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國家公權力的運用，目的在于維護國家利益和公民權利。國家機關正確、適當執行法律，是執法活動的基本要求.執法形態如何，關系憲法和法律的權威，關系國家統治者的形象，關系到社會安寧。

一、執法形態，一個不可忽視的研究對象

執行法律，是將法律規范運用到社會生活，它是國家執法組織、執法人員，具體操作法律規范的活動。通過執法，法律進入社會生活，顯示規范的實際意義。這個過程，將書本上的法律、文字的法律，變為生活中的法律、活的法律，變成一種真實性的規范。在社會中，人們感受法律的規范性，除公民合意處理權利關系這一形式外，主要是通過執行法律這一社會活動過程。執法組織、執法人員具體的法律適用，是公民具體感知的真實法律。判決就是法，處罰決定就是法，分毫不假。如果沒有將一般性規范現實化于社會的執法，法律永遠不是法律，而僅僅是書面的文字符號。法律是社會共同生活的準則。關注社會場景，是法律規范實現權利整合的必要環節。沒有社會場景分析的法律正義，僅僅是正義概念的理論推演。合理的法律執行狀態，必須建立在執法形態的分析和控制的基礎上。

國家司法機關執行法律，我們一般將它稱為司法活動，國家行政機關執行法律，我們一般將它稱為行政執法。這兩種執行法律活動的方式、要求、范圍，實際上存在巨大的差別。由于人類法律制度的發展，尤其是權利救濟制度化，司法活動的法律程序相對完善，權利救濟途徑設計相對周全，比較于行政執法，它具有分層清晰的統一組織和組織控制手段、執法權力制衡機制、專業的法律職業階層，這種組織水平上的優勢，使司法體系成為國家法律執行的中堅力量。維護司法的權威，增加它運用法律規范的能力，可免使社會的裁判機制發生混亂，是一種有效率和經濟的安排。

與司法活動對應的行政執法，在上世紀行政國的趨勢下，成為執行法律的一種安排。這種安排，也是國家履行職能的一種方式。但是，在一個政府職能未能有效轉變、社會發展需要的有限政府形態沒有整合完成的情況下，行政執法的膨脹與失控，演變成為了公權力失范的重要形式。在中華法系傳統中，政府權力的邊界，包括與司法機構權力的邊界，一直沒有明確劃分，司法體系寄生于行政權力，權利裁判系統被行政權力安排整合，行政機關與司法機關關系，一直糾纏不清。這種不經濟的權力機制設計，持續到了現在。

在“無意識”承繼歷史傳統的狀態中，在法律規范的層面，為行政機關設置了權利裁判的角色。工商、公安、衛生、交通，建設等等這些政府部門的執法機構人員，成為了不穿法袍的法官。甚至，連消費者保護協會這種行政連帶組織，也要在權利裁判領域來露一手。它們組織渙散、人員良莠難分，制約機制微弱。然而，執法權力從鞏固部門利益的法律中，從非職業化立法機構中，制造出來，通過秘密立法活動，不斷產生出行政法律規范。

徒法不足以自行。這些行政法律、法規、規章執法機構與不經濟合理的行政編制機構實現了同一，執法人員也在此種行政機構中隨機性產生。昨天還是一個管伙食的干部，今天搖身一變，成為了“共和國的執法官”；昨天一個枯坐辦公室讀《人民日報》的無聊官員，今天搖身一變，成為執法隊長。

他們開始干預社會和公民的生活，充任法律裁判，逐漸從行政罰款和收費的制度中，發現出執法的“好處”。根據總是不嚴謹的成文法，他們發現通過隨意解釋法律，出現了罰款和收費的社會寶庫，掌握了隨機性為社會成員行為安排代價的巨大裁判權力。根據“社會逾亂、罰款機會逾多”的社會定律，一些行政執法者，開始對法律的立法目的，進行全面背叛，甚至對起碼應當保全的國家利益、政府形象、制度利益，絲毫不再顧及。利益，成為這幫人類滑稽的、低素質的、與文明絕緣的執法大軍，不可遏制的執法沖動。

他們逐漸開始組織化地、最大利益化地操作法律。孫志剛倒在這樣的執法者的腳下。更有無數的商人、平民，在組織化實現機構利益的行政執法中，在呼天天不應、呼地地不靈的社會環境，權利被執法過程剝奪。社會，這個管制輿論的社會，為組織化背叛法律的行為，提供了安全條件。個別的時候，執法黑幕被揭開，連生活在“組織化背叛法律”機構以外的國家機構和官員，也不得不驚嘆。

行政執法，進入非法律專業人員為主體進行操作、大肆盤剝社會的階段，流氓、地痞一類的人物，在政府此種管制社會的場域大行其道。一個省、市僅僅是統計出的年度行政罰款，便是數以十億計；資費規模可修造高速公路、購買飛機，造原子彈也不難；實現了全體居民平均征取數十元的“執法力度”。當然，這樣的巨款總額，是“中央”可能不知的，是社會可能不知的，它需要公民中的一部分，即“行政違法者”支付。

二、不良執法形態類型

不良執法形態，是指以經濟利益為驅動力的行政執法。可分三類：

（一）不威脅公民人身的形態

如：1、城管罰款：某市以管理城市市容為名，故意放進農民，以亂占道路名義，實施關門打狗戰術，執法者私印罰款收據，將收入作為執法機構收益。（中央電視臺新聞調查某案例）

2、殯葬罰款：禁止土葬的火葬地區，交4000余元取得土葬權。

3、交警超法定罰款幅度，普遍性的高罰款。

……

（二）威脅公民人身安全的形態

如：某市外來人口管理：某市以管理外來人口為名，通過關押、毆打等方式，脅迫外來人員，甚至倒賣外來人口牟利，不從者，從肉體上予以消滅。（孫志剛案的廣角鏡頭）

（三）直接通過國家機構運作，威脅公民人身自由的形態

這是一種極為惡劣的執法形態。它在單個執法組織執法形態外，利用國家機器，包括公安、法院，對“行政違法者”，實施聯合打擊。如：

某地工商機關，對公司在注冊資本入帳方面存在非規范行為的從業者，通知前去談話。談話中，行政執法者翻出《中華人民共和國刑法》，讓“違法者”知道自己行為的“違法性質”。在“違法者”的恐懼中，出示“暫收款通知”，上載：于某年某日，交暫收款若干萬。這樣的通知，發生在行政處罰決定書之前，或者說，行政處罰根本還沒有進入法定程序。為了使這樣的通知生效，行政執法者使用一個必要的“道具”，即出示報刊登載的某人虛報注冊資本，判刑若干年的的報道。這樣的執法機構，內設罰款的獎勵機制，即“辦案人員”將從罰款中按一定比例提成，如將暫收款20％化為“辦案獎金”。十萬得兩萬，二十萬得四萬，罰得多，獎得多。這種“辦案所得”，使“共和國執法隊員”樂此不疲，亦致執法機構獲利80％，形成組織內共同盈利模式，實現了零成本基礎上，利益的巨額增長。中國社會中慣用人情資源，走關系的“法律習慣”，即本土資源，在此種經濟利益的格局中，也絲毫無法產生效用。即使這樣的執法機構的外部的上級機構，也往往難以改變基層執法者的“執著”。一個并不一定違反刑律的公民即所謂的“行政違法嫌疑人”，如果不配合此種“行政執法”，“行政執法者”威脅會將你“丟進監獄”。考慮到監獄，并不是公民、企業家們生活的好地方；考慮到“行政執法者”與基層司法勢力的聯合，形成了一種不可忽視的社會自組織現象；考慮到“行政執法者”確實真正將“行政違法者”，隨機性“丟進”了監獄，在此種情形下，“行政違法者”不得不就范，在“暫收款通知”限定期限內，將人民幣乖乖地上交的“共和國執法者”那里。

依據行政法律，“行政執法者”的行為，是一種可訴的行為，它明顯違反行政處罰的程序規定，但是，人民群眾，尤其是存在行為法律瑕疵的人民群眾的反抗，可能遭受基層執法的聯合打壓，因為得不償失，往往放棄權利救濟主張。這種組織化、經濟化的行政執法形態，并不在于恢復法定秩序，或者向違法者如實兌付法律代價，它模糊了刑罰界限，利用人們懼怕失去人身自由的心理，損壞了國家刑事法律體系，間接打擊了司法機關的法律權威。此種“行政執法”，以行為存在法律瑕疵公民為對象，完全讓公民陷入權利的非可訴狀態。

三、整治行政執法中恐怖主義

不良執法形態中，威脅公民人身安全、自由進行行政執法，是恐怖主義的執法方式。恐怖主義的執法形態，將書本上的法律規范當成了實現執法組織利益的婢女，將國家機器當成了自身獲利的差役，它引發的社會仇恨，在社會中形成“永久的潛伏”，必然將在社會的動蕩中爆發。其短期、直接的后果，是刺激出社會性恐怖主義還擊行為。如果我們認真分析社會動態秩序，不難發現個人恐怖主義行為開始露頭和滋長。恐怖主義行為是具有傳染性的行為模式，恐怖主義執法誘發社會恐怖主義攻擊行為。恐怖主義執法者的囂張氣焰，是對國家憲法、刑法權威公然挑戰，它損害國家的統治權威，背叛法律和社會公義，無疑是社會丑惡行為，必須堅決打擊，以強有力的國家力量，堅決、徹底予以摧毀。

對策設計：

（一）大力整合行政法律規范

除事關社會安全、公民人身安全的事務，通過司法機關事后處理不能防止危害這種情形外，一律取消行政管制，廢除相應的法律、法規，根據市場經濟的需要，重建法律規范體系。

（二）重新設計行政違法行為的代價體系，對行政罰款等事關公民權利的行政處罰，一律由專門法院作出，同時用民事責任，完成部分公民不良行為法律代價追究機制的替代；

（三）對于行政執法人員，納入國家統一司法資格考試的范圍，禁止非法律專業人員進行行政執法；

（四）加強對基層執法形態的掌控，利用新聞媒體，使基層執法形態展示原貌，從而實現對法律規范適用的控制。

（五）保持對非法行政的嚴打態勢，用司法機制追究組織化、經濟化行政執法者的法律責任。

（六）推進法治代替人治的過程，消除這種人治狀態下，公權力自身出現的恐怖主義執法生成機制，建立公權力對自身組織的有效控制。