生。

2.中立制度。“任何人不得當(dāng)自己的法官，這是英美司法的古老信條。”（注：胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學(xué)出版社，1993年版，第74頁。）這也是英美普通法上最基本的程序規(guī)則。因此，當(dāng)公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)行使自由裁量權(quán)時，如相應(yīng)事項與本人有利害關(guān)系的，則不能參與該事項的處理，應(yīng)當(dāng)回避。我國行政立法借鑒這一法例，將這一程序規(guī)則引入行政立法，并作為行政執(zhí)法的原則。如《中華人民共和國行政處罰法》第36條規(guī)定，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的應(yīng)當(dāng)回避。

中立制度的價值在于防止偏私，保障公正，既保障實體的結(jié)果公正，又保障程序的形式公正。

3.告知并說明理由制度。這是一項基本的行政程序制度，該制度要求當(dāng)行政主體作出影響行政相對人權(quán)益的決定時，應(yīng)當(dāng)告知行政決定的內(nèi)容，并說明其事實根據(jù)和法律依據(jù)。許多國家的行政程序法都規(guī)定了這項制度，如《葡萄牙行政程序法》第55條、124條，日本《行政代執(zhí)行法》第3條，《行政程序法》第14條，荷蘭的《基本行政法典》第31條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報刊復(fù)印資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第3期，第65-72頁。）我國的《行政處罰法》也明確規(guī)定告知及說明理由制度，該法第31條及第39條規(guī)定，行政主體在作出行政處罰決定之前，應(yīng)告知相應(yīng)行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，告知行政相對人依法享有的權(quán)利，并載明在行政處罰決定書中。

該項制度可以盡可能地防止行政主體不當(dāng)行政行為的發(fā)生。

4.聽取意見制度。行政主體擬實施的行政行為，如果涉及到某一行政相對人，必須事先征求意見。同樣，行政主體在實施自由裁量行政行為時，應(yīng)認(rèn)真聽取行政相對人的意見，并加以認(rèn)真、充分地考慮。如果沒有聽取意見，而是隨意裁量，且損害了行政相對人的利益，這是不公正的。為此，許多國家的行政法都規(guī)定了這一制度。如德國《行政程序法》第58條，日本《行政程序法》第13條等等。（注：姜明安：《行政的現(xiàn)代化和行政程序制度》，載《人大報刊復(fù)印資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第3期，第65-72頁。）我國《行政處罰法》第32條規(guī)定，行政主體對行政相對人實施行政處罰時，相對人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政主體應(yīng)認(rèn)真聽取，核實行政相對人提出的事實、理由和論據(jù)，采納成立的意見。行政主體不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。

此項制度的設(shè)定能夠最大限度地避免行政錯誤的發(fā)生，保證行政自由裁量的合理性。

5.職能分離制度。職能分離制度系調(diào)整行政主體內(nèi)部的機構(gòu)和人員之間的關(guān)系。該制度要求對行政主體內(nèi)部的某些互相聯(lián)系的職能加以分離，使之分別屬于不同的機構(gòu)及工作人員掌管和行使。我國《行政處罰法》規(guī)定了行政主體行使調(diào)查權(quán)能的工作人員與主持聽證程序的工作人員相分離，實施處罰決定的行政主體與進(jìn)行收繳罰款的機構(gòu)相分離的制度，明確了行政處罰案件的調(diào)查人員不得主持聽證會，作出罰款決定的行政主體及其工作人員不得自行收繳罰款，除某些當(dāng)場罰款外。

建立職能分離制度的目的是為了扼制腐敗和預(yù)防權(quán)力濫用，以權(quán)力制衡權(quán)力。

6.時效制度。該制度是指法律法規(guī)對行政主體實施行政行為的時間限制。’在行政效率幾乎成為行政活動生命的當(dāng)今社會中，各國在行政程序立法中都毫無例外地在行政程序各階段規(guī)定了時效、時限、期間的內(nèi)容，明確了違反時效的法律后果，我國《行政處罰法》共64條，其中關(guān)于時效、時限的規(guī)定有7條。可見，時效制度在行政活動中的重要性。

除上述制度外，不單方接觸制度、教示制度等都對行政自由載量權(quán)的濫用起著控制作用。應(yīng)該說，規(guī)范行政行為的各種程序，對制約自由裁量行政行為或多或少地起著作用。行政程序是防止行政自由裁量權(quán)濫用的一個重要法律控制要素。

四、有效控制自由裁量權(quán)運行的關(guān)鍵

1.行政程序法制化。行政程序的控權(quán)功能是客觀存在、有目共睹的。但是，如果不將行政程序上升為法律規(guī)范，那么行政程序?qū)⑹?quán)威，行政程序的公正價值也難以實現(xiàn)。在當(dāng)今社會，行政程序法制化已成為時代的呼喚。

自20世紀(jì)80年代以來，人們對行政程序和行政程序立法工作的重要性的認(rèn)識日益加深。近幾年來，《行政處罰法》、《行政監(jiān)察法》、《行政復(fù)議法》等法律的相繼出臺，也充分表明了國家對行政程序法制化的重視。但我國目前行政程序法制化的狀況遠(yuǎn)未達(dá)到法治的要求。具體表現(xiàn)在：(1)行政程序立法不統(tǒng)一。往往是一部法律一個程序。(2)行政程序立法不完整。如某些程序法律規(guī)范缺乏違反程序之法律責(zé)任的規(guī)定，某些程序法律規(guī)范則沒有建立起保障公民權(quán)益的機制等等。(3)行政程序立法滯后。許多行政行為缺乏與之相配套的程序規(guī)范等等。這些狀況客觀上為自由裁量權(quán)的恣意行使提供了方便。為此，在我國走向法治化的進(jìn)程中，為使行政自由裁量權(quán)的運行遵循統(tǒng)一的程序規(guī)則，必須規(guī)范程序，建立起系統(tǒng)、完整的行政程序法體系。在現(xiàn)有行政程序法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，加強吸收、創(chuàng)新，以制定一部統(tǒng)一的程序法典。

2.充分保障相對人的權(quán)利。

對權(quán)利的確認(rèn)和保護(hù)是法律調(diào)整社會關(guān)系的根本宗旨，“法律規(guī)則的首要目標(biāo)是使社會中各個成員的人身和財產(chǎn)得到保障，使他們的精力不必因操心自我保護(hù)而消耗殆盡。”（注：彼得斯坦、約翰香德著，王獻(xiàn)本譯：《西方社會的法律價值》（中譯本），中國人民公安大學(xué)出版社，1990年版，第14頁。）

如前所述，行政自由裁量權(quán)的行使極易造成行政相對人的權(quán)益受損。為了保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，控制濫用自由裁量權(quán)，許多國家在行政程序規(guī)范中設(shè)置了情報公開制度、告知制度、說明理由制度、職能分離制度等等。我國的一些法律法規(guī)中也規(guī)定了行政相對人的程序權(quán)益。如陳述權(quán)、申辯權(quán)、要求行政公開權(quán)、請求舉行聽證權(quán)、行政救濟權(quán)、司法救濟權(quán)等。這些程序權(quán)益一旦轉(zhuǎn)化為行政相對人的行為，將匯合成巨大的社會力量，以抗衡行政自由裁量權(quán)的濫用，從而增強行政主體的自律意識，遏制由濫用權(quán)力而異化腐敗狀況的發(fā)生。