導(dǎo)語：行政公產(chǎn)問題研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容摘要]：

在現(xiàn)代社會，行政公產(chǎn)作為行政的物的手段在社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，然而由于缺乏成熟的行政公產(chǎn)理論指導(dǎo)，又沒有相關(guān)立法的有效規(guī)范，使得我國的行政公產(chǎn)面臨著一系列尷尬問題，因此如何合理有效的規(guī)范行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理、利用等已成為我國的當(dāng)務(wù)之急。本文試在對行政公產(chǎn)理論問題進行考究的基礎(chǔ)上，提出了構(gòu)建一部《行政公產(chǎn)管理基本法》的設(shè)想，希望能對行政公產(chǎn)的理論研究與立法規(guī)范能盡一點微薄之力。

[關(guān)鍵詞]：行政公產(chǎn)；相對可融通性；強制執(zhí)行；基本人權(quán)

自進入現(xiàn)代社會以來，行政公產(chǎn)作為行政的物的手段在社會生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，而行政公產(chǎn)制度的產(chǎn)生、發(fā)展亦進一步彰示和透顯著深層次的政治、社會背景：跟隨著社會政治、經(jīng)濟的發(fā)展，行政權(quán)突破了消極作為的縛束，變得積極而主動，行政的領(lǐng)地得以極大的擴張，行政的性格由過去僅是消極維持秩序而變?yōu)榉e極的福利國家型（或稱之為給付國家）行政[1].因此可以說如果私有產(chǎn)權(quán)制度是現(xiàn)代文明的基石和起點的話[2]，那么行政公產(chǎn)制度的產(chǎn)生和發(fā)展無疑將是人類文明史上的又一新的飛躍。雖然我國廣西省曾出臺了公產(chǎn)管理法和實施細(xì)則，然而由于我國缺乏一套成熟的行政公產(chǎn)理論來為公產(chǎn)方面的立法提供指導(dǎo)，有關(guān)公產(chǎn)的分散立法模式已完全不能適應(yīng)時展的步伐。因此本文試從行政公產(chǎn)的概念、種類、意義等理論問題的分析入手，呼吁在加強行政公產(chǎn)理論研究的同時，盡快制定一部完善的《行政公產(chǎn)管理基本法》，以較好的規(guī)范和控制公物的設(shè)置、管理與利用等行為。

一、行政公產(chǎn)的概念

（一）內(nèi)涵

行政公產(chǎn)的概念是行政公產(chǎn)理論中的起始性問題。由于其概念本身內(nèi)涵和外延的模糊性，加上中外學(xué)者不同的視角和思考維度，因此對于行政公產(chǎn)的定義可謂眾說紛紜。法國行政法院最初系用判例和學(xué)說才采取了一個較為明確和基本一致的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，行政主體以下列財產(chǎn)屬于公產(chǎn)：（1）公眾直接使用的財產(chǎn)；（2）公務(wù)使用的財產(chǎn)，但該財產(chǎn)的自然狀態(tài)或經(jīng)過人為的加工以后的狀態(tài)必須是專門的或主要的適應(yīng)于公務(wù)所要達(dá)到的目的。（3）和公產(chǎn)接觸的物體（包括不可分割的補充物和有益的附屬物）。行政主體的財產(chǎn)只要符合其中之一就是公產(chǎn)。德國行政法學(xué)上，公物（OffentlicheSachen）是指經(jīng)由提供公用，直接用以達(dá)成特定公目的，適用行政法之特別規(guī)制，而受行政公權(quán)力支配的物。日本學(xué)者一般認(rèn)為公產(chǎn)是指國家或者公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物[3].在我國行政公產(chǎn)一般是指由國行政主體所有或管理支配，直接為公用目的而使用的財產(chǎn)。這一概念，可解構(gòu)為三個層次1、行政公產(chǎn)必須是在行政主體（包括授權(quán)主體和受委托主體）所有或支配管理下。這里私有財產(chǎn)當(dāng)其用作公用時雖也屬于公產(chǎn)，但其在某種意義上已脫離了所有人本人的控制，已由行政主體通過行政行為或者通過合同方式在這種財產(chǎn)上設(shè)立供公共使用的使命，，并加以支配和管理。2、行政公產(chǎn)必須以公用為目的。這也是行政公產(chǎn)的核心要素，區(qū)分公產(chǎn)與私產(chǎn)的關(guān)鍵之所在。國有資產(chǎn)中有一部分是用作商業(yè)性使用，而非用作公用，此時這部分國有資產(chǎn)即不屬于行政公產(chǎn)，而僅為私產(chǎn)。同時，公務(wù)財產(chǎn)作為直接供行政機關(guān)職能所用的財產(chǎn)也就被排除在行政公產(chǎn)之外。3、行政公產(chǎn)必須直接用于公共目的。這里就排除了財政財產(chǎn)，因為其是間接用于公共目的。因此本文所論述的行政公產(chǎn)僅指行政公用公產(chǎn)。

（二）外延

公產(chǎn)與私產(chǎn)的界限歷來是相對的，“沒有一個完全一致的公產(chǎn)制度，只有一個等級不同的梯形結(jié)構(gòu)的公產(chǎn)制度”[4]，這也正說明了公產(chǎn)制度與私產(chǎn)制度的界線并非清晰明了，隨著社會的發(fā)展和進步，過去未能納入公產(chǎn)范圍的私產(chǎn)、曾經(jīng)不具有財產(chǎn)價值的有體物以及人們沒有意識到的無體物，都可能逐步納入到公產(chǎn)法調(diào)整的范圍。因此著眼于現(xiàn)代社會物的多樣性，行政公產(chǎn)的范圍可以從以下四個方面來描述：

一是作為傳統(tǒng)行政公產(chǎn)的有體物，包括動產(chǎn)與不動產(chǎn)。在傳統(tǒng)行政法中，公物是指國家或公共團體直接為了公共目的而提供使用的有體物。因此，傳統(tǒng)行政公產(chǎn)的范圍一直只是限于有體物，而不包括無線電波之類的無體物。

二是隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展與科學(xué)技術(shù)的進步而需要納入行政公產(chǎn)范疇的新型公產(chǎn)，如公共行政信息、無線電波、環(huán)境等。事實上，是否將無體物作為公物，根本上取決于它是否具有公物的典型特征。以公共行政信息為例，將其納入公物范疇，目的就是為所有公民提供這種信息。個人和團體都有知悉或利用這種“信息公產(chǎn)”的權(quán)利，即通常所說的知情權(quán)或了解權(quán)。

三是因擴張傳統(tǒng)的財產(chǎn)概念而相應(yīng)應(yīng)予以擴張的公物，例如全民所有的知識產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營許可證（如駕駛證）、公共職位、國家科研項目等具有財產(chǎn)價值的公權(quán)利。將具有財產(chǎn)價值的權(quán)利視同財產(chǎn)，以獲得憲法和法律的保護，是現(xiàn)代社會發(fā)展的一種新現(xiàn)象。而且將一些具有財產(chǎn)價值的公權(quán)利例如全民所有的知識產(chǎn)權(quán)納入公產(chǎn)之中，使進入公共領(lǐng)域的知識產(chǎn)品（例如著作權(quán)保護期限已過的作品）能夠最大程度地為公民所利用。

四是因突破傳統(tǒng)的單一靜態(tài)產(chǎn)權(quán)而加以補充的流動中的產(chǎn)權(quán)，也就是所謂的預(yù)定行政公產(chǎn)。如動態(tài)的行政合同之債，行政機關(guān)（市政管理局）與建筑公司訂立一橋梁工程承包合同，雙方受此合同的約束，兩者間遂產(chǎn)生了行政合同之債，建筑公司于橋梁的建設(shè)對行政機關(guān)承擔(dān)債務(wù)，橋梁雖然尚未建成，但無庸置言，建成后將供公用，因而無疑這是一種預(yù)定的行政公產(chǎn)。

二、行政公產(chǎn)的特點

1、行政公產(chǎn)的相對可融通性。

一直以來，行政公產(chǎn)的不可融通性都被認(rèn)為是不可動搖的一大原則，然而隨著市場經(jīng)濟體制改革的不斷深化，這一原則已受到了很大的挑戰(zhàn)?？疾炱淇煞袢谕ǖ睦碚撜J(rèn)識在于：行政公產(chǎn)不可融通并非其本質(zhì)特征，否定或限制其融通的目的在于使行政公產(chǎn)符合公之目的，因而在不影響公共行政目標(biāo)實現(xiàn)的限度內(nèi)，行政公產(chǎn)亦可成為融通之標(biāo)的物。同時也可以將行政公產(chǎn)分為兩部分來考察：一是公有公產(chǎn)，二是私有公產(chǎn)。對私有公產(chǎn)來說，由于其原始所有權(quán)歸屬私人，只不過因為公共行政目的的需要，而由行政主體所支配、管理，在此種情況下，財產(chǎn)所有權(quán)較之私法上的效果受到極大的限制，但如果所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，對公共目的，無任何的妨害和影響，那么轉(zhuǎn)讓行為可有效成立。而對于公有公產(chǎn)而言，其歸國家、集體或公共組織等所有，其中有些資源的所有權(quán)具有專屬性（如水、礦藏）等，為國家專有而絕對不能讓渡，但是隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，一些新型權(quán)利的出現(xiàn)如排污權(quán)，以及對現(xiàn)行公有財產(chǎn)的民營化設(shè)想（如蘇州園林引入民營資本等）都向共有公產(chǎn)的絕對不可融通性提出了巨大的挑戰(zhàn)。當(dāng)然無論是排污權(quán)的設(shè)置、許可，還是民營資本的引入都必須通過行政合同等行政行為進行，而對排污權(quán)的利用、民營資本的運作同樣要受到行政機關(guān)的監(jiān)督和約束，以確保其符合公共利益的要求。因此，公有公產(chǎn)在確保公用的前提下相對可融通是較為合理的。

2、行政公產(chǎn)強制執(zhí)行的限制性。

對于行政公產(chǎn)能否成為民事強制執(zhí)行的標(biāo)的，理論界頗有爭議。在法國，行政公產(chǎn)不能作為強制執(zhí)行的對象，不能被扣押和強制執(zhí)行。日本行政法學(xué)者美濃部達(dá)吉認(rèn)為，“由于公產(chǎn)欠缺融通性的原因，所以當(dāng)然在供公用的目的范圍內(nèi)，不能被扣押、拍賣，否則將妨害其供公用的目的。”而日本學(xué)者原龍之助則認(rèn)為，“所有公物均可為強制執(zhí)行的標(biāo)的[5]”。我國也有學(xué)者認(rèn)為一概排除對行政公產(chǎn)強制執(zhí)行的可能性太過武斷。公有公產(chǎn)因其公有性質(zhì)，不能作為強制執(zhí)行的標(biāo)的，而對于他有公產(chǎn)而言，只要在不妨害公產(chǎn)的公共行政目的的范圍內(nèi)，可以作為強制執(zhí)行的標(biāo)的[6].但筆者認(rèn)為行政公產(chǎn)強制執(zhí)行的限制具有絕對性，即行政公產(chǎn)不能被扣押和強制執(zhí)行。理由如下：雖然中外學(xué)者在對行政公產(chǎn)強制執(zhí)行限制性的絕對與否上頗有爭議，但有一點是一致的，那就是其必須在符合公共行政目的的范圍內(nèi)。然而無論是民事強制執(zhí)行的過程（如扣押），還是結(jié)果（如強制拍賣），都會對公共利益產(chǎn)生巨大的影響。奧里烏曾經(jīng)指出：“如果說公產(chǎn)是所有權(quán)標(biāo)的，那么這種所有權(quán)盡管具有財產(chǎn)屬性，卻不得保留私產(chǎn)的全部特點，這是一種必須依賴于國家力量的行政所有權(quán)，它的特點是由事物的公共用途決定的，使得行政主體有義務(wù)將其保管并用于公用，因此只有在公共利益的最高要素出發(fā)的情況下，才可以改變其設(shè)定的用途[7].”因此行政公產(chǎn)不能作為民事強制執(zhí)行的對象。

3、行政公產(chǎn)適用規(guī)范的特定性和保護的特殊性。

私人產(chǎn)權(quán)是平等主體的公民、法人之間的財產(chǎn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于私法調(diào)整的范疇，因而其所適用的法律是民事法律規(guī)范。與私人產(chǎn)權(quán)相對的行政公產(chǎn)，以公共行政目的的落實和行政服務(wù)、福利的給予為其終極之目的，行政公產(chǎn)作為依附于行政權(quán)行使的物之手段，歸于公法調(diào)整的范疇，應(yīng)當(dāng)適用行政法律規(guī)范。當(dāng)行政公產(chǎn)受到損害時，其保護亦有其特殊之處：其一，當(dāng)行政公產(chǎn)遭到加害人的侵害時，作為行政公產(chǎn)的管理和維護者的行政主體即可以對侵權(quán)人直接依法采取強制措施，排除對行政公產(chǎn)的妨害，以求行政公產(chǎn)的安全?！豆饭芾項l例》第34條規(guī)定：“對違反本條例的單位或個人，公路主管部門可以分別情況，責(zé)令其返還原物、恢復(fù)原狀、賠償損失、沒收非法所得并處以罰款?！逼涠?，與私產(chǎn)的法律追訴時效性不同，對行政公產(chǎn)的保護沒有時效期間的限制，易言之，行政公產(chǎn)的保護以公產(chǎn)的完全、絕對補救為原則，不設(shè)期限規(guī)定。如我國《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國民法通則>若干問題的意見》的第170條對此作了如下規(guī)定：“未授權(quán)給公民、法人經(jīng)營、管理的國家財產(chǎn)受到侵害，不受訴訟時效期間的限制。”

三、行政公產(chǎn)的意義

法國法律把行政主體的財產(chǎn)區(qū)分為公產(chǎn)（也稱為公物）和私產(chǎn)（也稱為私物），使前者受行政法的支配和行政法院管轄，后者受私法支配和普通法院管轄。這種做法由于有效地保障了公眾自由、平等、安全、免費（或低費）利用公眾用公物的權(quán)利，提高了公產(chǎn)的利用效率，因而對整個大陸法系國家行政主體的財產(chǎn)管理制度產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，并使公產(chǎn)法成為大陸法系國家行政法的重要組成部分。而在我國向服務(wù)行政、福利國家邁進的征途中，行政公產(chǎn)這一物的手段所具有的意義和價值愈發(fā)得以凸顯。

1、行政公產(chǎn)作為公共產(chǎn)品能夠較好的彌補市場缺陷、保障市場主體的經(jīng)濟活動自由。

世界各國市場經(jīng)濟體制中市場作為資源配置的主要方式，都面臨著一個因市場外部效應(yīng)所引發(fā)的私人不愿意提供公益物品而致公益物品短缺的問題。因此，由政府向社會提供保證個人經(jīng)濟活動自由得以實現(xiàn)的公共設(shè)施（這些公共設(shè)施大多具有行政公產(chǎn)的性質(zhì)），就成為政府的當(dāng)然職責(zé)，例如要保障貧困地區(qū)的經(jīng)濟得以發(fā)展，國家就必須改善這一地區(qū)在通訊、交通等方面的公共設(shè)施。我們很難想象，一個沒有一條公路的封閉的山區(qū)會很富裕，以及這里的農(nóng)民能夠享有充分的經(jīng)濟活動自由。

2、行政公產(chǎn)的充分提供有利于充分保障弱勢群體尤其是貧困人群的基本人權(quán)。

有人曾經(jīng)說過：“近代立憲主義型市民憲法中以自由權(quán)為中心的人權(quán)保障，對以工人為中心的民眾來說，甚至意味著保障失業(yè)的自由、餓死的自由、平均壽命的低下。吃不上飯的人在現(xiàn)實中不可能成為享有人權(quán)的主體[8].”這句話恰好指出了現(xiàn)代社會保障公民受益權(quán)（對應(yīng)于國家的積極義務(wù)）的重要性，國家一旦忽視對公民受益權(quán)的保障，許多人尤其是窮人的自由權(quán)就只能是畫餅充饑而已。行政公產(chǎn)作為國家保障所有公民受益權(quán)的最重要手段之一，對于確保每個人過上有尊嚴(yán)的生活發(fā)揮了重要作用。

3、行政公產(chǎn)的作為公益產(chǎn)品對于提高人們生活水平具有重要意義。

在物價不變的情況下，很多人常把工資收入的增加等同于生活水平的提高，其實完全是一種錯誤的看法。如果國家能夠提供更多的公物供民眾免費或低費使用，或者降低許可用公物的收費標(biāo)準(zhǔn)，那么即使工資收入不見增加，民眾的生活水平實際也在提高。這本身就意味著民眾福利的增長，且這種增長對所有人都是一視同仁的。因此，公物對于實現(xiàn)社會的分配公平，提高人們生活的質(zhì)量，確保所有的公民尤其是社會生活中的弱勢群體能夠過上有尊嚴(yán)的生活具有重要意義。

4、行政公產(chǎn)的恰當(dāng)規(guī)制有利于控制行政權(quán)的濫用，降低權(quán)力尋租的可能性。

我們總是說，“公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”，但事實上卻因為行政公產(chǎn)的管理沒有有效的制度約束以及所有權(quán)主體的虛位，管理主體的職責(zé)不清等原因，“公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”在一定程度上變成了不折不扣的謊言，公有財產(chǎn)誰都可以侵犯，而不需承擔(dān)太大的責(zé)任，例如國有資產(chǎn)流失、政府采購中的黑箱操作、土地資源的浪費、橋梁豆腐渣工程等現(xiàn)象。而這些現(xiàn)象的背后都無不隱藏著權(quán)錢交易的黑幕。

5、行政公產(chǎn)的合理管理有利于最大限度的滿足公共利益的要求，最大程度的發(fā)揮行政公產(chǎn)的效益。

行政公產(chǎn)的設(shè)定，以公共行政目標(biāo)的實現(xiàn)為價值目的，以公共使用的目的為其前提，這種公共使用是公眾直接使用。行政公產(chǎn)的有效管理是一國公民的福址所在。現(xiàn)代社會行政公產(chǎn)外延的不斷擴張，也正是為了更好的實現(xiàn)公共利益。

四、行政公產(chǎn)問題之癥結(jié)

回顧我國的現(xiàn)狀，由于長期以來行政法學(xué)屆對行政公產(chǎn)制度的忽略，因而使行政公產(chǎn)的失范達(dá)到了驚人的地步，在行政公產(chǎn)的設(shè)置問題上（突出表現(xiàn)在政府采購公物的過程中），由于公產(chǎn)利用人參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的缺矢，以致“豆腐渣”工程泛濫，給人們的生命、財產(chǎn)帶來了嚴(yán)重威脅。如1998年九江防洪大堤在洪峰到來時不堪一擊以及重慶綦江虹橋的垮塌就是公物設(shè)置問題上的典型例子；在行政公產(chǎn)的管理方面，管理機關(guān)職權(quán)職責(zé)不清以及瀆職的普遍現(xiàn)象，也釀成了一例例觸目驚心的慘劇，如內(nèi)蒙古豐鎮(zhèn)二中教學(xué)樓垮塌而致21位學(xué)生死亡的慘案，某地地下水道的頂蓋超出地面一段距離因未設(shè)置任何警戒標(biāo)志而致多人傷亡的教訓(xùn)，無不控訴著行政公產(chǎn)管理的混亂。在行政公產(chǎn)的利用方面，由于監(jiān)督機構(gòu)的空白或不明，以致一些機關(guān)在自身利益驅(qū)動下不斷的踐踏法律，濫用權(quán)力，使得公物利用人的基本權(quán)利更本無法得到保障。而更為可笑的是在行政公產(chǎn)的保護方面，由于缺乏對破壞公產(chǎn)利用秩序的行為進行制裁的法律依據(jù)，公產(chǎn)管理機關(guān)采取的罰款等制裁措施就必定會違反《行政處罰法》等法律的規(guī)定。其一旦成為被告，就會處于非常尷尬的境地。所有的這一切無不與缺乏相應(yīng)的行政法規(guī)范有直接關(guān)系。而對行政公產(chǎn)理論的研究就是要對行政主體管理行政公產(chǎn)進行規(guī)范，完善相應(yīng)的行政公產(chǎn)保護的法律法規(guī)，從而為行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理等提供相應(yīng)的法律依據(jù)，為社會大眾更好的利用行政公產(chǎn)予以保障。

五、解決癥結(jié)之辦法

通過對行政公產(chǎn)學(xué)理上的考究以及對以上行政公產(chǎn)諸多問題的癥結(jié)分析，惟有制定一部《行政公產(chǎn)管理基本法》（包括實體和程序規(guī)范），才能在實現(xiàn)行政主體在行政公產(chǎn)領(lǐng)域的活動法定化、規(guī)范化、合理化的基礎(chǔ)上，最終得以實現(xiàn)公共利益的最大程度，行政公產(chǎn)效益的最佳發(fā)揮。以下是對《行政公產(chǎn)管理基本法》初步構(gòu)想。

第一章總則

在總則中首先明確制定行政公產(chǎn)管理基本法的目的：為保護及整理行政公產(chǎn)，充分發(fā)揮行政公產(chǎn)之效能及維護公共利益，保障人民的合法權(quán)益，特制訂本法。其次，必須規(guī)定行政公產(chǎn)的概念和外延，外延可以采取列舉式與概括式并舉的方法以保證外延的周延性。再次，規(guī)定行政公產(chǎn)的種類。當(dāng)然按照不同的分類標(biāo)準(zhǔn)可以得出行政公產(chǎn)的不同分類。然而法律的規(guī)定不是學(xué)理的探討，無須一一囊括。只要把最有意義，最具實用性的分類予以規(guī)定即可。如按照所有權(quán)的不同可將行政公產(chǎn)區(qū)分為公有公產(chǎn)和他有公產(chǎn)兩類，因為這兩類公產(chǎn)由于所有權(quán)的不同其獲取程序和管理手段也有不同。因此有必要在法律上將其列明。

第二章行政公產(chǎn)的設(shè)置

由于行政公產(chǎn)存在公有公產(chǎn)和私有公產(chǎn)兩種不同的種類，因此其設(shè)置程序也應(yīng)有不同。公有公產(chǎn)的設(shè)置有如下三種情形：<1>基于憲法、法律、行政法規(guī)等規(guī)范性文件而設(shè)定的公有公產(chǎn)，這是行政主體通過制定針對不特定多數(shù)人，具有普遍約束力的規(guī)范性文件，而將某一財產(chǎn)設(shè)定為公有公產(chǎn)。如我國憲法第9條規(guī)定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有。<2>以具體行政行為所設(shè)定的公有公產(chǎn)，這是指公產(chǎn)的設(shè)定、變更、廢止，皆由行政機關(guān)就具體事件，作出對外直接發(fā)生法律效果的，且其所針對的相對人并非特定，但依行政行為的具體內(nèi)容可予以確定的行政行為而設(shè)定公有屬性的財產(chǎn)。<3>以默示或推定方式所設(shè)定的公有公產(chǎn)。這是指公產(chǎn)的設(shè)定可由一實際的事實行為而予以設(shè)定，無需法律行為的作出。例如，某縣人民政府決定建造一座跨江大橋，這并不需將橋提供給公用的形式上的宣告，因為橋梁建造行為的本身已清楚地明示將橋給予公用。這一種方式往往是通過政府采購程序來完成，我國已于2002年制定了專門的《政府采購法》，因此可以以準(zhǔn)用的形式來規(guī)范公有公產(chǎn)的政府采購設(shè)置。然而由于《政府采購法》只規(guī)定了供應(yīng)商的質(zhì)疑和投訴程序，而并未賦予與行政公有公產(chǎn)有利害關(guān)系的公眾相應(yīng)的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。因此在行政公有公產(chǎn)的設(shè)置過程中應(yīng)規(guī)定專門的條款賦予其實際利用人參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，如可以采取聽證會或聽取意見等方式。至于私有公產(chǎn)，指的是雖然所有權(quán)歸私人所有，但由行政主體支配管理的私有之物，是行政主體為達(dá)到一定的行政管理目的，依法律規(guī)定，按一定的法律程序，對私人財產(chǎn)取得他物權(quán)，使用私人的動產(chǎn)或不動產(chǎn)，以求公共行政目的的實現(xiàn)而所支配管理的財物。如公用地役權(quán)的土地?？梢越梃b嚴(yán)格的行政征用程序。

第三章行政公產(chǎn)的管理

由于現(xiàn)行的條塊分割，各司其職的行政管理體制，再加上行政公產(chǎn)管理機關(guān)職權(quán)職責(zé)不清以及普遍的瀆職現(xiàn)象造成了一些有利可圖的公產(chǎn)大家都爭著管，而另一些無利可圖的大家都不管的惡性現(xiàn)象。因此在本章中對于行政公產(chǎn)的管理機構(gòu)、職權(quán)職責(zé)以及管轄規(guī)則均必須予以明確。筆者認(rèn)為由于行政公產(chǎn)的主體的復(fù)雜性和種類的多樣性，應(yīng)該在國務(wù)院設(shè)立一個專門的行政管理機構(gòu)——中央行政公產(chǎn)管理辦公室（地方各級政府設(shè)立各級行政公產(chǎn)管理辦公室）對行政公產(chǎn)進行綜合管理，其可以直接管理，也可以督促、監(jiān)督各具體部門的管理工作。這樣也確保了行政公產(chǎn)管理的權(quán)威性和有效性。具體而言，直接職權(quán)包括行政公產(chǎn)的改建、維護、修建與災(zāi)害恢復(fù)、制作、保管行政公產(chǎn)的底冊，行政公產(chǎn)鄰接區(qū)域的公用限制等都應(yīng)在《行政公產(chǎn)管理基本法》中予以規(guī)定。由于目前大多行政公產(chǎn)分別由不同的行政機關(guān)負(fù)責(zé)管理，如水資源由水利部門負(fù)責(zé)，環(huán)境資源由環(huán)保局負(fù)責(zé)，道路資源由交通管理局負(fù)責(zé)等，且各地的行政機關(guān)往往又各自為政，因此很容易導(dǎo)致狹隘的部門利益和地方利益的泛濫。而現(xiàn)有的體制不可能根本改變，因此由一個專門的綜合機關(guān)來行使管理、督促、監(jiān)督之責(zé)有利于解決上述流弊，最大程度的發(fā)揮行政公產(chǎn)的效用。

第四章行政公產(chǎn)的利用

行政公產(chǎn)的核心要素是以公用為目的，因此可以說行政公產(chǎn)的利用是與公民的生活最為切近的領(lǐng)域，其地位可見一斑。在本章中必須規(guī)定行政公產(chǎn)的利用原則、利用方式及有關(guān)收費問題。1、行政公產(chǎn)的利用應(yīng)堅持以下三個原則：一是不違背公共使用使命和行政公產(chǎn)的管理規(guī)則；二是公產(chǎn)使用權(quán)利不穩(wěn)定原則；三是充分發(fā)揮使用效能原則。2、行政公產(chǎn)的利用方式：一是自由使用。指一般公眾無需對行政公產(chǎn)享有任何特殊的權(quán)利，可以直接使用。主要針對一般的公共公產(chǎn)，如公路、公園、博物館等。二是一般許可使用，又稱臨時特別使用。指當(dāng)事人經(jīng)過法定的許可程序后，獲得的超出自由使用范圍使用的權(quán)利。

三是特別許可使用，又稱繼續(xù)特別使用。具體指公共公產(chǎn)原則上供一般公眾使用，但使用人在經(jīng)過公共公產(chǎn)管理主體特別許可后，得為特定使用的權(quán)利。3、行政公產(chǎn)使用的收費。為發(fā)揮行政公產(chǎn)的最大利用效益，就必須保護公民最基本的免費利用權(quán)，使公民成為行政公產(chǎn)的真正受益者。因此，對自由使用的行政公產(chǎn)，應(yīng)以免費利用為原則，收費為例外。且例外只能存在于以下兩種情形：防止出現(xiàn)擁擠效應(yīng)或是為了收取管理成本。但這種收費不得以營利為目的。所收取的費用，原則上也只能用于建設(shè)更多的行政公產(chǎn)之用，而不得用于其他目的。一般許可使用和特別許可使用一般不適用免費原則，收費標(biāo)準(zhǔn)的制定與收費期限的確定必須合理權(quán)衡投資者與利用人的利益，且必須采取聽證會的形式，廣泛聽取意見，最終的結(jié)果也必須以正式文件的形式在相關(guān)場所予以公布，充分保障公民的合法權(quán)利。

第五章法律責(zé)任

法律責(zé)任是一部法律是否完整的關(guān)鍵，也是確保法律能夠真正得以貫徹落實的保障。因此違反行政公產(chǎn)管理和利用等規(guī)則的行為都必須受到法律的制裁。因此本章法律責(zé)任的規(guī)定必須包括行政主體違法和公產(chǎn)利用人違法的法律責(zé)任。行政主體違法的情形應(yīng)賦予檢察機關(guān)和公民個人提起公益訴訟的權(quán)利，公產(chǎn)利用人違法受到行政處罰后也應(yīng)賦予其提起行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利。具體違法情形則包括行政主體在行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理、收費等方面貪污腐敗、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、違反程序或不作為等，利用人破壞行為，拒不繳納費用和不服管理等行為。責(zé)任的承擔(dān)方式也應(yīng)該多元化，應(yīng)包括民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，其各有不同的適用范圍。民事責(zé)任主要用于利用人過失損毀行政公產(chǎn)和行政主體由于行政公產(chǎn)（特別是共有公共設(shè)施）致人損害的賠償責(zé)任等。行政責(zé)任主要是指行政主體違法行為或不作為及利用人故意破壞公產(chǎn)或拒不繳費等所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任等。而刑事責(zé)任主要是行政主體貪污腐敗和其他嚴(yán)重違法行為所應(yīng)接受的制裁。當(dāng)然，這些責(zé)任并非都是單一的，他們之間也存在交叉情況，如民事責(zé)任和行政責(zé)任的交叉如利用人故意破壞行政公產(chǎn)，刑事責(zé)任和民事責(zé)任的交叉如重大工程責(zé)任事故罪和對利用人受損的賠償責(zé)任。

以上只是對《行政公產(chǎn)管理基本法》制定的初步設(shè)想，但是有一點是毋庸質(zhì)疑的：盡快制定一部有關(guān)行政公產(chǎn)的管理法規(guī)已非常有必要并十分迫切。亞里士多德曾說過：“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關(guān)的事物[9].”所以說雖然“公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”，但事實上卻因為公有財產(chǎn)的管理沒有有效的制度約束以及公有財產(chǎn)所有權(quán)主體虛位等原因，“公有財產(chǎn)神圣不可侵犯”在一定程度上變成了不折不扣的謊言，公有財產(chǎn)誰都可以侵犯，而不需承擔(dān)太大的責(zé)任。因此，制定一部《行政公產(chǎn)基本法》來規(guī)范和控制行政公產(chǎn)的設(shè)置、管理與利用行為，從而使行政公產(chǎn)最大程度地發(fā)揮其保障公民基本人權(quán)的作用，已成為當(dāng)務(wù)之急！

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