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近年來，抽象行政行為被訴的案件接連發生。最近北京發生的兩起案件就頗具代表性。一是私家車主劉工超狀告北京市環保局、北京市交通局及北京市公安交通管理局關于尾氣排放通告案。該案中，原告在自家轎車上安裝了韓國生產的尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于《汽油車雙怠速污染物排放標準》（以下簡稱“雙怠速標準”）地方標準限值，達到北京市機動車年檢執行的尾氣檢測標準。但不符合被告北京市環保局、交通局及公安交管局3家單位聯合《關于對具備治理條件輕型小客車執行新的尾氣排放標準的通告》（以下簡稱“513號通告”）關于“化油器小客車必須安裝電控補氣和三元凈化器，經驗收達標取得綠色環保標志后，方可獲準年檢”的要求。劉工超由于未裝置“513號通告”中所指的尾氣凈化系統，其車當年未獲準年檢。劉經行政復議后向法院提起訴訟，請求法院確認3被告聯合作出的“513號通告”有關內容違法。

另一起案件涉及鐵道部的漲價通知。石家莊市律師喬占祥在今年春運期間，購買了石家莊至磁縣、石家莊至邯鄲車票，票價比平時分別多了5元及4元。他認為鐵道部的這一漲價通知沒有法律依據，于1月18日向鐵道部提起行政復議申請，要求撤銷鐵道部2001年春運期間上浮火車票價的行政行為。3月19日，鐵道部作出行政復議決定，維持鐵道部2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。喬占祥對此不服，向北京市第一中級人民法院提起了行政訴訟，要求判決撤銷被告作出的有關行政復議決定書，撤銷被告作出的《關于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》。

在第一個案例中，原被告雙方爭議的焦點是“513號通告”究竟是不是具體行政行為。根據行政行為劃分標準，凡是針對非特定人且具有普遍約束力，能夠反復適用的行政行為均屬于抽象行政行為。由于513號通告是針對所有1995年1月1日以后領取牌證的桑塔納、富康、捷達等化油器小客車的車主和使用者，顯然行為的對象是不特定的。而且513號通告對上述所有人都具有普遍約束力，即所有在1995年以后購車的人都必須安裝電控補氣和三元凈化器，經驗收達標取得綠色環保標志后，方可獲準年檢。加之513號通告并不是一次性的，而是可以反復適用的行為，無論什么人，購買幾輛車，都必須按照上述標準執行。所以，該行為符合抽象行政行為的標準，不是具體行政行為。根據現行行政訴訟法第12條關于對行政機關抽象行政行為不可訴的規定，既然513號通告是一項抽象行政行為，法院就不能直接審查513號通告的合法性。但是，如果法院不審查此類行為的合法性，就難以解決原被告之間的實質性爭議。這是因為，第一，由于被告的通告已經為原告等汽車用戶設定了十分明確的法律義務，也就是所有1995年以后購買的特定類型的車輛必須到生產廠家指定的地方安裝電控補氣和三元凈化器，經驗收達標取得綠色環保標志后，方可獲準年檢。第二，該通告同時規定了不執行上述義務的法律責任。如果該通告適用范圍內的相對人不履行該義務，那么就無法通過汽車的年檢，不能上路行駛，而不經過年檢的車輛在路上行駛，隨時面臨被交通管理部門處罰的危險。第三，該通告已經對原告的財產權利產生實質性損害。對原告來說，盡管他為了達到513號通告關于減少尾氣的要求采取了必要的治理方式，自費安裝了1200多元的韓國生產的馬哥馬－3000尾氣凈化器，尾氣排放明顯低于“雙怠速標準”地方標準限值，達到北京市機動車年檢執行的尾氣檢測標準，但由于未執行513號通告中關于所指的車型必須到“各汽車制造廠家認定的特約維修站”安裝電控補氣和三元凈化器的規定，所以無法通過汽車年檢，513號通告成為限制其使用交通工具、影響其財產權利的行政行為。由此可見，法院不能對抽象行政行為進行審查的處理方式既不符合行政訴訟法監督行政機關依法行使職權，保障公民法人或者其他組織合法權益的訴訟目的，也難以解決已經發生的行政爭議。從本案的結果看，由于存在現行法律的障礙，法院未對被告的抽象行政行為進行審查，本案以原告最終敗訴告終。

第二個案例涉及政府定價行為。政府的定價行為往往是針對所有相關企業進行的，受到影響的不僅包括企業，而且包括購買產品和接受服務的消費者。所以，定價行為表面上看是就某一商品或者服務進行的一次性特定行為，但事實上是針對非特定對象產生普遍約束力的抽象行政行為。在本案中，上浮票價的通知是否合法是雙方爭議的焦點，如果該通知是合法的，那么被告的行為當然也合法。如果該通知本身缺乏法律、法規的依據，或者因制定程序不合法而喪失相應的法律效力，那么，依據該通知進行的收費結果肯定是違法的。盡管原告起訴時針對被告的抽象行政行為提出了審查要求，但按照現行行政訴訟法的規定，他不能對抽象行政行為提起訴訟，只能對其適用該通知的具體行政行為，即購票本身提起訴訟。也就是說，雖然法院可以撤銷被告的具體收費決定，但不能對抽象行為表態。于是，就會出現原告一人因為起訴而得到救濟，而受到抽象行為影響的其他成千上萬人并不能因此得到救濟的不公平結果。之所以會出現這種結果，與我國抽象行政行為不能被訴這一法律障礙有關。

有限監督的乏力與納入訴訟的必要性

上述兩個案件中，原告要求法院審查的都是行政機關制定的具有普遍約束力文件的抽象行政行為。。抽象行政行為是行政機關制定法規、規章和其他具有普遍約束力的規范性文件的行為。上至國務院，下至鄉政府，各級行政機關都有權依據憲法和組織法實施抽象行政行為。我國現行體制下，對抽象行政行為的監督主要是通過非訴訟方式進行的。首先是人大和上級行政機關的監督。根據憲法、組織法的規定，全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令；縣以上地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；國務院有權改變或者撤銷各部委以及地方各級人民政府不適當的命令、指示和決定、規章；縣以上地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決定、命令。其次是備案審查、法規清理監督。國務院各部委和地方各級人民政府制定的規章要向國務院備案，國務院通過備案審查可以發現規章中存在的不當或違法問題，從而加以糾正。有些省、自治區或直轄市人民政府也要求其所屬工作部門和下級人民政府將其規范性文件上報備案。此外，國務院在組織清理規范性文件過程中可以發現抽象行政行為存在的問題并予以解決。三是行政復議中對抽象行政行為的審查。《行政復議法》第七條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定?！?/p>

按照我國現行的行政訴訟法的規定，相對人對抽象行政行為不得提起訴訟，只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。但是，從實際情況來看，目前其他的監督機制很難有效地發揮作用。隨著抽象行政行為的數量逐漸增多，違法實施抽象行政行為的問題日趨嚴重。為了有效地監督抽象行政行為，及時解決抽象行政行為引發的各類爭議，有必要將抽象行政行為盡快納入行政訴訟的范圍。這既是抽象行政行為本身性質決定的，也是改變抽象行政行為違法現狀，貫徹依法行政原則的需要。因為抽象行政行為是針對普遍對象作出的，適用的效力不止一次，具有反復性、加之層次多、范圍廣，因而產生的影響要遠遠大于具體行政行為。一旦違法，將會給眾多人造成損失，如果人民法院不能受理對違法抽象行政行為提起的訴訟并予以撤銷，那么就有可能導致違法不當的抽象行政行為造成的侵害在一定范圍內連續發生，使更多的相對人蒙受損失。從這個意義上說，抽象行政行為比具體行政行為更具有危險性和破壞力，更有理由將抽象行政行為納入行政訴訟范圍。由于現行的行政訴訟法排除了對抽象行政行為的訴訟監督，其他監督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致規章打架、沖突、重復和管理失控。要改變這一現狀，必須將抽象行政行為納入訴訟范圍。而且從依法行政原則的要求來看，行政機關在制定規范、實施立法活動等抽象行政行為時應做到依法行政，即符合法律優先的要求。法律優先意味著法律的效力高于任何其他法律規范，上一層次的法律規范的效力高于下一層次的法律規范。只有如此，才能保障法制的統一?，F在很多行政機關違法亂紀的問題即出在行政機關的“紅頭文件”上，它已不是某個具體工作人員的違法，而是整個部門的違法，是一級政府的違法。政府通過制定“紅頭文件”的方式來剝奪、限制行政相對人的人身權、財產權，從而達到為私利、部門利益之違法目的。行政機關侵犯行政相對人權益通常所使用的手段就是制定規范性文件。抽象行政行為違法所造成的損害并不是單個相對人的損失，而是整個管轄范圍內的行政相對人的損失。所以，更有必要對抽象行政行為的制定是遵守依法行政原則，是否符合法律優先要求進行監督。從我國司法機關的性質看，司法對行政的監督應當是全面監督。司法機關是裁決所有法律爭議的國家機關，由于抽象行政行為同樣可能導致爭議，所以，法院裁決抽象行政行為引發的爭議是實施司法職能的必然結果，也是解決此類爭議的必要途徑。

對抽象行政行為的訴訟監督具有可行性

那么，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍是否可行呢？首先，作為解決行政爭議的行政機關內部程序，行政復議制度的實踐為審查抽象行政行為積累了經驗?！缎姓妥h法》實施以來，已經在審查抽象行政行為方面積累了一定的經驗，為今后訴訟審查抽象行政行為奠定了基礎。其次，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，可以在更大范圍內保護相對人合法權益，督促行政機關依法行政。再次，國外對抽象行政行為的司法審查制度為我們提供了有益的經驗。根據美國《聯邦行政程序法》第704條的規定，法院不僅審查法律規定的可審查的行政行為，而且審查在法院沒有其他充分救濟的行政機關的最終行為。第551條第13項規定，這里的行為是指包括機關規章、命令、許可、制裁、救濟、以及相應的拒絕和不作為等各種行為的一部分和全部。所以，在美國，規章是法院有權審查的一種行政行為之一。至于何時對規章進行審查，由于美國司法審查中有成熟原則，所以在1967年AbbottLaboratoriesv.Gardner一案后，最高法院確立了對尚未開始實施的規章進行審查的兩項標準，即該規章是適于審查的；如果法院不予審查，將給申請審查的相對人造成不利結果。該案涉及聯邦食品藥品委員會的一個規章，該規章要求所有藥品生產廠家都必須在其產品包裝上標明藥品的既定名稱，否則將要受到民事和刑事處罰。而在此之前法律并沒有作如此要求，藥品生產廠家認為該規章違法，向法院提出司法審查的要求。最高法院認為該規章屬于法院可以審查的范圍。因為盡管該規章尚未具體適用于該廠家，但廠家如果不遵守該規章，就會受到處罰，而要按照規章的要求制造藥品，就會遭受一定的財產損失。所以，這一規章符合最高法院確定的兩項標準。在法國等大陸法國家，法院同樣有權對抽象行為進行審查。

納入訴訟之后面臨的問題

將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，首先要解決可以被訴的抽象行政行為的范圍問題。從我國抽象行政行為的范圍看，有必要對包括行政法規在內的所有抽象行政行為加以監督和規范，但從我國的法制現狀及法規、規章在執法過程中所起的作用看，將所有抽象行政行為納入訴訟范圍不太現實。權衡現行體制下抽象行政行為對行政管理發揮的作用及存在的問題兩方面關系，筆者認為將納入行政訴訟范圍的抽象行政行為界定為規章以下規范性文件為宜。其次要解決起訴的條件。每項抽象行政行為都是針對一定范圍的人作出的，只有可能受到該抽象行政行為影響的人才是抽象行政行為的相對人。因此，在確定起訴條件時，不能隨意擴大抽象行政行為相對人的范圍，而應當嚴格以該抽象行政行為直接作用的對象為相對人的范圍。此外，相對人提起訴訟，必須以合法權利受到影響為前提條件。至于可種權利受到影響才能提起訴訟，則應參照現行復議法的規定。行政訴訟法將提起行政訴訟的條件確定為公民法人或其他組織人身權、財產權受到侵害，至于公民的其他權利，如政治權利、言論、出版、結社、集會、游行、示威、宗教信仰等權利受到侵犯能否提起訴訟，則取決于單行法特別法的具體規定。而行政復議法規定，行政機關侵犯相對人的包括受教育權在內的所有合法權益的，相對人均可以提出行政復議申請。所以，對抽象行政行為提起訴訟，也應以公民法人或其他組織的合法權益受到侵犯為前提條件。抽象行政行為不同于具體行政行為，它是對未來發生法律效力的行為，作出之后并不立即對相對人產生直接的法律效力，但會在將來某一時間可能發生效力。因此，提起訴訟的條件應不同于對具體行政行為提起訴訟的條件，即不能以相對人權利已經受到不利影響為條件，而應當以相對人權利可能受到影響為前提。由于抽象行政行為可以分為不同的層次，所以，法院的管轄制度也應作相應的調整，盡可能使所有抽象行政行為都能得到公正客觀的審查，為此，有必要提高抽象行政行為的法院管轄級別。

法院對抽象行政行為的審查，通常有兩種處理結果：第一，抽象行政行為事實清楚、證據確鑿，適用法律正確，程序合法的，予以維持；第二，抽象行政行為違法或不當的，予以改變或撤銷。后一種結果涉及較多法律問題，如抽象行政行為被撤銷或改變后，是否具有溯及既往的效力，據此作出的具體行政行為效力如何等問題，值得認真研究。筆者認為，抽象行政行為被法院撤銷后，不產生溯及既往的效力。據此作出的具體行政行為效力也以不變為宜。理由是行政行為具有先定力，一旦作出又無爭議，不可變更，加之具體行政行為數量大，涉及面廣，如因此而動，必然造成大量爭議，行政機關無法應付。即使抽象行政行為被撤銷，也不必重新處理據此作出的具體行政行為。當然，考慮到當事人對抽象行政行為提起訴訟的目的是維護自己的合法權益，所以如果當事人曾因適用違法不當的抽象行政行為而受到影響，可以在提起訴訟的有效期限內，以抽象行政行為被撤銷為由提起行政訴訟，通過具體行政行為的訴訟制度解決問題。如果當事人因適用被撤銷的抽象行政行為遭受損失的，可以在追索期限內要求國家賠償，但索賠時效自作出具體行政行為之日起算。至于在抽象行象行政行為生效期間未適用該抽象行政行為的當事人,則無權提出賠償的請求。因為未適用抽象行政行為，就意味著他不是抽象行政行為的相對人，自然無權提起訴訟，也無權獲得賠償。當然，除上述兩種情形外，還存在一類曾適用過已被撤銷的抽象行政行為，權利也因此遭受了損害，但未提出賠償請求的當事人。他們有權提出賠償請求，但應當在有效的索賠期內提出該要求，如果在有效索賠期未提出的，視同放棄了賠償請求權。出現上述不同結果，并不意味著法制的不統一。也不意味著法律適用的不統一。它恰恰反映了請求國家賠償的一個特點，即“國家被動提供救濟”的特點，國家賠償程序因當事人提出請求而開始，凡未提出賠償請求或放棄請求的，國家不可能也不必主動給予賠償。

小結：將抽象行政行為納入訴訟勢在必行

從長遠看，所有的抽象行政行為都應當接受法院的審查，無論這種審查以當事人適用或者尚未適用為前提?，F行行政訴訟法禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當的抽象行政行為，只能增加受到侵害的當事人糾正違法抽象行政行為的成本，因為要求所有人在適用了抽象行政行為并且等到損害結果發生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，而且這種救濟只能是個別的，無法改變違法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。所以，只有將所有抽象行政行為全都納入行政訴訟的范圍，并且賦予法院撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根本上扭轉抽象行政行為違法，損害大眾利益的混亂局面，才能維護法制統一，保障相對人的合法權益。劉工超訴北京環保局等三家單位的通告和喬占祥訴鐵道部漲價通知案再一次告訴我們，對抽象行政行為的司法監督已經迫在眉睫，否則，我們對日益增多的違法抽象行為將束手無策，即使糾正了一個違法具體行為，也不可能挽回成千上萬人因為同一個抽象行為遭受的損失。