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【內容摘要】

現代社會監督已成為國家民主政治的重要內容，它的實質是指權利的制約、督導、防止權利的濫用和腐敗。國家如無必要的監督機制，就很難正常的運作和發展。因此，現代國家都把監督制度作為國家的基本機制之一。在這里我們所講的行政執法監督不是對行政執法行為零碎的具體事務的監督，而是要對行政主體所作的因執法而產生的具體行政行為和一些特定的抽象行政行為的體制化、一般化的監督，這是一種制度化的監督，這種監督是法制的重要內容。

本文通過對行政執法、行政執法監督的分析，界定了行政執法監督機制；通過對行政執法與“權利”的關系，自由裁量權的分析，論證了行政執法監督相關理論；同時，針對我國行政執法監督的現狀的論述，提出了存在的不足及相關完善措施。

【關鍵詞】：行政；監督；行政執法；

“監督”一詞，根據我國《辭源》的解釋，是指監察督促之意。在現代社會監督已成為國家民主政治的重要內容，它的實質是指權利的制約、督導、防止權利的濫用和腐敗。國家如無必要的監督機制，就很難正常的運作和發展。因此，現代國家都把監督制度作為國家的基本機制之一。在這里我們所講的行政執法監督不是對行政執法行為零碎的具體事務的監督，而是要對行政主體所作的因執法而產生的具體行政行為和一些特定抽象行政行為的體制化，一般化的監督，這是一種制度化的監督，這種監督是法制的重要內容。

關于行政執法監督，需要明確以下內容：

一、行政執法監督機制之界定

1、行政執法。行政執法是指國家行政機關及其公職人員以及根據法律、法規授權或受有權國家機關委托，行使相關行政執法權利的單位和個人依照法定職權和程序貫徹執行法律的活動，是法的實施的重要組成部分和基本實現方式。在我國，行政執法主體的產生主要有兩種渠道：（1）根據法律規定依法產生和獲得；（2）根據法定授權產生和獲得。具體而言，我國的行政主體主要有以下三類：第一，中央和地方和各級政府；第二，各級人民政府中享有執法權的下屬機構；第三，因法律、法規授權而具有管理社會公共事務職能的組織和按照法律規定，由行政機關委托授權的依法成立的管理公共事務的事業組織。

2、行政執法監督。行政執法監督是指各類監督主體依法對國家行政機關及其公務員及有權行政主體的行政行為實行監察、督促、督導活動。這與行政監督檢察不同，后者是指行政機關或國家公務員對企事業單位或公民，其他組織等行政相對人執行法律、法規、規章及執行行政命令、決定等情況進行監督，它包括如工商、稅務等部門對個人、組織的監督，稽查特派員對國有大中型企業的監督等等，行政執法監督主體一般包括以下幾類：第一，權利機關對行政執法的監督，是指各級人民代表大會及其常務委員會依法定職權和程序，對它所產生的國家機關及其工致人員的法律活動所實施的監督，權利機關監督包括兩個方面的內容：一是法律監督；二是工作監督；第二，行政機關的監督。指各級國家行政機關依法行政隸屬關系。對下級國家行政機關及其公職人員執行法律和守法活動的監督；第三，司法機關的監督。分檢察機關的監督和審判機關的監督；第四，社會組織的監督；第五，輿論的監督。第六，人民群眾的監督。

二、關于行政執法監督理論的分析。

1、行政執法與“權利”的關系。有史以來行政一直是權利的代名詞，行政執法是權利最形象逼真的表現。權利具有雙重性，它不僅代表責任和義務，同時也意味著某個人的便利和地位。權利在使用的過程中，必然產生兩種效果：正效應和負效應。權利的正效應是指權利發揮其正常的應有的正面和職能。權利的負效應，指權利的擁有者假公濟私，濫用權力，因而對公共目標和公共利益造成危害。行政執法在日常生活中表現是紛繁具體的各種具體行政行為，其具有自由裁量性、單方意志性、直接效力性和直接強制性，且其具有國家強制性，該強制性是由國家強制力來實現的，因而行政執法便具有了權利的負面效應。行政主體在行政執法過程中就時刻有濫用權利的可能，故而其必須受到制約和監督。

2、自由裁量權的界定。行政執法過程中最難監督之點即行政執法中自由裁量權的運用，最能侵犯個人、組織正當權益的也是行政執法中自由裁量權的存在。現代法治原則不僅要求行政執法依法辦事，而且要求行政執法根據公認的合理性原則行使自由裁量權，各種監督主體對行政執法監督的困難之處也在于此，對一個國家行政執法監督機制的研究，可以制止行政主體在執法過程中對權利的濫用，從而保護公民合法權益不受行政主體濫用權利的侵害。

三、我國現行行政執法機制反思

1、現行行政執法監督機制。我國歷來十分重視行政執法監督機制的建設和完善，到目前為止，已初步形成一個主體眾多，范圍廣泛，形式多樣的行政執法監督體系。從主體來看，包括權利機關監督，新聞監督，人民群眾的監督，其他組織和社會的監督；以監督的范圍來看，既包括對國家各級、各類行政機關是否依法行政監督，也包括對國家公務員是否遵紀守法，廉潔奉公實行監督；從監督的內容來看，既包括各級政府抽象行政行為的合法性及合理性，也包括具體行政行為的合法性及合理性。

2、行政執法監督現狀及不足。目前我國雖初步形成了內外結合的行政執法監督體系，發揮了較為全面功能，但仍存在一系列的明顯缺陷。從法理上講，我國“議行合一”國家體系中，行政機關只是執法機構，但在實際政治生活中，行政機關發揮著非常活躍的管理功能，承擔著大量的行政立法，決策和執行等執法功能。行政機關在從事大量社會經濟活動的同時，行政權也在授權立法，行政部分準司法權，行政自由裁量權等方面得到了實質性的擴展，表現出廣泛性，主動性的特點。這些事實的存在和發展與我國行政執法監督機制的落后與不足是不相適應的，為此我們必須要在社會急劇發展的時期，在社會轉型期內認真了解我國現行行政執法監督的缺陷。我國行政執法監督的主要問題（1）監督的主、客體錯位。群眾對行政執法、各監督機構對所監督機構、同級機構之間總是關系牽制，致使監督無力；（2）監督的職權混同。目前我國黨政不分，以黨代政的現象仍存，表現在監督機制上就顯得黨的監督在很大程度上取代和包攬了其他主體的監督；（3）監督主體上的監督意識淡薄；（4）監督的運行方式單一，監督體制則多而無序；（5）監督與制裁銜接不緊湊，后者往往軟弱無力；（6）監督法制程度低，制度不健全。

四、面對我國行政執法監督之現狀，就有必要重塑我國執法監督之體制。這是一個系統工程。

1、我們必須明確其重構之前提條件。

（1）其依據須法律化。行政執法須有法可依，有法必依、執法必嚴。并且這些法律在形式上要具有規范性，具備法的特征。從整體上，行政執法所依據的法律文件應具有的外在形式和特征，不同內容之間應該互相聯系，形成統一的體系；從微觀上講，行政執法所依據的法律條文的用詞及整個條文構造應當嚴密，使法律規范，具有較強的操作性；（2）立法必須重視行政執法所依據法律的實施，如果立法者只作為一種政治標榜，這些法律的實施狀況則可想而知了；（3）建立有效的行政執法監督保障機制。因為行政執法所依據法律無論怎么完備，但普通法律及其他規范性文件可以任意被違反而不承擔任何相應后果的話，相關法律的權威便無法建立起來，行政執法的效果也不會見好；（4）培養行政執法監督意識。由于權利絕對私有制的時代離我們并不遠，與之相聯系的心里積淀、習慣模式、價值觀念、風俗傳統還會延續，這些東西有可能會以新的面貌出現，要清除這種可能性，需培養人民的民主意識，人民應懂得自己才是國家的主人，而不是某個利益集團和個人，每個公民都應當清除傳統的特權觀念，等級觀念等非平等思想，樹立起平等意識，再者要有參與意識，人民當家作主不只是發表言論，更重要的參政議政，通過人民代表大會等各種途徑對國家機關及其工作人員進行監督，可以說沒有參與意識，別的一切都等于零，有了這些民主意識，行政執法監督意識就有了基礎，可以說行政執法監督意識只是民主意識的一部分，在這種意識的培養中教育占非常重要的地位，它能起到增加法律知識，提高法律意識的作用，并對人精神風貌和良好素養起到長期的巨大作用，潛化地影響其職業道德，職業能力，責任心和使命感，為正確、合理地履行指責奠定堅實地基礎，使行政執法監督主體能在法制領域依法監督。

2、須健全和完善行政執法監督主體。我們需要深入細致地分析研討行政監督主體本身的優劣得失，以求對癥下藥，健全和完善等。健全和完善人大監督，首先要堅持人大在對行政執法監督職權中的統一性，其次是要提高權利機關監督的權威性。為此我們需從如下幾方面做工作：

（1）要深刻意識人大監督是最權威的監督，別的監督都從屬于人大監督。因此一方面要大力宣傳憲法，讓每個人都了解人大的作用，了解人大監督的特點。從而行成一種強大的思想趨勢，凝聚為一種輿論力量；另一方面要加強制度建設，從制度上保障人大監督的行使，明確各種監督內容，監督程序，使人大監督在實際上具有可操作性，可執行性。

（2）改善黨的領導和人大監督的關系。黨對人大的領導屬政治、組織、思想的領導，人大監督是最高監督，故而人大絕對可以對黨的成員進行監督，黨的領導和人大的監督并不是從屬關系，而是交叉關系。這樣，一個國家的機構運轉才能正常進行。

（3）加強人大監督的監督力度。首先要認真全面聽取和審議政府工作報告，其次人大應充分運用質詢和詢問，時刻監督政府在行政執法中的違法和不合法行為，使行政執法行為公布于眾。

（4）盡快制定一部人大及其常委會的監督法，以制度化的方式把人大監督的內容、方式、程序等以明文形式公諸于眾，使人大的監督具有針對的操作性，使之有效地運行。

（5）完善人大各組成部門。首先，應進一步提高現有的專門委員會組成人員的素質，要吸收既懂專業知識，又有實際經驗和較高政策水平的人進入專門委員會，以提高其整體工作效力。其次，必須十分重視現有專門委員會辦事機構人員的配置；健全和完善對行政執法的司法監督。在我國，司法監督包括檢察院的監督和法院的監督，要健全完善司法監督，首先需擴大對行政執法的監督范圍，強化司法監督對行政執法的監督功能，改革司法監督體系的用人制度和財務制度。

（6）健全和完善對行政執法的內部監督。行政執法的內部監督包括一般監督和專門監督。一般監督指行政系統內部上下級之間的監督，專門監督是行政監察監督和審計監督，首先對行政監察，我們應朝以下各方面著力加強行政監督制度。第一，職能分離。行政監察監督的職能必須獨立化，并與其他監督方式有明確的區別；第二，加強行政監察的透明度，制度化、法律化；第三，集中力量促使行政監察機關監察任務的完成。其次對審計監督，我們應加深和拓展審計監督的作用范圍，搞好對固定資產投資緩建項目的跟蹤審計，加強對流通活動、消費基金、財政金融等部門的審計，抓好對發展農業和扶貧專項資金的審計，另外還要實現審計監督的法律化、制度化。

（7）健全和完善對行政執法的社會監督。這是一種最能體現國家的一切權利屬于人民和人民當家作主的一種監督形式，故而這種監督方式具有很重要的作用和巨大意義。要健全和完善這種監督，首先應健全和完善各派的監督，各派的監督主要是通過人民政協的組織形式進行的。通過政治協商對執法監督起著重大作用，但現實生活中我們可以看到并感覺到各派的理想監督狀態和實際監督效果之間仍存在一定差距，所以要繼續努力使各民主學派的政治協商和民主監督走向法制化、制度化，成為各正當及全體公民都必須遵守的政治行為規范，并在實踐中豐富和發展政治協商、民主監督制度，并且還要進一步擴大各派代表人物在各級人大政府和司法部門擔任領導職務的名額，使大量有知識，有能力的人才直接參加國家管理。另外也要加強派的自身建設，提高參政議政素質，在組織上選拔品學兼優，有組織能力的新人進入各級領導機構，要加強組織綱領建設，使之真正成為“一面公開樹立起來的旗幟”。其次還要健全和完善人民群眾對行政執法的監督。因人民群眾對行政執法的監督的愿望應該是很熱烈的，當前，國家為人民群眾對行政執法的監督開辟了各種通道，有信訪、舉報、申訴、控告、建議等等。當前在這些方面存在的主要問題是國家的愿望與地方政府個別領導的利益的沖突，中央希望人民群眾中存在的問題能得以及時、迅速的解決，但部分地方為一己之私，不認真對待人民群眾的呼聲，害怕把矛盾公開化，影響自己的政績，造成很多群眾越級上訪，申訴等等，但這些問題有時并不是上機部門所能直接解決，甚至間接也不能解決，故而，中央應重視政策的執行問題，地方也應深刻明白，這是對本身長遠利益的考慮，如果有這個觀念的轉變，那么人民群眾的信訪、舉報、申訴等應該是很容易解決的，別的都不是問題，這樣就可以從最根本上穩固統治階級賴以生存的人民群眾。

最后，還要健全和完善輿論對行政執法的監督。輿論是一種公共意見，輿論監督，尤其是新聞輿論監督具有全民公審的強大威力，它能及時地把官僚主義和違法亂紀行為置于眾目睽睽之下，產生無可抵御的批判力量。我國的輿論監督走過了曲折的路程，在我們傳統的文化中缺乏對輿論理論的形容，故而我們只把輿論看成是宣傳，鼓動和組織群眾，以及傳播信，輿論監督功能卻沒有被提到桌面上來，目前輿論監督仍然面臨許多困難，所以必須認真對待這些難題，要認識到新聞輿論必須代表廣大群眾的利益，它必須深入生活，言之有物，有的放矢，為群眾說話，發揮其應有的作用。因為新聞輿論屬于意識形態領域，在我國，此方面的改革要比政治、經濟領域內改革更為困難和復雜。還要認識到新聞輿論監督要法制化，我國新聞輿論方面的立法比起其他方面的立法是比較滯后的，但現實中許多新聞單位代表對非正義的行為進行揭露和批判時，卻得不到應有的保障。在對輿論的管理方面，暫時處理的情況多，人治的色彩比較濃，在可能面臨社會諸多壓力的情況下，新聞機構的一些領導不得不時刻觀察上面的態度，仔細應對各種情況，這樣政治就領導了輿論界，政治上的黑幕被遮將會導致更大的損失。

總之，行政執法監督機制的研究是一個涉及面很大的課題，它需要從政治、經濟、文化、法律等方面深刻分析才會實際有所增益。

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