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摘要：法治行政符合行政法基本原則的標準和含義。它包括四方面內容：政府行政行為應有組織法上的依據；政府行政行為應有行為法上的依據；政府遵守之法應為合乎理性之法；政府違法行政應負法律責任。法治行政原則以行政法的理論基礎“控權—平衡”論為其立論基礎，體現了行政關系主體的平等，以及現代國家權力交融與合作和行使行政權主體多元化趨勢的特點。

關鍵詞：行政法；法治行政；行政法基本原則

一、行政法基本原則的含義

我國自20世紀80年代初開展行政法研究以來，關于行政法基本原則的內容名稱就有30余種不同提法[1]（P107-108）。但這些對行政法基本原則的研究大多停留在制度層面，側重從制度層面構筑行政法的基本原則，強調行政法基本原則在行政法的制定、實施與運用方面的功能，而沒有上升到價值層面展開探討[2].出現這種情況的原因是關于行政法基本原則判定標準的差異所致，這種差異表現為下列六種觀點：第一種觀點認為行政法基本原則應具備法律性、特殊性、涵蓋性和適用性[3]（P46）；第二種觀點認為應考慮原則的特殊性、普遍性、層次性、法律意義和表述上的規范性[4]（P46）；第三種觀點認為這種標準必須是國家行政活動的所有環節遵循的原則，并且符合憲法原則和一國的基本政治制度，還要反映出一國行政法發展的歷史過程和對行政法作用的基本認識[5]（P31）；第四種觀點認為，應具體考慮它是否確實貫穿于行政組織規范、行政行為規范和監督行政行為規范之中，是否貫穿于每個行政法律關系始終，這是判斷行政權行使是否合法與合理、檢驗執法和適法的標準[6]（P53-54）；第五種觀點認為，在貫穿性、指導性的基礎上增加三項標準：即反映出在社會主義市場經濟條件下行政法的基本要求，體現出社會主義法治原則在行政法律規范的具體要求，揭示出行政法律體系的統一性和唯一性[7]；第六種觀點認為，行政法基本原則的確立標準有四項，即應當融入現代憲政精神，應當體現法律的基本價值，應當反映行政法的目的，應當是行政法中最高層次的規則[2]。

筆者認為，確立行政法的基本原則的標準應從理論的高度來探討。既要強調其特殊性，又要考慮其憲政背景和法律價值；既要從制度層面上去提煉，又要從價值層面上去探究。確立標準應有三條：

（一）行政法的基本原則應當體現法的基本價值和現代憲政精神。自由、平等、民主、正義、理性、秩序等都是法的基本價值。行政法有其特定的規范對象和制度內容，但其價值追求并沒有特殊性，行政法的基本原則應當充分體現法的基本價值，并將其融入到行政法律制度之中。

憲法與行政法是辯證統一的關系。現代行政法是各國憲法的具體化，是動態憲法，是憲法實施的關鍵與保障。現代憲政是現代行政法生存與延續的基礎，現代憲政精神也直接影響行政法基本原則的確立。綜觀西方發達國家行政法基本原則的確立，無不以其本國的憲政原則為基礎。

我們在探討行政法基本原則時不能忽視行政法與憲法的關聯性。行政法的基本原則雖然不能完全照搬憲法原則，但行政法是在近現代憲政基礎上生長起來的，失去了憲法基礎，行政法就無法存在。行政法存在的目的也就是為了將憲政精神在行政領域具體化。作為行政法精髓所在的行政法基本原則應當最大可能地反映現代憲政精神。

（二）行政法的基本原則應當反映行政法的歷史使命。現代行政法的歷史使命，是通過對社會權利的合理分配（偏于控權）以實現平衡，這真實反映出現代行政法——尤其是我國行政法的發展趨勢[8].行政法基本原則作為行政法的歷史使命與具體制度之間的橋梁，將對行政法的各個環節、各項行政法律制度的建立起指導作用，而這些行政法律制度又直接影響到行政法歷史使命的實現。因而，行政法基本原則的確立應充分反映行政法的歷史使命。

（三）行政法的基本原則應當是涵蓋整個行政法體系的最高層次的規則。行政法應遵循的原則很多，但行政法的基本原則應當具有普遍性、涵蓋性和統帥性。即使當今世界還沒有一個國家將行政法律規范法典化，但這并不能否定行政法體系存在著具有普遍性、涵蓋性和統帥性的原則。正如有的學者所言：“行政法基本原則既是隱藏在法律規范之后的思想濃縮，也是一條主線支撐著法律規范的整個體系”[9].因而，行政法基本原則應當是行政法規中最高層次的規則。這種規則無論是已為法律所規定，還是深藏于法律條文之中，作為行政法最基本的原理都將對行政法的發展產生深刻影響。

根據以上標準，筆者認為，行政法基本原則的含義應為：行政法基本原則是指貫穿于行政法整個體系以及全部運行機構中，統帥和指導具體行政規范的最穩定的核心，調整所有行政法律關系主體行為的最根本的準則，它體現了行政法的精髓，決定著行政法的根本性質、發展方向和社會效果等。

二、法治行政原則的基本含義

法治思想在各國行政中都是一個共同的理論源頭。英國是最早制定近代憲法的國家，在19世紀確立了“法的支配”即“法治”（Ruleoflaw）原理。英國法學家A.V、戴西在《英憲精義》中闡述了法治原則的三個含義，即正式的法絕對優于專橫權力；一切等級平等地服從司法法院形成或運用的普通法；憲法規范應通過普通法來實現個人的權利。在英國行政法上的法治原則一般具有以下涵義：政府的一切活動必須遵守法律；法治原則不局限于合法性原則，還要求法律必須符合一定標準，具備有一定內容；法治原則表示法律的保護平等；法治原則表示法律在政府和公民之間無所偏袒。其在英國行政法制度上的具體體現就是“越權無效”。美國受英國法治原則的影響，認為法治是美國行政制度的一個基本要求。在美國，法治原則一般稱為法律最高原則，也稱“法律至上”原則，具體包含下列幾個因素：（1）基本權利。法治原則要求在憲法中必須規定公民享有某些基本的權利，作為一切立法必須遵循的標準和政府權力行使的限制。（2）正當的法律程序。為了保護公民的利益不受政府和官員不正當的侵犯，必須在程序方面對政府權力的行使加以限制。（3）保障法律權威的機構。廣大的司法審查權力，是美國法治的核心內容，它使法律上的法治成為實際中的法治，包括反對不必要的自由裁量權力，要求法律本身必須受到審查，必須符合一個更高的標準[10].德國行政法理論與法治具有密切的關系。現代意義上的“法治國家”，是德國資產階級憲政運動的產物，意思是國家權力，特別是行政權力必須依法行使，即國家依法實現法治，所以也稱“法治行政”或“法治政府”（governmentbylaw），后來發展為兩方面的含義：一是合法性原則，包括法律至上和法律要件；二是比例原則，要求行政機關的行政活動在合法范圍內，注意合理的比例和協調[11]（P185-186）。“法治行政”是日本行政法的原則和基礎。具體包含三項原則：一是法律保留原則，其基本要求是，政府的行政活動必須有國會制定的法律依據。二是法律優先原則，其基本內容是，法高于行政，一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的

規范不得在事實上廢止、變更法律。三是司法救濟原則，其基本內容是，一切司法權歸屬于法院，法院具有行政糾紛的終裁權；公民的合法權益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法治救濟的權利[11]（P237-238）。

各國對行政法的基本原則由于歷史的原因而表述不同，但卻表現出一些共同特點，一是都體現了“法治主義”的精神，二是從“形式意義上的法治”向“實質意義上的法治”發展，尤以德國傳統行政法和日本明治憲法下的法治原則逐漸向“實質意義上的法治”轉化表現突出。法治主義事實上是作為行政法的基本原理而得以發展，唯有“法治行政”才真正揭示了法治主義的實質，唯有實質主義法治才是真正意義上的法治主義。

法治作為治國的方略，是與人治相對而言的，其要義是以人民權力（利）制約、抗衡政府權力，而絕非相反。法治與“人治底下的法治”在本質上是殊異的，后者重視法制（LegalSysteen）而不講RuleofLaw——實質上也僅是人治的一種表現形式而已。我國在行政訴訟制度確立之前，客觀地說并無完整的法治理論，更無法治行政的實踐。所以在我國，行政法的基本原則主要屬于思想范圍，是學者們在借鑒國外法治經驗的基礎上，對我國法治走向的理性選擇。

法治原則在建立法治國家中顯然是一個非常重要的原則，但其含義從各國來看不很確定。法治的形式和含義隨各種法律而不同，但行政法是適用法治原則最主要的領域。作為實質意義上的法治原則，法治行政原則應包括以下四方面含義：即政府行政行為應有組織法上的依據；政府行政行為應有行為法上的依據；政府遵守之法應為合乎理性之法；政府違法行政應負法律責任。

三、法治行政原則的理論基礎

行政法的理論基礎即行政法基本原則的理論基礎。綜觀行政法史，行政法的基本理論發展脈絡大致是：管理論——控權論——平衡論。立足于本土資源，筆者認為，法治行政原則應以“控權—平衡論”為其理論基礎。

控制與平衡是兩個獨立的概念，但社會現代化為二者在行政法內部的連結提供了共同基礎。行政法應始終保持控權功能，有兩個基本緣由：第一，權力的運行規律告訴我們需要對它進行控制。用孟德斯鳩的話來說即“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。現代行政雖然發生了許多變化，但是作為權力運行的規律是不會改變的。第二，權利的實現規律告訴我們需要對行政權力進行控制。權力是實現權利不可或缺的，但它非常容易直接影響甚至侵害公民權利，況且行政權力與公民權利之間的強度差異懸殊，所以需要對權力進行控制[12].社會權利包括國家權力與公民權利，具體到行政法領域，則是行政權力與相對方權利；社會整體利益包括公共利益與社會個體利益，社會權利是社會利益的外觀形式。行政法領域內公共利益與個體利益因各自擴張傾向導致的矛盾，外化為行政權與相對方權利之間的沖突。從根本上說，公共利益以個體利益為基礎，實質上是個體利益社會標準下的有機組合，二者的同質性與同源性決定了二者必然體現為一種均衡。控權的視角與均衡的視角聚合便產生了控權—平衡論。即在認識現代行政權擴張的必要性、客觀性與依法保護的前提下，又控制行政權，防止行政權背離法治原則，并在此基礎上在行政法主體內合理分配社會權利，以實現公共利益與個體利益均至最大值的平衡狀態。控權—平衡論為現代行政法提供了方法論與價值觀，即控權是實現平衡的手段，控權是平衡指導下的控權；平衡是控權的目標，平衡只有通過控權才能實現[8].控權—平衡論作為現代行政法的基本理論，兼容了法治行政原則的內涵，旨在揭示行政法的歷史使命并推動其實現，是法治行政原則建立的基礎。

四、法治行政原則的特點

行政法學者依據不同的標準各自提出了不同的行政法基本原則。一種觀點認為行政法的基本原則是依法行政原則，其內涵包括職權法定、法律優先、法律保留、依據法律、職權與職責的統一五個方面[13]（P42-50）。還有一種觀點認為，我國行政法基本原則包括四項：即行政法治原則；行政公正原則；行政公開原則；行政效率原則[14]（P44）。第三種觀點認為，行政法的基本原則是行政法治原則，并分解為三項原則：即合法性原則；行政合理性原則；行政應急性原則[6]（P54-55）。二十年來我國行政法學者在不同的歷史條件下提出過30余條行政法基本原則，從目前來看，大多數學者接受了依法行政或行政法治原則。

筆者認為，法治行政原則是行政法基本原則最為確切的表述，其有別于依法行政原則。依法行政的原則，如職權法定、法律至上、對行政自由裁量的法律限制，職能分離，權責統一，遵循法定程序等，一般只強調了依照或根據法律，而法律本身的性質、內容是否民主、是否合理，在此不得而知。從“實質意義上的法治”來講，單講“依法行政”已不適應現代民主法治國家的要求。法治行政包含了“依法行政”的諸原則與內容，并以之為基礎，但其精神實質與價值追求，則比依法行政有了更高的理念與更現代化的內容。從實質上講，“依法行政”與“法治行政”代表了兩種法治主義。用“法治行政”代表“依法行政”，其表面意義在于防止顧名思義的理解的產生，一則防止以法治理老百姓的曲解；二則防止超越法律位級的無效行政；三則防止作為口號式的濫用，如由“依法治國”、“依法行政”類推下來的“依法治省”、“依法治市”、“依法治縣”、“依法治鄉（鎮）”、“依法治村”、“依法治廠”，還有“依法治水”、“依法治稅”等等。其實質意義在于正確揭示建立社會主義法治國家的本質要求，即“法治”而非“法制”。從“依法行政”過渡到“法治行政”，是行政法治史上的一個飛躍，是人們對政府法治的要求從形式走向實質的標志。“依法行政”與“法治行政”之爭，實質上是“法制”與“法治”論戰的延續。退一步來講，如果說“依法行政”可以是行政管理的一個原則，那么行政法的基本原則就只能是“法治行政”，而不能與行政管理的原則相混淆。

至于將行政公正原則、行政公開原則和行政效率原則與法治原則并列為行政法的基本原則，筆者認為不妥。因為行政公正原則、行政公開原則和行政效率原則是實現法治行政原則的基本要求，是包含在法治行政原則之中的應有之義，不是同一個層面的原則，即使有很重要的現實意義，也不能與法治原則并列同為行政法的基本原則。

關于行政法治原則，狹義的理解與依法行政原則一致，廣義上的理解與法治行政原則相同。筆者認為，作為思想范疇的行政法基本原則，用“法治行政”來表述最為確切。在“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略與目標下，“依法行政，建設社會主義法治行政”，也應是國家建立“法治政府”的方略與目標，怎樣實現法治行政，是建立我國行政法體系的基本原則和終極目標之所在。

作為行政法的基本原則，法治行政原則也體現了現代行政法的歷史使命和時代特點。

（一）法治行政原則更可體現行政關系主體平等的特點。從法律地位來看，公民在法律面前一律平等，包括行政權力行使者。依法執法與服法、守法是平等的，

任何人沒有超越法律的特權。尤其是現代行政除了權力行政外，還逐漸強化了行政服務、行政指導、行政合同，在法律地位上雙方都是平等的。在行政訴訟中，行政機關與人員只能當被告，作為原告的公民或法人與其是平等的訴訟主體，享有同等的訴訟權利。從行政關系主體的地位看，依法行政強調的主要是行政機關單方的職能行使。作為行政法的基本原則，它所涵蓋的應是包括行政關系主體雙方權力和權利的行使和地位的體現。所以，行政法的基本原則是法治行政原則不是依法行政原則。

（二）法治行政原則可以體現出保障行政相對人權利實現的特點。作為行政相對人的權利也是公民的合法權利，現代行政權來源于公民權利，從根本目的上也服務于公民權利，公民權利是行政權力合法性與正當性的基礎。行政權力在設定、目的及運行上充分實現這些權利，是法治精神的內在要求。行政相對人的權利至少主要有六項：即評判權、抵抗權、競爭權、選擇權、知情權、協商權[15].行政相對人上述權利的實現應得到法律的保障，行政法的基本原則也應涵蓋此內容，體現其精神。法治行政原則則體現了保障行政權力得到行使的同時，也要保障行政相對人權利的實現。

（三）法治行政原則可以體現出現代國家權力交融與合作的特點。在我國，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院都有對全國人大及其常委會的立法提案權，可以說是享有部分立法程序性權力。國務院及其各部、委分別有制定行政法規和規章的權力，這在形式上雖仍屬行政權范疇，實質上則是立法行為，立法權滲入行政權，是行政法的大勢所趨。在我國司法權滲入行政權，表現為行政機關可以依據行政復議法、行政仲裁法，對某些行政糾紛加以裁決，帶有準司法性質的職能。這樣，分權由原來控制行政權力的主導思想，又注入了分工合作的因素，“依法行政”已不能涵蓋權力交融與合作的特點，但其可以由“法治行政”體現出來。

（四）法治行政原則可以體現出行使行政權的主體多元化趨勢的特點。現代行政權實際上在實行著既擴權又消權、放權，既限權、控權又參權、分權、還權的復雜演變[16].為了減輕政府的權力負擔，充分運用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會資源，把原本屬于政府的部分行政權分給非政府組織去行使，這樣使部分國家權力向社會權力過渡。為了體現現代法治行政的民主性，表示對行政的支持，公民和行政相對人直接“參政”，參與行政決策、行政立法、行政的某些具體決定。同時，將政府所“吞食”的社會權力與權利“還歸”于社會。如把原本屬于社會的權力歸還社會中介組織行使。部分行政權還原為社會權力與權利，體現了現代行政權多元化發展的趨勢，即國家行政機關已不是惟一行使行政權的主體，其行政權部分地還歸社會主體。

從以上論述可以看出，“依法行政”是在行政管理活動中對行政主體學方面的要求，是行政管理的一項原則，是以前“依法辦事”的翻版和延續，而在當代社會行政權多元化趨勢下，建立社會主義法治國家，堅持法治行政原則是非常重要的，這也是當代行政法的歷史使命。

總之，在建立法治國家歷程中，展望行政法的發展趨勢，可謂任重道遠。作為貫穿行政法全部、體現行政法內在要求的基本原則，應該從根本上擯棄“人治”觀念，這是行政法學研究的首要問題。從目前的研究來看，用“法治行政”來表述行政法的基本原則，是比較妥切的，且它對推動依法治國，建設社會主義法治國家理論研究和實踐將有著重大意義，并產生深遠的影響。

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