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［摘要］行政公開原則，又稱為行政活動透明度原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。當前，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。行政活動公開在我國行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，行政公開原則應(yīng)上升為行政法基本原則。

［關(guān)鍵詞］行政公開；民主；廉政

行政公開原則，目前在中國行政法理論界論及不多，但在行政立法實踐中卻已作為各單行法的原則被《行政復議法》（第四條）、《行政處罰法》（第四條）所采納。但究竟行政公開原則的法律地位如何，是僅作為單行法的基本原則，還是可以上升為行政法基本原則，這一問題值得探討。筆者擬就其上升為行政法基本原則的可能性和必要性展開粗淺的論述。

一、行政公開的定義

行政公開的概念至今沒有通說規(guī)定，僅有個別學者根據(jù)行政立法中具體制度作了簡略的描述。一般認為，行政公開原則是指“對行政機關(guān)作出的重要行政行為和與公民權(quán)利義務(wù)直接相關(guān)的行政行為”實行公開原則，是行政活動公開化在行政程序上的體現(xiàn)。行政公開原則實際上是行政程序法的特有原則，也是行政程序法區(qū)別于行政實體法的根本標志。筆者認為此概念的內(nèi)涵和外延均過于狹小，不能夠滿足現(xiàn)代行政民主化發(fā)展趨勢對行政活動公開化的要求。

一般說來，行政活動公開是指政府行政機關(guān)及行政機關(guān)工作人員依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，通過各種媒介和手段向社會公開自己的行政職責范圍、行政內(nèi)容、行政標準、行政程序、行政時限和結(jié)果、獎懲辦法、監(jiān)督手段以及工作紀律等，以自覺接受別的行政機關(guān)或者社會各界的監(jiān)督，達到公正、廉潔、法治、民主的目的。因而，從外延來看，行政公開不只是適用于外部行政行為領(lǐng)域，而且應(yīng)廣泛適用于行政法各領(lǐng)域，包括行政組織法、行政行為法、行政程序法、廣義的行政監(jiān)督法及行政救濟法領(lǐng)域。

二、行政法基本原則的地位

行政法的基本原則貫穿于全部行政法之中，對各具體行政法律規(guī)范起指導和統(tǒng)帥的作用，要求一切行政法主體在行政管理活動中必須遵循的基本準則，是該部門法本質(zhì)、特點、目的、規(guī)律等的高度概括和集中體現(xiàn)。若想論證行政公開原則上升為行政法的基本原則的必要性及可能性，則首先應(yīng)該明確行政法基本原則的地位。論述我國行政法基本原則的地位，需要從分析構(gòu)成部門法基本原則的條件入手，論證其作為基本原則的必要性。

1.部門法基本原則應(yīng)對部門法律運作過程（包括立法、執(zhí)法、司法）具有宏觀（價值理念上）的指導意義，并且昭示著該部門法的發(fā)展方向。故而基本原則體現(xiàn)著法的本質(zhì)和根本價值，是整個法律活動的指導思想和出發(fā)點，構(gòu)成法律體系的靈魂，決定著法的統(tǒng)一性和穩(wěn)定性。隨著20世紀以來傳統(tǒng)的機械、靜態(tài)法治主義向機動、動態(tài)的法治主義的發(fā)展，行政法的發(fā)展也發(fā)生了觀念上的重大變化，服務(wù)行政、給付行政在觀念上漸漸取代管理行政，行政主體與相對人的關(guān)系從單一管理關(guān)系向多元關(guān)系發(fā)展，行政合同、行政指導在實踐中的大量出現(xiàn)表明行政主體日益采用軟性的偏私法化的手段以達到行政目的。從權(quán)力義務(wù)的服從關(guān)系到日益保障民權(quán)的權(quán)利義務(wù)統(tǒng)一關(guān)系，行政機關(guān)在行政法律關(guān)系中絕對權(quán)威的地位也因保障民權(quán)的需要而發(fā)生了根本的動搖。這種行政法基礎(chǔ)理念的變遷為行政公開原則提供了理論依據(jù)。故而行政公開原則也因其在保障民權(quán)中的重要作用成為現(xiàn)代政法民主化發(fā)展的基本趨勢之一。同時，行政活動過程的公開化已在近期不斷的被各國行政立法實踐所證明，成為立法的基本出發(fā)點之一。當然，公開化的立法趨勢轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓▽嵺`中權(quán)力運作的公開尚需艱苦努力。唯其如此，才更應(yīng)將行政公開作為行政法的基本原則以借鑒其指導意義。

2.基本原則應(yīng)具有較寬的覆蓋面，它必須抽象于部門法各個領(lǐng)域，具有寬泛的基礎(chǔ)公開原則運用于行政法各個領(lǐng)域，是行政法各個領(lǐng)域的基本指導原則。

3.基本原則應(yīng)有利于完善部門法法律體系的構(gòu)建，我國行政法法律體系極為不健全，行政行為法領(lǐng)域的立法尤為欠缺。鑒于公開原則在行政法各領(lǐng)域中的重要地位，應(yīng)當正視它對行政立法的重要指導意義。

4.行政公開原則上升為我國行政法基本原則應(yīng)與學界所公認的現(xiàn)有原則（依法行政原則）具有同等的法律地位，并在內(nèi)容上互不重復，互相補充，共同構(gòu)建行政法治理論體系，共同引導現(xiàn)代行政法健康發(fā)展。

三、行政活動公開在我國行政建設(shè)中發(fā)揮著重要作用

黨的十五大對行政活動公開提出了明確要求：“堅持公平、公正、公開的原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度。”這些年來，理論界和實踐界逐漸達成了這樣的共識：行政活動公開不僅是機關(guān)工作方式、方法的調(diào)整或者改變，而且是加強廉政建設(shè)、民主建設(shè)、法治建設(shè)、黨和政府的一項方向性、戰(zhàn)略性的治本之策。特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和我國行政體制改革的推進，行政活動公開的重要性日益突顯出來。

（一）行政活動公開是廉政建設(shè)的關(guān)鍵

改革開放二十多年來，我國的黨風、政風問題成為廣大群眾至為關(guān)注的焦點。少數(shù)黨員干部在享受主義的驅(qū)使下，以權(quán)謀私、收受賄賂、設(shè)租尋租、買官賣官、腐化墮落，敗壞了黨風和政風，使社會運行規(guī)則受到破壞，令老百姓極為不滿和反感。盡管這些問題不是精神文明的主流，但是它不僅嚴重損害了黨和政府的形象和領(lǐng)導威信，而且由于其作為精神文明建設(shè)的一部分，會直接反作用于經(jīng)濟基礎(chǔ)和生產(chǎn)力。鑒于腐敗問題給社會帶來的巨大危害，黨和政府一直在探索行之有效的措施。在80年代，主要采取教育和懲治的辦法來對待行政機關(guān)及其工作人員的腐敗。接著，80年代中期，在一些地方采取了“兩公開一監(jiān)督”的形式，即公開辦事制度，公開辦事結(jié)果，監(jiān)督行政機關(guān)及其辦事人員。隨后，行政活動公開的范圍不斷擴大，內(nèi)容不斷增多。2000年朱基總理在《政府工作報告》中指出：“要積極推行政務(wù)公開，鼓勵人民群眾依法對政府及其工作人員進行監(jiān)督，并發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。”至此，行政活動公開作為反腐倡廉的一項基本建設(shè)在全國各級行政機關(guān)普遍推行。

行政活動公開對于廉政建設(shè)的作用在很早以前就被我國的古代官吏所認識。我國古人很早就明白了政是否“廉潔”，是與行政活動是否“明”（公開透明）密切相關(guān)的。《尚書》中就有“舉燭尚明”的論述。沒有制約的權(quán)力必然要導致腐敗，我們知道，行政公開與行政監(jiān)督是密切聯(lián)系的。行政公開是監(jiān)督行政的基本前提，沒有行政公開就沒有監(jiān)督行政。行政公開不充分，監(jiān)督行政也不會完整。這正是孟德斯鳩在《論法的精神》中論述到的：“一切有權(quán)力的人容易濫用權(quán)力，是萬古不變的經(jīng)驗”，“防止濫用權(quán)力的辦法，就是以權(quán)力約束權(quán)力。”貪污腐化是在黑暗之處發(fā)生的，在一個封閉的體系內(nèi)，必然會產(chǎn)生混亂和無序，滋生腐敗和不正之風。一旦行政管理活動公開暴露，使之真正置于社會各界和各種專門監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)控之下，這樣會給貪污腐化企圖者以巨大的威懾，稍有不慎便會暴露在整個社會輿

論的強大譴責之下，這樣才能鏟除腐敗的土壤，糾正不正之風。即變“暗箱操作”為“陽光工程”，讓權(quán)力在陽光下運行，各種腐敗即如冰雪遇陽光而融化。

（二）行政活動公開是行政管理民主化的基礎(chǔ)

民主化是世界各國政治發(fā)展的潮流，我國20年來行政改革的基本取向就是行政管理民主化。我國是人民當家作主的人民民主國家，人民擁有最廣泛的民主權(quán)利。人民民主是社會主義的本質(zhì)要求和內(nèi)在屬性。社會主義愈發(fā)展，民主也愈發(fā)展。所謂民主，就其本意講，就是指“多數(shù)人的統(tǒng)治”、“人民的權(quán)力”。因而說行政管理的民主最主要的是體現(xiàn)在公民的參政上，而參政的前提是“知政”即公民的知情權(quán)的運用，但是沒有行政活動公開就沒有公民的知情權(quán)。所以說，行政機關(guān)應(yīng)該推行行政聽政制、社會服務(wù)承諾制、行政公示制等先進的管理方法和信訪、調(diào)研、測評等工作制度來實現(xiàn)公民的知情權(quán)。就是要在充分相信人民群眾的基礎(chǔ)上，全心全意依靠人民群眾，創(chuàng)造一切條件和機會，最廣泛地調(diào)動群眾的積極性，使其參加對國家事務(wù)、對經(jīng)濟和文化事業(yè)、對社會事務(wù)的管理。對于我國來說，現(xiàn)階段在政治上最重大的任務(wù)就是完善社會主義制度，發(fā)揚社會主義民主。發(fā)揚社會主義民主，對政府來說就是公開自己的行為。行政公開，為人民群眾參與對國家事務(wù)管理提供了可能，為發(fā)展社會主義民主創(chuàng)造了條件。

（三）行政活動公開是行政管理觀念轉(zhuǎn)變的必然要求

市場經(jīng)濟體制的建立以及國家與社會的重新整合，要求政府職能向著“小政府大社會”、“小政府大服務(wù)”的目標轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變要求行政權(quán)與市場主體在權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系上按照市場經(jīng)濟的原則進行重新配置。即要求改革行政管理，實現(xiàn)行政管理的現(xiàn)代化以適應(yīng)社會的變遷。而行政管理現(xiàn)代化是行政體系整體上的、全面的現(xiàn)代化，而不是片面的、狹隘的現(xiàn)代化，它應(yīng)該包括現(xiàn)代化的行政機構(gòu)、行政體制、行政人員與現(xiàn)代化的行政觀念的有機統(tǒng)一。首先，“管理”觀念轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”觀念，服務(wù)行政在觀念上逐漸取代管理行政，隨之行政主體與相對人的關(guān)系從單一管理關(guān)系向多元關(guān)系發(fā)展。在以前的“管理”觀念指導下，公民與政府的關(guān)系是被動的權(quán)力服從關(guān)系，在這種情況下，行政主體和相對人之間是不平等的，行政人員是老百姓的“父母官”，因此，老百姓只是被動的接受管理，而沒有獲取行政信息的意識。在“服務(wù)”觀念的指導下，行政主體與相對人之間是平等的關(guān)系，這種平等的關(guān)系意味著兩者之間的信息必須是對稱的，不僅行政主體有權(quán)獲取相對人的信息，而且行政相對人也有權(quán)利了解行政管理的情況，即行政活動必須公開以保護公民的知情權(quán)。其次，協(xié)調(diào)的行政管理觀念也要求行政活動公開。對于行政管理現(xiàn)代化而言，不僅要求減少機構(gòu)交叉、重疊設(shè)置，部門之間相互扯皮等組織機構(gòu)上的問題，而且要求改變以前的各自為政和命令式的管理觀念，樹立協(xié)調(diào)的意識，在行政管理活動中追求一種動態(tài)的平衡，正確處理整體、部門、個體以及同公民之間的關(guān)系，為行政活動創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。隨著行政權(quán)力的擴大，行政管理的范圍與以前相比，要廣泛得多，滲透到人們生活的各個領(lǐng)域。管理對象和管理范圍的擴大，必然會導致行政管理活動的復雜化，只靠以前單一的管理方式已經(jīng)不能解決行政活動中出現(xiàn)的問題。而無論行政機關(guān)之間、行政機關(guān)與行政人員之間還是行政機關(guān)與公民之間的協(xié)調(diào)都要求開放行政系統(tǒng)，實現(xiàn)信息間的交流，只有這樣，協(xié)調(diào)的工作才能順利進行。否則，如果封閉行政系統(tǒng)，公民對行政事務(wù)不了解或者政府之間的互相封鎖信息，則不能解決出現(xiàn)的矛盾，行政活動中的分歧得不到協(xié)調(diào)，必然會影響行政管理活動的順利進行。

四、結(jié)論

總之，隨著現(xiàn)代行政法治的發(fā)展，一切行政活動都必須置于法律監(jiān)督之下，即使是與相對人權(quán)益不直接相關(guān)的行政組織法領(lǐng)域的內(nèi)部行政行為，其作出也必須要有法律、法規(guī)依據(jù)，也要受行政監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督。監(jiān)督的前提是行政活動公開，故民主政治要求行政活動（國家行為除外）應(yīng)公開。又因為行政活動往往密切聯(lián)系，協(xié)調(diào)一致，行政機關(guān)內(nèi)部行政行為是外部行政行為的前提和保障。公民受行政行為侵害可提起行政救濟，行政行為違法引起對行政行為的監(jiān)督。故而行政活動的整體性、連續(xù)性、系統(tǒng)性、開放性決定了行政公開是全方位的連續(xù)過程的公開。當然，在實踐中，由于行政法各領(lǐng)域性質(zhì)、特點各不相同，行政公開的具體內(nèi)容和范圍因之而異。總體而言，可以認定行政公開是適用于行政法各領(lǐng)域的一般原則。原則總有例外，國家行為（如外交、軍事、國防行為）因涉及國家秘密及全社會重大公共利益可以不適用公開原則，特殊情況下經(jīng)上級機關(guān)批準也可以不公開。當然這些例外均須有法律明文規(guī)定。

無論從行政公開原則本身的重要地位，還是從其作為行政法基本原則的必要性及可行性分析，行政公開原則均應(yīng)上升為行政法基本原則，從而為我國行政法治建設(shè)服務(wù)。從我國實踐看，立法既已先行，理論界也必須對之深入思考，結(jié)合我國實際構(gòu)筑行政公開原則理論體系及制度規(guī)范，以服務(wù)并指導于社會實踐。

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