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[內容摘要]：在應付突發危機的情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起著至關重要的作用，然而這也意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。本文以此為基點對行政應急程序的基礎理論及程序設計等問題作了具體詳細的分析，并提出了自己的初步設想。

[關鍵詞]：行政應急程序緊急狀態法治原則效率原則

一、引言

當非典肆虐的時候，當洪水突然襲來的時候，當一次次災難意外降臨的時候，勇敢的人們并未屈服，在中央政府的統一領導下，群策群力，采取了一系列行之有效的措施戰勝這些困難，這不僅是我們的驕傲，也是全人類的驕傲。在應付這些意外情況中政府行使的權力乃國家緊急權的一類，而國家緊急權乃是民主立憲國家為保護其國家的生存及維護現存的立憲秩序，于非常事態發生時所享有的采取暫時性應變措施的國家權力。臺灣學者林紀東認為：國家和個人一樣，平時固然應該接受憲法或法律的嚴格拘束，但在緊急的時候，為了維護國權之完整，保護社會之秩序或增進公共利益之必要,國家元首可以根據憲法或法律的授權，不顧憲法和法律的平時規定，為應變之措施。恰和個人在緊急的時候，可以實施正當防衛或緊急避險一樣，國家在緊急避險的時候，也有不受平時法制拘束，為應變措施的權力。如國家元首在戰爭或叛亂發生時，宣告戒嚴；在天然災害、瘟疫或財政經濟上有重大變故時，頒布緊急命令，為必要之處置，即為行使國家緊急權的表現[1].由此可見，在出現緊急情況下，政府的力量，行政權的巨大權威無疑起了至關重要的作用，但也正是這一異常強大的權力值得引起我們尤其是法律人的深思。它不僅意味著權力的集中與擴大，也同樣意味著公民權利的限制與縮減，從而構成對人權的極大威脅。因此合理的程序設計成為解決問題的可行進路。為了在秩序與自由、權力與權利之間尋找合理的界限，防止國家緊急權的濫用而造成的受侵，緊急狀態下的行政應急程序值得也必須引起我們的關注。

二、行政應急程序的基本理論問題

（一）行政應急程序的概念、特點

所謂行政應急程序，是指在緊急狀況下，行政主體為了有效的克服危機，恢復社會秩序，維護公共利益，在行使權力，承擔義務時所應當遵循的方法、步驟和時限等構成的一個特殊的（要求更高或更低的）連續過程。行政緊急程序的運行必須符合下列幾個條件：1、緊急狀態的存在。所謂緊急狀態，是指突然發生的嚴重危及全國或省、直轄市、自治區局部地區的人民生命安全、社會安全和秩序、國家安全和制度，不采取特別應急法律措施不足以控制和消除社會危害和威脅的公共安全事件。其實質是一種具有高度危險性的不合常態的社會秩序。2、目的的合理性、正當性。行政應急程序的運行必須是為了有效克服突發危機，恢復社會秩序、維護公共利益。目的決定手段，行政應急程序目的的合理性對于避免國家緊急權的濫用無疑也有很大的作用。3、行政主體行使權力，承擔義務的過程性。行政應急程序必須在政府行使國家緊急權時始得運行，且須貫穿于國家緊急權行使的全過程。4、程序的特殊要求。這主要指在緊急狀態下，國家緊急權的行使過程中遵循一些特殊的（要求更高或更低的）行為程序，例如可通過簡易程序緊急出臺某些政令和措施，或對某些政令和措施的出臺設置更高的事中或事后審查門檻。

與常規狀態相比，在緊急狀態下，人們對于生命、健康、權利、信息、生活質量等等的感受是不一樣的（深層原因是一種人本關懷、人文關懷的體現），對法律秩序和政府服務的需求也是不一樣的，政府權力行使的程序要求當然也有很大的差別。因此，與常規狀態下的行政程序相比，行政應急程序具有許多特點。主要特征有五：（1）權力優先性，這是指在緊急狀態下，與立法、司法等其他國家權力相比，與法定的公民權利相比，行政緊急權力的運行具有某種優先性和更大的權威性，例如可以限制或暫停某些憲定或法定公民權利的行使；（2）緊急處置性，這是指在緊急狀態下，即便沒有針對某種特殊情況的具體法律規定，行政機關也可按照行政應急程序進行緊急處置，以防止公共利益和公民權利受到更大損失；（3）程序簡易性，這是指在危機突發時，行政權的行使更要求高效、便捷，而常規狀態下的復雜程序無法適應這種要求，因此行政應急程序必須簡便易行。（4）社會配合性，行政程序法既包括了行政主體實施行政行為的程序要求，同樣也規定了相對人行為的程序法則，行政應急程序也不例外。在緊急狀態下，有關組織和個人有義務嚴格按照程序配合行政緊急權力的行使，并提供各種必要幫助；[2]（5）有效救濟性，這是指在非緊急狀態下如果未按照相關應急程序行使國家緊急權，那么該行政應急行為或無效或可撤消，如果是嚴重違反，那么該行為可能根本不成立，如果該行為還造成行政相對人合法權益的損害，必須承擔賠償責任；而如果國家緊急權按行政應急程序的要求行使，對相對人也可能造成一定的損壞，那么國家也應提供適當的救濟，如相當補償、適當補償等等（但不得違背公平負擔的原則）。

（二）行政應急程序所應遵循的原則

行政應急程序作為緊急狀態下的特殊程序規則，目標在于有效的監督和約束國家緊急權的，確保其始終在憲政和公共應急法制的框架下運行，充分保障相對人的權利；同時維護國家緊急權能夠在緊急狀態之下快速、高效的得以運行，從而盡快恢復社會秩序。這些目標的確立也就要求了行政應急程序在規范化、制度化、法定化的過程中必須堅持以下原則：

1、行政法治原則

行政法治原則的核心是政府依法辦事，政府的活動必須符合憲法和法律。其可分解為行政合法性原則、行政合理性原則和行政應急性原則三項具體原則。行政應急性原則是行政合法性、合理性原則的重要補充，即在“必要”情況下為了國家利益和社會公共利益，為了迅速處理突發事件并減少損失，政府可以運用緊急權力，采取各種有效措施，包括采取必要的對個別人正常權利和利益帶來某些限制和影響的措施來應對瘟疫、災害、事故等緊急情況。著名的德國社會法學派代表人物耶林曾經提出過這樣一種思想，他認為：法律本身不是目的，而是為達到社會公共利益所運用的手段，行政緊急權力必須合乎憲法和法律，必須體現法律的目的和精神。行政應急程序的規范化、法定化也正是行政法治原則的最好詮釋。

2、效率原則

從緊急狀態的特點可以看出，緊急事件的突發性質及其可能帶來的嚴重后果，要求政府部門采取高效、迅捷的對抗措施來排危解難。效率原則主要體現在：第一，執法程序的快捷性；第二，權力的集中性。第三、權力運用的高度裁量性。第四，緊急權的追認制度。而這些都需要通過行政應急程序的規范化、制度化才能最大程度的得以實現。

3、公民權利最低限度保障原則

在緊急狀態時期，基于維護公共利益的目的，國家機關行使緊急權力可以限制公民憲法和法律上的權利，但是，這種限制不能剝奪個人的最基本自由和權利。如人格、人身自由和尊嚴不受侵犯；不受非法驅逐和流放；公民資格不得取消；宗教信仰自由應得到尊重；語言使用權不受侵犯；個人生活和家庭生活得到尊重；允許思想自由；受教育的權利不受侵犯；不得有罪推定和兩次審判同一犯罪事實等。《公民權利和政治權利國際公約》第4條第2款規定，即便是在緊急狀態時期，締約國也不得克減該公約所規定生命權，免于酷刑的權利，不得為奴或強迫勞役的權利，不受溯及既往的刑法追溯的權利，法律人格得到承認的權利以及思想、良心、宗教和信仰自由等。

4、緊急行為目的之公益性原則

實施緊急狀態通常會中止正常的憲法和法律秩序，限制公民憲法和法律上的權利，因此，緊急狀態時期，國家機關行使緊急權力必須要具有明確的公共利益的目的。如果缺少明確的公共利益，那么，國家機關行使緊急權力就缺少必要的正當性基礎。一般來說，實施緊急狀態的公共利益的目的包括國家領土完整、國家安全、基本的憲法和法律秩序、公共財產的安全、人民的生命和財產安全等等。國家機關在緊急狀態時期，基于實現公共利益的目的，才能在行使緊急權力的過程中，對公民憲法和法律上的權利加以必要的限制。

（三）行政應急程序法治化的意義

隨著行政程序法典化的呼聲越來越高，《行政程序法》已被提到人大議事日程，行政應急程序作為在緊急狀態下的特殊行政程序可謂意義重大。

1、法定化的行政應急程序促進了依法治國的平衡發展，有利于彌補我國在緊急狀態下的法治空缺。在法治社會，政府和民眾都必須接受法律的約束，緊急狀態也不例外。在一定程度上，政府能否在緊急狀態下依法行政的問題也就轉化為行政緊急權力能否依法定程序行使的問題。依法治國作為我國的治國方略也必然要求行政程序的法定化。

2、制度化的行政應急程序實現了利益兼顧的要求，有利于達成權力控制與權利濫用的和諧發展。可以說合理的程序設計是較好的解決公共利益與個人利益，國家權力與公民權利之間矛盾沖突的一方良藥。而行政應急程序的制度化使得國家緊急權的行使在維護公共利益的前提下最大限度的保護個人利益，在確保國家緊急權的高效運行的同時，最大限度的保障了公民的基本人權。

3、系統化的行政應急程序加快了國家應急法制建設的進度，有利于實現公正與效率的完美結合。國家應急法制建設作為一個系統工程并非一蹴而就，它需要完善的應急法律規范，完整的行政應急程序，規范的責任追究制度等。以公正和效率為目標的行政應急程序的合理設置必然有利于我國應急法制建設的完善。

4、規范化的行政應急程序提高了行政應急行為的社會可接受性程度，有利于促進行政主體與相對人的溝通。

三、行政應急程序初步設計

憲政國家實施緊急狀態的程序嚴格復雜而且精密，是制定緊急狀態法,行政程序法能否成功的關鍵。權力分立制衡的原則要求緊急狀態的各個程序分別由不同的機關行使。誠如哈耶克所言：“防止緊急狀態權力被濫用的最佳方法似乎是：有權宣告緊急狀態的機構，必須據此放棄它在正常狀態下所享有的那些權力，而僅保有這樣一項權力，即任何時候都有權廢除它授予某個權力機構的緊急狀態權。”因此，具體包括如下幾個程序：

1、行政應急預防程序

基于緊急狀態的突發性、危害嚴重性以及緊迫性，我們必須堅持預防為主，時刻作好充分準備，這就需要在整個行政應急程序中規定好完善的預防程序[2].具體包括各級人民政府應當依法建立迅速高效的突發公共安全事件預警機制，資源儲備機制與調動機制、危機化解機制等。危機預警以及危機管理準備是整個危機管理過程的第一個階段，做好這一階段的工作有利于預防和避免危機事件的發生。在某種程度上，危機狀態的預防比危機事件的解決更富有意義，因為可以避免社會財富的浪費，節省人力、物力、財力，有效地保障社會秩序的穩定。因此，各國都非常重視作為危機管理基礎的危機預警機制。如法國特別強調預防原則，遵循預防原則是政府的職責。美國著名的聯邦應急計劃（FRP）也規定了在預警也無法避免危機的情況下，針對緊急狀態如何調動資源、化解危機[4].

2、行政應急公開程序

應急機制下行政公開的本質仍然集中在知情權以及知情權的限制問題上。它對公民來說是一種權利，對政府來說是可一種義務。緊急狀態一旦宣布，除了法律規定的不應公開的文件和信息之外，政府就應把緊急狀態的有關信息即時、充分、真實地公布于眾，同時建立信息查詢法律制度，任何公民都有權通過網絡、媒體、政府出版物等法定渠道和方式獲取相關信息。行政應急公開程序主要包括信息的收集制度、信息的報告制度和信息的公布制度。信息的收集應采納多元化、多渠道的方式，而信息的報告程序則應堅持迅速、及時和準確的原則，信息的公布同樣確保其及時、客觀、真實、準確，且應采取多種途徑和方式進行。

3、制定緊急處理計劃程序

緊急處理計劃的制定強調迅速、及時，強調專家的參與，而正常狀態下的聽證、民眾參與等程序則須相應縮減。其同時需要強調因地制宜，除中央制定處理計劃外，地方可根據自身的具體情況，參照中央的規定制定具體計劃，并報中央批準備案，而且這些計劃必須公之于眾，允許民眾對計劃明顯不合法之處提出異議，但通常只能尋求事后救濟。

4、采取行政應急措施簡易程序

行政緊急措施由于自身的特性更要求程序的簡易性，行政機關采取緊急措施可以用書面方式作出，也可以以口頭方式作出，但其事后均應在記錄或報告中說明。同時為尊重、保護民眾的合法利益，采取行政緊急措施的事實、法律依據仍然必須公開說明。而且如果涉及到當事人的實體權益時，還必須告知其各項程序權利和義務。

5、緊急狀況下排除妨礙程序

在采取緊急行政措施的過程中，若出現任何妨礙行政緊急措施順利實施的行為，行政機關有權作出決策，或采取必要、適當的程序予以排除。排除措施的實施也必須向當事人告知其作出該行政行為的事實和法律依據，以及當事人享有的權利等。

6、救濟程序

如果行政緊急措施明顯違法，當事人不服，認為其侵犯自身的合法權益，可針對相應的行政緊急措施（如行政強制隔離、治療、行政征用等）提起行政復議，對復議決定不服，可尋求訴訟救濟。也可以不經復議直接提起行政訴訟。當然如果合法的行政緊急措施給相對人的合法利益造成了一定的損害，相對人理應獲得相應的賠償，必要時當事人也可依法申請。

當然，以上這些僅是行政應急程序的概略設想，由于行政緊急措施的多樣性、復雜性，如行政緊急征用程序、行政緊急強制程序、行政緊急救助程序等，他們不僅要遵循本文所列的相關程序，也要考慮到征用程序、行政強制程序、行政救助程序等特殊之處，這里不再對其一一詳述。

參考文獻：

[1]林紀東：《國家緊急權論》，載《政治評論》第1卷第1期，P13

[2]莫于川，《公共危機管理的行政法治現實課題》,摘自法律教育網。

[3]李立：《緊急狀態法應注重公民權利保護》，載自《法制日報》

[4]莫于川，《SARS危機引出的我國應急法制課題》,摘自網刊，《公法天地》