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摘要：隨著行政訴訟實踐的發展，行政司法實踐界和理論界均意識到有必要對行政訴訟的受案范圍加以擴大，否則不利于保障公民的權利，也與建設社會主義法治國家的目標相去甚遠。文章僅對抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的合理性進行探討。

關鍵詞：抽象行政行為行政訴訟受案范圍

自新中國第一部《行政訴訟法》生效以來，行政訴訟法對于保障公民的權利，促進行政管理的法治化，推進市場經濟體制的建立和完善，加快憲政和法治建設的步伐，均發揮了重要作用。但行政訴訟制度在實施過程中也暴露出了許多問題，從而導致社會各界對行政訴訟期望值下降。造成這種問題的其中一個重要的原因是行政訴訟法規定的受案范圍比較狹窄，使得當許多行政行為侵犯了公民、法人或其它組織的合法權利時而不能得到及時救濟。而民眾有獲得司法救濟和公正審判的權利是現代法治國家的一項基本特征，也是司法權威和尊嚴的力量來源。①因此有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，完善行政訴訟立法。

一、抽象行政行為的概念和國內外對抽象行政行為司法審查的現狀

（一）抽象行政行為的概念及特點

最高人民法院在2000年3月1日實施的《關于執行行政訴訟法若干問題的解釋》中第3條規定：人民法院不予受理的抽象行政行為“是指行政機關針對不特定的對象的能反復適用的行政規范性文件”。這一司法解釋指出的“針對不特定的對象”和“反復適用”這兩個特征更有助于界定抽象行政行為，從而將抽象行政行為與具體行政行為區分清楚。

有些學者將抽象行政行為定義為行政主體針對不特定行政相對人所作的行政行為，我國行政法學上也有“行政規范創制行為”一說，法國行政法學上稱規則行為。②它包括行政主體根據法定權限并按法定程序制定和的行政法規和行政規章的活動即行政立法行為和國家行政機關為執行法律、法規和規章對社會實施管理，依法定權限和法定程序的規范公民、法人和其他組織行為的具有普遍約束力的政令兩種。這種行政行為具有以下幾個特點：

1、普遍約束性。抽象行政行為以不特定的人或事作為行為對象，它針對的是一類人或事，而不是特定的人或事。

2、反復適用性。抽象行政行為對某個區域內在某個特定時期發生的同類事件可以反復適用，并不因一次適用而失去效力。

3、不可訴性。抽象行政行為不能作為行政訴訟的對象為法院在審理行政案件時進行審查。

（二）國內外對抽象行政行為司法審查的規定

在行政訴訟制度比較完善的一些西方國家，盡管其對抽象行政行為的審查方式不同，但總體上都對此建立了嚴格的審查機制。在美國，行政機關的一切行為都在司法審查范圍之內，其法律規定行政規章的效力必須符合兩個條件即制定規章的行為不得越權和行為合理性；在英國，對于一切行政行為只要其超越了法律規定的權限，法院就可以行使審查權；我國行政訴訟法第十二條第二款規定了人民法院不受理公民、法人或者其他組織對行政法規、規章或者行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令提起的訴訟。即是說，人民法院不能受理針對抽象行政行為提起的訴訟，相對人只能通過其他監督途徑解決違法實施抽象行政行為的問題。其他途徑包括：人大的監督和上級行政機關的監督；備案審查和法規清理的監督；行政復議中對抽象行政行為的審查。從實踐中看，這些監督機制很難有效地發揮作用，因此有必要將抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。

二、對抽象行政行為能否納入行政訴訟機制的爭議

（一）抽象行政行為不納入行政訴訟機制的依據

1、歷史原因

新中國成立后，由于長期受計劃經濟體制和依政策治國觀念的束縛，行政訴訟制度沒有得到重視。這種歷史背景使得我國在行政訴訟法制度時，法院審判經驗不足，我國民主法制建設不完備，因而對行政訴訟的受案范圍作了較為嚴格的限制。③

2、權力分配制度

我國是人民當家作主的社會主義國家，一切權力屬于人民，人民行使國家權力的方式是通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，其他機關均對它負責，受它監督。但由于我國的法院的設置與行政機關相對應，完全按照行政區劃設置，法院的人、才、物統一由地方政府管理配置，沒有地方政府的支持法院的工作不能順利地開展。在這種現實下，要實行司法機關對行政機關的具體行政行為進行審查有較大的難度，更不用說是對抽象的行政行為司法審查。

3、一些持此觀點的學者也提出了各自理由：認為抽象行政行為屬于法的范疇，系具有法律效力的規范性文件，如果存在可訴性將會影響其效力的發揮；④認為抽象行政行為中所涉及的權利和義務不針對特定的對象，具有將來性，并不直接涉及當事人的權利和義務；⑤認為只有在“三權分立”的國家，才存在司法機關審查行政機關制定的行政行為的政治基礎。

4、法律依據

我國行政訴訟法第十二條第2款的規定是抽象行政行為不納入行政訴訟范圍的直接的法律依據。

（二）抽象行政行為納入行政訴訟必要性

1、由權力的本質所決定

從本質上說，權力具有天然的擴張性，它一直要擴張到有界限或遇到阻力的地方才會停止。孟德斯鳩對此的一個經典論斷是：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力，一直到有界限的地方才休止。”因此必須要防止公權力的濫用對私權利造成的損害。有學者認為，防止公權力濫用，要用法治手段來制約權力，并體現在“立法明示、司法校正、憲法審查”三個層面。⑦后兩個層面即說明了用司法權進行對行政權的監督，而這種監督不應該有是否是抽象行政行為與具體行政行為之分，而是將所有行政行為都納入司法監督的框架下，除非法律有特別的規定。用權力監督權力是最好的監督方式，權力制衡也是實現建立社會主義政治文明的要求。

2、保障公民權利的需求

國家權力有國家強制力進行保障，而公民權利雖然有一定的權利，但并沒有強制力保障，并容易被架空受到損害。因此要對國家權力的運行進行一定的限制，而司法救濟是和平時期對權利進行救濟的最后一道屏障。當行政機關制定的行政法規、規章等文件超越立法目的和法治精神應宣布為無效，這種無效的行為被宣布之前應接受司法校正和憲法審查，這些由司法機關來行使。

3、經濟角度的考慮

從市場的角度來說，政治領域也是市場領域的一部分。既然是市場，權力自然也是一種稀缺性資源。市場的要求就是效率，即以最少的投入得到最大的產出。而對于同一種行為如果反復行使必然使有限的資源浪費，不是經濟化行為的結果。如果針對行政機關依據同一個抽象行政行為作出的多個具體行政行為而引發的多次訴訟，就是一種不經濟行為，是一種對國家權力資源的浪費。因此，應賦予司法機關對抽象行政行為的司法審查權，以便從根源上杜絕行政機關依據同一抽象行政行為作出的多次無效的行為，也使經濟利益得到最大化。

4、是社會主義法治建設的組成部分

“法治的實體價值，就在于在一種社會組織結構中，通過法律的形式，以保障人的自由或人權為根本依歸，確定權力的合理定位，自由的合理界限和范圍以及權利和義務的合理關系”。⑧由于立法排除了對部分抽象行政行為的復議和訴訟監督，其他監督機制又跟不上，致使抽象行政行為違法問題日趨嚴重。有些行政機關，特別是基層行政機關，習慣于使用抽象行政行為違法征收財物、攤派費用、設置勞役。還有一些行政機關為了爭奪收費權、處罰權、許可權，推卸職責和義務，不顧法律權限和分工，隨意通過抽象行政行為擴張本地區、本部門的權限，導致規章打架、沖突、重復和管理失控。這些行為破壞了我國法制、政令的統一，干擾了執法，為扭轉這種形狀，促使行政機關依法行政，就必須加強對抽象行政行為的有效監督。

三、將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍的可行性

將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍不僅是必要的，而且是可行的，正如有些學者指出的那樣：將抽象行政行為納入行政訴訟受案范圍，是我國行政訴訟制度發展的必然趨勢。⑨

首先，將抽象行政行為納入行政訴訟范圍是與國際發展趨勢相吻合的做法。國際上大多數國家出于對公民權利保障和依法行政角度的考慮，都規定有將抽象行政行為納入訴訟程序。國外的一些成熟做法為我國的訴訟法制的建設完善提供了有益的經驗。

其次，將抽象行政行為納入司法審查范圍并不與我國的憲政體制相矛盾。掌控不同性質國家權力的國家機關在行使職權時，相互監督、相互制約，這是現代社會中所有實行民主政治制度的國家所普遍奉行并堅持的一貫原則。人民代表大會制度下，雖然立法機關居于主導地位，但賦予法院以審查行政機關的行政行為權力以保障行政機關更好地服從并貫徹立法機關的意志，并對行政機關遵守、執行憲法和法律的情況進行監督及糾正，完全符合民主政府制度的內涵。⑩

再次，作為解決行政爭議的行政機關內部程序，行政復議制度的實踐為司法審查抽象行政行為積累了經驗。《行政復議法》第七條第1款規定了：“公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（一）國務院部門的規定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（三）鄉、鎮人民政府的規定。”這種對抽象行政行為進行審查的方式可以為司法機關對行政訴訟案件中所采用，為今后司法審查抽象行政行為奠定了基礎。

四、小結

從國外的行政訴訟發展史來看，將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟受案范圍，而不論這種審查是以當事人適用或者尚未適用為前提，是一種發展趨勢。而現行的行政訴訟法禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只是放縱了違法與不當的抽象行政行為，只能增加行政行為受害人糾正違法行政行為的成本。只有將所有的抽象行政行為都納入行政訴訟的范圍，并且賦予司法機關撤銷、確認違法抽象行政行為的權力，才能從根本上維護法制的統一，保障相對人的合法權益。但將抽象行政行為納入司法審查的范圍后可能會面臨一系列問題，如哪些抽象行政行為是司法不能審查的、起訴的條件（哪些主體可以起訴、是不是要以受到損害為前提等）、宣布抽象行政行為非法前的行政行為溯及力問題等，這些必須要在訴訟實踐中進一步解決的問題，“在摸索中前進”。

參考文獻：

[1]周漢華：《論建立獨立、開放與能動的司法制度》，選自《法學研究》1999年第5期，第12頁。

[2]參見王學輝、譚宗澤：《新編行政法學》，重慶：重慶出版社，2001年版，第191頁。

[3]參見袁曙宏：《社會變革中的行政法治》，北京：法律出版社，2001年版，第356頁。

[4]張尚族主編：《走出低谷的中國行政法學》，北京：中國政法大學出版社，1991年版，第248頁。

[5]劉善春：《行政訴訟受案范圍的理論與實踐探究》，載《政法論壇》1995年第三期，第56-57頁。

[6]羅豪才主編：《行政法學》，北京：北京大學出版社，1996年版，第137頁。

[7]參見劉作翔：《邁向民主與法治的國度》，山東：山東人民出版社，1999年版，第171-173頁。

[8]程燎原：《從法制到法治》，北京：法律出版社，1999年版，第89頁。

[9]甘文：《行政訴訟法司法解釋之評論——理由、觀點與問題》，北京：中國法制出版社，2000年版第32頁。

[10]參見崔卓蘭：《行政規章可訴性之探討》，選自《法學研究》1995年第二卷，第141頁。